新能源汽车政策：从过度保护到适度放手

本刊记者 张菀航



新能源汽车政策：从过度保护到适度放手

本刊记者 张菀航

政策红利支撑下，中国新能源汽车“牛市”依旧。

2月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定了进一步支持新能源汽车产业的措施，又为“牛市”再添底气。

从工信部获悉， 据中国汽车工业协会提供数据显示，2015年新能源汽车产销340471辆和331092辆，同比分别增长3.3倍和3.4倍。其中纯电动汽车产销254633辆和247482辆，同比增长4.2倍和4.5倍；插电式混合动力汽车产销85838辆和83610辆，同比增长1.9倍和1.8倍。 中国已成为全球新能源汽车第一大市场。

一连串爆发式增长的数字，得益于从中央到地方层面对新能源汽车行业“无微不至”的政策关照。据不完全统计，仅去年一年中央出台的相关激励政策就达20余项，涉及消费补贴、税收优惠、政府采购、技术研发、充电设施奖励、限行限购等诸多方面。

新能源汽车的政策依赖症

年初，北京的小客车摇号新规出台。2016年小客车指标年度配额为15万，与去年持平，其中示范应用新能源指标额度6万，较去年指标数翻倍，普通指标额度相应缩减至9万。另外，新能源小客车指标将向通过资格审核的申请人按申请顺序直接配置，不再进行摇号。

2016年伊始，北京市政府对新能源汽车政策倾斜的承诺又一次兑现。而近期消费市场在购买意愿上的回应也没有辜负政策的“用心良苦”。

2月25日，北京市小客车指标调控管理办公室发布，经审核，2016年第一期将配置个人示范应用新能源小客车指标12214个，单位示范应用新能源小客车指标1819个。由此看来，第一期个人申请将用掉全年指标的近四分之一。

除北京外，上海、广州、深圳等限购城市也表现出同样的市场趋向。上海汽车集团股份有限公司总工程师程惊雷认为，2015年我国有近3/4的新能源汽车销量集中在实行限行、限购政策的城市。

除不限行、不限购带来的一定销路的保证外，最直接刺激车企“奋不顾身”的关键动力来自于从中央到地方高额的补贴激励。根据国家在新能源补贴的相关政策，生产的新能源汽车只要符合相关技术规定，车企便可在生产和销售环节获得补贴，地方也会按中央发放标准给予1：1的配套补贴。

中国电动汽车百人会理事长陈清泰此前曾在公开场合坦言，“ 特别是在与主流燃油车相抗衡的领域，政府补贴起了很大作用。如果补贴瞬间撤掉，就会从悬崖上掉下来。”

我国“大手笔”的新能源汽车补贴政策一方面确实带动了行业的爆发式成长，但另一方面，过于粗放的补贴政策加之监管和审核体系的缺失，滋生了一群以补贴为生的寄生企业。

按照国家原有的相关补贴标准，新能源车企不仅不愁销路，只要把车造出来就能赚钱。就这样，中国出现了大量“只产不卖”的新能源汽车。据了解，2015年1-10月，我国新能源汽车累计销量17.4万辆，而对应的上牌量累计仅10.8万辆，凭空消失了7万辆。对此，国家信息中心信息资源开发部主任徐长明曾表示，这非常有可能是新能源车企为了骗补而生产，新能源汽车可能压根儿就没交到消费者手中。

骗补现象被揭露后，仅时隔几日，财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委于1月21日联合发布通知，将对新能源汽车推广应用实施情况及财政资金使用管理情况进行专项核查。

据工信部最新发布的数据显示，2016年 1月，我国新能源汽车生产1.61万辆，而去年12月新能源车单月产量7.59万辆。据有关业内人士分析，数据下滑的部分出于骗补调查淘汰不合规企业的结果。

走出政策温室，向市场求发展

在政策“温室”中无忧无虑的中国新能源汽车企业，是时候准备走出来直面真正的市场“风雨”了。

去年，财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委四部委发布的《关于2016－2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》显示，补助标准主要依据节能减排效果，并综合考虑生产成本、规模效应、技术进步等因素逐步退坡。2017-2020年除燃料电池汽车外其他车型补助标准适当退坡，其中：2017-2018年补助标准在2016年基础上下降20%，2019-2020年补助标准在2016年基础上下降40%。

正如财政部部长楼继伟在2016年中国电动汽车百人会论坛上所表示，“补贴标准退坡，倒逼企业加快向市场求发展。”

“政府激励驱动是必要的，尤其是在发展初期。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室主任洪涛对本刊记者说道。“政策利好确实可以激励新能源汽车行业的发展，但用户仍要依据性价比进行选择，最终选择权在用户，而绝大多数用户是‘成本控’。”洪涛从个人车主的角度算了一笔账，单从充电综合成本来看，若在公共充电桩充电，除电费外，还需支付停车费和充电服务费等，与燃油车的加油成本相比便宜有限，据测算连20%都不到。”这20%的优惠能否摊薄充电不便捷、里程焦虑等问题带来的不良用户体验？目前看来，新能源汽车引以为傲的燃料价格优势并不明显，尤其是对于依靠公共电桩充电的电动车来说。

