完善农村集体土地征收制度的对策建议

王飞

（中共梧州市委党校市情研究室，广西　梧州　543002）

完善农村集体土地征收制度的对策建议

王飞

（中共梧州市委党校市情研究室，广西梧州543002）

“土地征收”即基于公共利益需要，将农民集体所有的土地划归国有，并对其进行一定补偿的行政行为。当前我国农村集体土地征收中存在征收目的、范围界定不够明确，征收补偿标准设计存有缺陷，征收程序不尽合理等突出问题，可以通过科学界定农村土地征收中的“公共利益”、构建相对公平合理的补偿制度、进一步完善土地征收的相关程序等措施加以解决。

农村集体土地；土地征收；公共利益；补偿标准；征收程序

随着我国城镇化进程的不断推进，配套基础设施建设的土地消耗量迅猛增加。与国有土地及地上房屋征收的相关政策相比，城郊和乡镇等农村集体土地征收方面相关法律制度滞后，引发了土地征收矛盾和诸多亟待解决的问题。“土地征收”这个概念是在2004年《中华人民共和国宪法修正案》中首次提及的，以往使用的概念是“征用”。和“征用”相比，“土地征收”更能体现土地所有权主体由农村集体向国家的转变，并且新的建设单位也仍只有使用权。这种“土地征收”主要考虑到公共利益需求，将本属于农民集体所有的土地划归国有，并对其进行一定补偿。

一、我国农村征地制度的历史变迁及基本特征

我国农村征地制度自新中国成立初期起历经了一系列变革，曾经有力地促进了经济建设和城市发展的土地供给。特别是改革开放以来，国家基于对被征收对象合法权益的保护，以及构建城乡统一的建设用地市场的需要，在实践中逐步实现了土地征收的规范化和法制化。

（一）农村征地制度的历史变迁

我国农村征地制度经历了历史变迁。早在新中国成立初期，中央人民政府对于征地即有较为系统的规定。1950年，中央人民政府政务院在《城市郊区土地改革条例》第14条中明确提出：国家为城市建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，需以适当的代价，或以相等之国有土地调换之。在正式实施中，为了使条文更具可操作性，《政务院关于国家建设征用土地办法》（1953年）对土地征用的范围、原则和补偿安置等进行了一系列细化，并在1958年经全国人大常委会批准实施，为相关制度的进一步完善打下了良好基础。改革开放以来，为解决现实中土地征用遇到的细节问题，国务院专门颁布了正式的《国家建设征用土地条例》（1982年），并出台了《中华人民共和国土地管理法》（1986年）（以下简称《土地管理法》），对全国范围内的土地征用和土地管理等问题进一步实现规范化。近年来，随着改革发展的不断深入，国务院又颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年），对国有土地上的房屋征收与补偿等进行了更加详细的解释说明，在实施中有效实现了对被征收对象合法权益的保护。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）着眼于释放改革红利，对加快政府职能转变等进行了科学谋划。《决定》强调指出，必须缩小征地范围和规范征地程序，其中针对被征地农民比较系统地提出了如何构建合理、规范和多元化的保障机制。这些都深刻表明了党中央进一步扩大农村土地权能、强调建立城乡统一的建设用地市场和征地制度改革的目标与方向。

（二）当前农村征地制度的主要特征

当前农村征地制度在实施中呈现出以下几个主要特征：第一，土地征收客体目前只能是农村集体经济组织，主体只能是国家。基于行政合法性原则，土地征收必须符合相关法律和行政法规，并遵循相关的程序来执行。第二，在土地征收过程中，征收行为是基于公共利益的，而且这种行为具有一定的强制性。第三，土地征收的本质目标在于追求更广意义上的公共利益，但这种操作本身客观上涉及农村集体经济组织的利益，需以土地补偿为必备条件，因此在操作中会出现土地补偿、农民失地安置补助、青苗补助等各种类型的补偿。第四，土地所有权主体在征收中发生了转换，即由农民集体转为国家。

二、农村集体土地征收中存在的突出问题

尽管政府部门针对农村集体土地征收制定并实施了诸多法律和管理规定，也取得了一定效果，但在实践中由于还存在对土地征收目的、范围等界定不够明确，征收补偿标准存在缺陷，土地征收程序不够合理等问题，使得土地征收效率不高，对遗留问题的解决存在诸多困难。

