运用PPP模式推进“一带一路”建设

赵福军



运用PPP模式推进“一带一路”建设

赵福军

PPP(Public-PrivatePartnership的缩写，直译为“公私合作”)，在我国语境下则使用“政府与社会资本合作”。一带一路建设不仅涉及基础设施等公共服务领域，还涉及经济发展、民生改善等领域，适合运用PPP模式推进。运用PPP模式推进一带一路建设，应创造与一带一路沿线国家的政府、社会资本以及企业合作的条件。相对于国内的PPP项目而言，由于一带一路建设跨国界，一带一路建设中的PPP项目会面临更大的不确定性与风险。有些不确定性与风险可以通过机制和制度设计等进行防范和化解，其中重要的举措就是与一带一路沿线国家的政府、社会资本、企业合作投资、建设和运营基础设施。参与投资、建设和运营是确保合作的稳定性和持续性的可信性承诺。

一带一路建设涉及多主体、多期和多领域

（一）一带一路建设相关主体包括沿线国家的政府、社会资本、企业与居民等

一带一路建设不仅涉及沿线国家的政府部门，还涉及参与一带一路建设的社会资本方、企业。与此同时，一带一路沿线国家的居民是一带一路基础设施的受益者，因此，他们也是一带一路建设的相关利益主体。

（二）一带一路建设不仅包括基础设施等公共服务领域，还包括经济发展、民生改善等领域

一带一路建设的重要内容之一就是设施联通，实现基础设施互联互通，改善一带一路沿线国家之间的基础设施水平。通过一带一路建设，促进一带一路沿线国家共同发展、实现共同繁荣，因此，一带一路建设还涉及沿线国家的经济发展、民生改善等领域。

（三）一带一路建设需要沿线国家的政府、社会资本合作

一带一路建设涉及基础设施、经济发展、民生改善等多领域，需要沿线国家进行合作。合作的主体可能多样化，既包括一国政府与社会资本的合作，又包括一国政府与另一国政府之间的合作，又包括一国政府与另一国社会资本或企业之间的合作，还包括一国社会资本或企业与另一国社会资本或企业之间的合作。

（四）一带一路建设的跨期性

目前，一带一路沿线的基础设施水平普遍不高，比如：中国与中亚国家除了在铁路、公路等主要交通基础设施上实现了基本连接以外，其它方面的基础设施连接情况相对较差，有的还未起步，在民航方面中国具备与中亚国家通航条件的大型机场少，直航线路少。因此，推进一带一路建设，改善基础设施水平，需要长期不懈的努力。

（五）一带一路建设可能会面临政治、经济、自然、项目等风险

由于一带一路沿线国家区域内的经济发展水平较低，区域内贸易比重相对较低（赵晋平，2015），如果完全依靠社会资本投资、建设、运营一带一路沿线国家间的基础设施可能面临市场需求不足问题，会增加基础设施项目的投资、运营风险。另外，受一带一路沿线国家内部的利益集团、政权更迭以及大国角逐竞争等影响，对一带一路基础设施建设也会带来不确定性与风险。

一带一路建设适合运用PPP模式推进

（一）推进一带一路沿线国家的基础设施建设适合运用PPP模式

从国内外实践看，运用PPP模式投资、建设、运营基础设施的经验较多，做法也比较成熟。像道路、机场、港口码头等基础设施，可以按照使用者付费模式回收投资成本，并从使用者付费中弥补运营成本。一带一路沿线国家之间的基础设施建设资金需求量大，但基础设施建设机制尚不完善。可以探索运用PPP模式，整合一带一路沿线国家的政府、社会资本力量，成立项目公司载体，一起推进一带一路沿线国家之间的基础设施建设。