洪涛进一步提到，如果只用于通勤，里程焦虑的问题并不凸显。但还要满足另外一个条件，即住地或是工作地充电方便。从充电设施建设的实际情况看，停车场加设充电桩涉及诸多复杂的问题，如停车场产权、小区配电网改造及其他燃油汽车的安全问题，也关系到保险市场，是否可以考虑推出相关保险去减弱或缓冲风险。这涉及整个城市管理，不单是行业自身的问题。

“目前的保有电动车很大一部分是出租、公交等政府干预下的集团购买，私人用车市场仅集中于一些限行限号的一线城市。”洪涛在采访中提到，在正向激励和逆向倒逼作用下，新能源汽车发展虽手握政策优势，但用户选择依然基于诸多因素的考量。

与此同时， 国务院发展研究中心市场经济研究所流通研究室主任、研究员王青在接受本刊采访时表示：“新能源汽车的发展是一个系统工程，需要具备很多因素。目前来说，政策只是其中之一，是一项必要条件。但并非政策到位了，市场就一定会向期望的方向发展。在数据增长背后，可以去分析一下具体原因是什么，而这个原因是否有可持续性。”

王青认为，目前购买新能源汽车的车主有很大一部分是因为摇不上号而被动选择了新能源汽车。若仅靠几个限购城市把市场推起来，短期是可以的，但从长期来看，其发展增速不具备可持续性。可能每年的增长很大程度上取决于新能源汽车号牌的数量，市场的扩大缺乏市场本身的基础和驱动力。

“当前新能源汽车推广和发展的局限，根本问题主要是电动汽车等新能源汽车自身存在的供给侧的问题。”王青进一步分析道，从目前新能源汽车在性能、技术、基础设施及消费者理念等方面的支撑来看，整体还不具备快速普及的市场基础，如果这种状况不能尽快改变，未来市场快速发展到一定水平就会遇到瓶颈。

王青进一步强调，特别是动力电池技术方面，尽管正极材料、充电等技术创新发展很快，但目前来看依旧还停留在实验室阶段，成型的产品稳定性、一致性良莠不齐。另外，在有关里程焦虑的问题上，续航里程还比较短，实际使用时电池衰减的问题比较突出，特别是在极温天气下，离消费者的需求尚有一定差距。在这方面，虽然不能与传统车对标，但最起码一些基本的体验感不能让用户过于失望。特别是在消费理念上，中国消费者目前对新能源汽车的安全性等问题上，还存在一些误区。同时，在基础设施建设方面，涉及电路改造、小区物业支持、充电的可及性和便捷性。从目前来看，购车者都还没有得到满意的解决方案。

这不是“一锤子”买卖。“即使在前期政策激励下，部分消费者购买了新能源汽车，其在使用体验上的回馈，反过来会在很大程度上影响到下一步购车人的预期和判断。”王青认为，新能源汽车的进一步发展，要基于自身供给侧问题的不断完善和解决，形成坚实的市场基础，而不是单纯依靠政策上的激励支撑和驱动。

扶持政策适度放手，为市场化铺路

政府的政策扶持力度应该如何把握？在中国，新能源汽车产业的发展被赋予了更重要的使命：改善空气质量和汽车产业的弯道超车。正基于此，从中央到地方相关扶持力度近年来持续加码。如今，新能源汽车产业从需要温室保护的“新芽”开始步入快速发展期，行业发展动力也应由政策驱动转向政策和市场双轮驱动，扶持政策的重点也需向积极调动行业的内生动力转变，为其更好地走向市场铺路。

在基础设施的建设方面，洪涛认为，从用户的角度看，先进的技术对购买行为不产生决定性影响，用户主要考虑两点：一是满足最基本的出行需求，二是费用低、操作性好。这两点都与基础设施的建设和完善有着很大的关联。

王青建议，依据国内外发展经验，在基础设施和充电汽车这种“鸡和蛋”的关系中，基础设施一定要先行。因为基础设施是发展新能源汽车最关键的支撑因素之一。从目前情况看，基础设施的瓶颈越来越凸显，车越来越多，而建桩的速度却跟不上、网络规划布局有待优化。产品性能的先天不足加上基础设施的后天失调，如果二者均不能尽快缓解，长此以往，电动车主的不满和质疑会逐渐积聚，对市场和产品推广造成负面影响。

2月24日召开的国务院常务会议指出，要明确地方政府、业主、开发商、物业和电网企业等责权利，推动落实住宅小区和党政机关、企事业单位、机场景区及其他社会停车场等建设充电设施的要求。利用中央预算内投资和配电网专项金融债等支持各地充电设施建设，鼓励地方建立以充电量为基准的奖励补贴政策，减免充电服务费用。