（一）土地征收目的、范围界定不够明确

我国在立法上，对土地征收的合法性给予了相应的保证。《宪法》（1982年）第10条、《物权法》（2007年）第42条和《土地管理法》（2004年）第2条，都对农村集体土地的征收给予了比较详细的法律规定，其共同点在于强调国家可以基于公共利益需要依法对农村集体土地进行征收。其中《物权法》还将征收的范围延伸到“单位、个人的房屋及其他不动产”等项目。但在正式实施过程中，关于如何界定“公共利益”，立法上却缺乏相应的细化解释，实施主体也由于主观或客观原因在把握方面存在偏差。有的地方政府，为了纯粹的商业目的或营利性目的大量圈占土地，不少地方则以各种名义报批和大规模兴建各类新城、开发区、园区、城市副中心等，并以“以租代征”或低价征地等方式圈占大量优质农田；一些私人投资经营性项目也趁机搭便车，结果造成大量农民失地。与此同时，一些地方产业发展速度较慢，无法支撑起大规模的“造城运动”，从而出现诸如开发商大规模的“圈地运动”和“空城鬼城”等现象，给统筹城乡发展带来难度。

（二）土地征收补偿标准设计存有缺陷

当前，农村土地征收补偿标准的设定本身还存有一定缺陷。如《土地管理法》规定，按照土地原用途的前三年平均年产值倍数来测算土地补偿标准。但在实际操作过程中，涉及同一地块内因农作物不同、亩产值差异而产生的补偿差异，农民的损失不尽相同。以同一补偿标准来补偿就会造成征地补偿费的不平衡，况且一次性的补偿难以科学衡量被征收土地的潜在收益。与此同时，考虑到1986年公布的《土地管理法》第47条对最高额进行了限定，如“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”等，农民实际领取的补偿款，很少能够按较高标准满足。此外，在最低标准规定的表述上也存在一定弹性，如“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”、“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置费的标准规定”，诸如此类表述使地方政府的自由裁量空间又显得过大，容易给农民带来利益上的损失。在补偿款的实际拨付中，不少地方还或多或少地存在“乡（镇）扣”、“村留”、“乡（村）经济组织提”等问题，由于补偿款被层层截留，极大地侵害了被征地农民的利益。

（三）土地征收程序不尽合理

现行的土地征收，在决策层面一般由用地单位会同政府相关部门负责，不会邀请当事农民参与，这使得被征地农民的参与十分有限，其知情权未能得到有效满足。尽管在一些地方，政府在征地具体方案正式实施前已制定了“两公告”制度，但并未规定征地报批前的补偿安置方案及补偿定价事宜，与之相关的先行协商事项及程序也难觅踪影。我国1986年公布的《土地管理法》第48条已规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，但是在现实中，由于基本方案已经确定，加之农民的“政治效能感”普遍较差，他们在被动的状态下一般不会提出异议。因此，从某种意义上说，这种事后公告只具有通知的作用，未能真正体现农民的参与权。《土地管理法实施条例》第25条虽已规定征地由土地行政主管部门负责组织实施，但由于责任与权力不对等，实际上农民的利益会因此受到侵害。再者，当前我国的征地相关补偿争议救济机制还存有缺陷。2014年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。这里只提及由地方人民政府协调和裁决，并未提及被征地权利人向司法机关获得救济的权利，从制度设计上，为被征地农民主张其自身的基本合法权利设定了门槛。

三、完善我国农村集体土地征收制度的对策建议

（一）科学界定农村土地征收中的“公共利益”

要从根本上解决土地征收中的难题，离不开对“公共利益”的科学界定。这里的“公共利益”指与全体公众相关的福利或利益，它不同于社会成员的个体利益，而是全体社会成员利益的综合体。当前，之所以在一些地方仍出现土地征收乱象，其中一个很重要的原因在于土地征收法规中缺少对于“公共利益”的一般规定，同时缺少对个案的认定机制，使得征收过程中范围过于宽泛，背离了“公共利益”的初衷。实践中，可采取以下措施对其进一步完善。