（二）鼓励我国企业积极探索大型、综合、一体化的PPP项目，在一带一路沿线国家投资、建设和运营自贸区和各类园区

目前，我国企业正在积极参与一带一路建设。截至目前，已有部分企业入股国外工业园区，参与工业园的开发、建设和运营管理，取得了较好的运营效果。今后，应借鉴相关企业在投资、建设运营工业园的经验，鼓励企业走出去，运用PPP模式到一带一路沿线国家投资、开发、建设和经营、管理运作自贸区和各类园区等。可以根据需要，成立我国企业与境外当地政府、境外当地企业等组成的运营公司。运用PPP模式在一带一路沿线国家投资、建设和运营的自贸区和各类园区，是大型、综合、一体化的PPP项目，是PPP模式的创新。鼓励我国企业运用PPP模式在一带一路沿线国家投资、建设和运营自贸区，既能充分发挥企业在参与一带一路建设中的作用，又能为探索PPP模式提供实践样本。目前，我国虽然已推出了很多PPP示范项目，但在PPP示范项目中，大型、综合、一体化的PPP项目还较少，今后应大力发展这样的PPP项目。

运用PPP模式推进一带一路建设应把握的关键点

运用PPP模式推进一带一路建设，首先应加强一带一路沿线国家的政府层面的合作，以增强社会资本参与一带一路建设的信心。在此基础上，应把握好以下两个关键点：

（一）创造与一带一路沿线国家的政府、社会资本以及企业合作的条件

与一带一路沿线国家的政府、社会资本合作，需要充分考虑到沿线国家的政府、企业、居民的诉求与意愿，并满足与沿线国家的政府、社会资本、居民合作的激励相容条件。首先是充分考虑到合作的可能性与可行性。在与一带一路沿线国家合作时，应充分考虑到沿线国家经济发展水平、人文环境、制度环境以及国内政治结构等实际情况，选择合适的合作方式。其次是合作收益要共享。我国政府、社会资本与一带一路沿线国家的政府、社会资本就经济发展、基础设施等领域开展合作时，需要从对方的角度出发，让沿线国家相关主体获得实实在在的收益。不仅要让沿线国家能获得经济发展，还要让社会资本获得收益，更要让当地居民的福利得到改善，使得沿线国家的政府、社会资本和居民都能获益，从而支持一带一路建设。最后是统筹平衡各方利益。运用PPP模式推进一带一路建设时，既需要统筹一带一路沿线国家的政府、社会资本的利益，又要统筹平衡沿线国家的利益相关方的利益，防止沿线国家国内的利益相关方因利益大幅受损而影响合作。

（二）与一带一路沿线国家的政府、社会资本、企业等合作投资、建设和运营基础设施，防范与化解相关PPP项目中的不确定性与风险

运用PPP模式推进一带一路沿线国家基础设施建设，以及在一带一路沿线国家投资、建设和运营自贸区和各类园区，会面临政治、经济、自然、项目等各种风险。一旦社会资本、企业预期到运用PPP模式推进一带一路建设中存在的风险，可能会不利于合作的形成、维系。不确定性与风险是影响PPP项目落地的重要因素。相对于国内的PPP项目而言，由于一带一路建设跨国界，一带一路建设中的PPP项目会面临更大的不确定性与风险。有些不确定性与风险可以通过机制和制度设计等进行防范和化解，其中重要的举措就是与一带一路沿线国家的政府、社会资本、企业合作投资、建设和运营一带一路基础设施。

参与投资是确保合作的稳定性和持续性的可信性承诺。参与一带一路建设的国家的政府、社会资本方和企业，作为出资方与受益方，为了回收投资以及间接地从参与一带一路建设中获益，会有动力约束并监督其他相关主体的行为。与此同时，通过一带一路建设，还将会推动沿线国家在经贸、金融、教育、文化等多领域进一步深化合作，实现多种经济利益绑定。多重利益和多领域合作，进一步绑定利益，约束参与方行为，共同迈向命运共同体、利益共同体，强化和巩固合作的稳定性。

基础设施建设投资回收期长必然会增强一带一路沿线国家在经贸合作的稳定性和长期性。一带一路基础设施建设投资大，回收期相对比较长。参与一带一路基础设施建设的国家的政府、社会资本方和企业为回收投资，需要强化长期的经贸合作，以经贸合作带来人流、物流、资金流和经济发展，偿还或回收投资。

投资的承诺效应、多种利益绑定、基础设施建设投资回收期长，成为参与一带一路建设的国家的政府、社会资本方和企业推动并守护好互联互通基础设施建设和深化经贸合作的内在动力。

作者单位：国务院发展研究中心对外经济研究部