“充电桩单靠服务费的盈利模式，在财务上肯定是不成熟的。在当前阶段，要积极引入社会资本参与建设运营，盈利模式尚待探索和明确。除非有重大的市场扩张或是盈利模式的创新，才会有更多的资本愿意进来，比如同互联网经济的融合，充电业务和广告、电商、O2O等其他增值业务可实现交叉补贴。”王青表示。此次国务院常务会议也指出要建立合理投资回报机制，鼓励社会资本进入充电设施建设运营、整车租赁、电池回收利用等服务领域。由此一来，细化规则的出台和完善指日可待。

“要从供给侧着手，进一步放宽准入，放低新能源汽车制造的门槛。”王青进一步说道，门槛的设定是必要的，但门槛设定的目的不是为了限制，而是出于引导和规范。一定要让有利于汽车市场和技术创新的资源都能进来，不论出身是汽车企业还是互联网企业、零部件企业甚至低速电动车企业，只要能够提供有市场需求基础的，并达到安全和环保标准的汽车生产企业都可以进入。最后谁能发展壮大，不是政府通过前置的准入来决定的，而应由市场和消费者来决定。若由于当前汽车行业产能过剩而限制新的主体进来，那么就变相造成了对原有落后产能的保护。如果生产资质有价格，就说明准入本身是有问题的。资产设备、研发人员、研发成果是有价格的，但生产资质不应有价格，被市场淘汰意味着结束。所以解决产能过剩的办法，可能需要“做加法”，而不是只“做减法”。王青认为，新能源汽车行业需要进一步促进竞争和创新，改变生产和流通模式，丰富供给，以满足多元化、多层次的市场需求。

值得关注的是，低速电动车长期游走在政策边缘，面临发展困惑。这类车不是传统意义上在参与摇号的电动车，严格讲并不属于机动车范围。“但这部分汽车的保有量很大，仅山东省一年的产量相当于电动车历史累积量，是不可忽视的。目前交通运输部规划院已经考虑准备将其列入机动车管理，允许其上机动车道，更主要的是明确权责关联、保险、事故责任认定等问题。”洪涛说道。确实，在政策、标准、生产、销售等方面，尽管低速电动车符合百姓需求，但当前还没有机动车合法路权。低速电动车可谓是被寄予厚望的民生产业，在借鉴国外相关发展和管理经验的基础上，政府需尽快明确产品定位，规范行业发展，建立相关标准体系。

在补贴政策方面，洪涛表示，应补到用户上牌的环节。“只有用户购买了，补贴才能产生真正的效益。若补在上游生产侧，补贴给不被市场接受的先进技术就没有太大意义，且容易滋生骗补等不正当竞争，使得补贴效率与政策激励作用降低。”王青同样建议，要让补贴制度发挥最大效果，就是要让品质好、服务好的产品能当上主角。最重要的是以补需方、补链条作为基本原则，是补给最终使用的“用户”，而不是简单的“买主”。如果补贴给厂商，那么政策的最终效果便会大打折扣，其对产品创新和市场推广的引导力定会下降，而且容易让人钻空子，或者形成不公平竞争。

另外，要创新补贴的模式和制度。王青认为，补贴退坡的合理方式需要权衡，应按保有量或是年销量来确定补贴额。新能源汽车在发展初期成本高、风险大，无法与传统汽车正面竞争，但由于对创新、环保等方面具有明显和积极的作用，也就是经济学上讲的正外部性，所以政府需要通过补贴增强其继续向前的动力，而不是简单的“是否补贴了富人”来判定合理性。但当新能源汽车市场达到一定规模或市场初具竞争力时，补贴就要取消或调整，否则会导致新的不公平竞争出现。

王青强调，不建议以公告或目录的形式来框定新能源汽车的补贴范围，此做法不一定符合市场和技术发展要求。一旦出现新的技术路线，因其不在公告范围而不能享受补贴，补贴政策就失去了引导性。因此，王青建议，“若要更好地实现政策效果，首先要明确发展新能源汽车的主要目标，进而根据对目标贡献的大小来设定支持力度。无论从技术创新还是现代市场体系建设的角度来看，所制定的政策都需要在既定目标的统领下实现普惠。”如以环保为主要目标，就要对所有有利于环保的技术路线进行适当补贴。

当前，有关插电式混合动力汽车是否应纳入补贴范围的话题争议不断，如果按这样的制度设计思路，问题可能就会峰回路转。王青解释道，可将所有技术路径的汽车，包括运用节能环保技术的燃油发动机的汽车统筹考虑，依据各自对环境改善的贡献程度来确定补贴额度。比如可选取碳排放角度，同样行驶100公里，根据消费环节的碳排放量进行阶梯式补贴。这样把选择权交给消费者，市场就自然找到了一条最适合现阶段需要和要求的技术布局，或可形成一种百花齐放的创新发展新格局。