首先，应明确“公共利益”用地的内涵。严格的“公共利益”用地可以分为以下几类：一是涉及国家安全的军事用地；二是公益性用地，如公立大中小学、公立医院、公立养老机构等；三是涉及社会事业的能源、交通、水利、电力等公共事业用地；四是一些灾备重点工程用地及其他类公共利益用地。同时，尽管征地是基于“公共利益”的需要，仍应当在以下三个方面实施对被征地者权益的保障：一是有合法合理的形式保障，如公民财产权的调整，由于财产权神圣不可侵犯，因此即便是基于公共利益的考虑，仍需要在法定前提下对其加以减少或限制。二是要以公共受益为目标。公共利益的受益者一般是不特定的，且无法通过市场得以满足，需要在制度框架内有组织地统一提供。三是必须要有公平的补偿。在此基础上，可以考虑参考西方国家采用的列举式的立法对我国“公共利益”用地进行目录式锁定，采取概括和列举相结合的方式制订“公共利益征地目录”。

其次，应对目前在现实操作过程中出现的一些有共性的案件进行深入总结、整理和挖掘，并在立法、司法解释方面进行详细解读，使征收过程更具可操作性。考虑到征收是一种政府强制行为，应在严格限定下充分酝酿，并在征地过程中谨慎操作。各级人民法院在办理征收拆迁案件过程中，立案、审查、执行机构要注意加强沟通配合，创新工作机制，共同研究解决办案中的重大疑难问题。对行政机关申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（或拆迁裁决）的案件，不与地方政府进行联合执行或者委托执行。要严格按照相关法律法规及最高人民法院相关文件精神办理，并在立案、审查和执行上严格把关，真正体现“裁执分离”等相关原则。

再次，应合理区分“征收”和“征购”。对于除涉及“公共利益”之外的一般经营性用地应采取“征购”形式。“征购”与“征收”具有本质上的差异，比起“征收”，在“征购”过程中，政府应保持中立地位，只扮演管理者的角色，并严格依法审批，使农民享有充分知情权、参与权和决策权，对于不合法的“征购”，农民应当有权直接拒绝。关于土地“征购”价格，则应当严格以市场价作基准进行确定，如双方未能达成一致，则可依法采取民事诉讼途径解决。

（二）构建相对公平合理的补偿制度

为有效避免被征地农民的贫困化和有效减少因征地出现的纠纷，应进一步构建和完善相对公平合理的补偿制度。综观世界各国，在土地立法上均规定了土地征收要给予充分的补偿。而且就发展趋势来看，这些国家所设置的补偿范围与标准也逐渐放宽，以更好地补偿被征地对象的损失。其补偿方式不外乎三种：完全补偿、不完全补偿和相当补偿。为此，我国在土地征收过程中，也可以考虑运用相应的补偿新方式。

首先，应细化补偿项目，扩大补偿范围。农民的集体土地被依法征收以后，对其补偿不应简单局限于土地补偿、安置补偿以及地上附着物和青苗补偿等，因为这些均为显性的损失补偿。还应在此基础上，扩大补偿范围，充分考虑其隐性损失，如残余地分割带来的损害，原承包地租金的损失，以及由被征地带来的生活成本显著增加等其他必要费用，这些均应列入补偿范围。

其次，应探索灵活多样的补偿方式。在现金补偿之外，可考虑用土地债券来进行补偿，亦可准予以补偿款入股来参与征地后地上项目的经营等。特别是针对综合效益周期长且收益稳定的项目（比如能源类、道路交通类、水利类等长期项目），可以考虑使用此类方法。以补偿款入股为例，在征地工作中，可允许农民将土地补偿款直接入股政府设立的融资平台，农民在享受股权收益的同时还可以在一定范围内流通股权。当其急需资金时，可以将股权分红抵押给政府平台公司，由平台公司协调银行向其贷款。通过灵活多样的补偿方式，为被征地农民带来更加稳定的收入保障。此外，要高度重视被征地农民的“可生计能力”，即获得工作和保持工作的能力。政府应向其提供就业服务和就业培训，对处于法定劳动年龄的被征地农民，应积极开展就业技能培训，通过提升其职业技能有效提高被征地农民的就业率，培训方式包括但不限于订单式培训、劳务输出培训和创业知识、法规方面的培训等。对有创业意愿的被征地农民，有关部门要设置专门的扶持“绿色通道”，提供申办创业补贴和小额贷款，以及减免税费等服务。

再次，应建立科学完整的评估体系。必须客观评估被征地的市场价格，来解决当前土地征收补偿非市场化问题。1986年公布的《土地管理法》第47条规定，“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。从严格意义上讲，其规定了这是一种与市场无直接相关性的政策性补偿，也就是说其补偿的并不是完全的土地资产价格。然而，多数情况下，国家通过行政手段征收土地支付的补偿款与征收后市场化交易所获得的利益是极不对称的。马克思在《资本论》中对地租的分配已进行过深入分析，即“级差地租Ⅰ”的获得者应该是土地所有者，“级差地租Ⅱ”则由土地所有者与征地方双方共同所有。参考马克思相关表述，在实践中应将增值收益在集体土地所有权人和国家之间进行合理分割。即应科学计算并足额兑付土地承包经营权剩余期限的补偿费，使土地承包经营权人在承包期内为提高土地生产能力的投入得到较好的补偿。同时，应充分考虑市场行情、土地区位、土地用途、农业用地等级、集体人均耕地面积、地方经济发展水平等因素，科学合理地评估土地补偿费和安置补助费的标准，同时按一定周期逐步上调，使被征地农民在征地后实际生活水平不至于出现下降情形。

（三）进一步完善土地征收的相关程序

党的十八届三中全会《决定》指出，应“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”〔1〕。为此，要进一步完善征地工作程序，加强征地事前事后管理，切实维护被征地农民的合法权益，有效化解土地征收过程中的矛盾和问题。

首先，应组建专门的土地评估机构。实践中必须大力探索科学有效的土地评估体系和方法，培育专业独立的评估机构从事土地评估。同时，在土地评估中，按照同地同价原则、保护农民土地权益和保障农民长远生计相结合的原则、与历史补偿标准相衔接原则、区域间平衡与可比等原则，充分考虑土地类型、土地供求比例、土地作为耕地的产值、土地的位置、农民人均耕地面积以及地方经济发展情况等，适当划分和计算“区片综合地价”。尽力避免各级政府或土地部门的下属单位，在土地征收和土地评估中身兼运动员和裁判员的情况。

其次，应优化补偿标准公示程序。尽管现行的《土地管理法》及其实施条例对土地征收设置了基本程序，但仍然存在公告滞后情形。应进一步完善与征地相关的公告制度，即在拟征地方案批准前和征地补偿安置方案确定前均保留公示环节。通过变事后公示为事前公示，充分实现对被征地对象的知情权、参与权以及征地项目实施中的监督权等合法权益的保障。

再次，应对土地征用的听证程序进行适度完善。党的十八届四中全会公报明确提出，“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度”〔2〕，即用法律划清权力行使的边界，通过法律来限定和规范权力，真正做到政府的权力由法来定、行使的程序由法来定以及权力的监督由法来定。在土地征收过程中，应严格贯彻四中全会精神，在用地报批前做好告知、确认和听证等方面工作。集体土地的征收与农民的切身利益息息相关，必须严格对农民的知情权、参与权以及申诉监督权等给予保障，实践中还要依法依规对土地征收的具体听证程序进行完善。关于土地征用的听证程序，现行《征收土地公告办法》已经使用“听证会”等表述来代替之前的《土地管理法》和其《实施条例》里的类似“听取意见”等表达。在实际实施过程中，要使“听证会”更具有效性和可操作性，应在立法上对其进行完善，即在是否举行听证会等问题上，不仅要参考被征收土地所有人和使用人是否提出申请，还必须规定土地行政主管部门履行“听证告知”义务。

〔1〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2013-11-16（1）.

〔2〕中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报〔N〕.人民日报，2014-10-24（1）.

责任编辑梁华林

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1009-1203（2016）04-0061-04

2016-06-15

王飞（1981-），男，中共梧州市委党校市情研究室副主任，讲师，主要研究方向为科学发展观、“三农”问题。