运用PPP治理地方政府债务需注意的问题

樊轶侠



运用PPP治理地方政府债务需注意的问题

樊轶侠

PPP模式将市场机制引入了基础设施、公共服务领域，充分整合各方优势，在成本节约、风险控制、效率提升等方面都展现了其他模式难以企及的优点。PPP模式在带来一定体制机制变革的同时，存在落地难、管理异化等困境，监管环节滞后导致的问题和隐患也逐渐凸显。一些地方在PPP改革中存在政府理念不清、重建轻管、角色错位等情况，故需厘清PPP问题背后的动因和风险转化机理，探索通过PPP模式改进地方政府债务管理的有效途径，以审慎、稳妥地推进PPP的发展并确保地方财政可持续发展。

PPP对治理地方政府债务的积极作用

其一，PPP有利于缓释财政风险、平滑政府债务。PPP以项目为基础，可以改变政府的收入支出现金流，缓解当期支出压力。与政府性债务相比，通过PPP项目融资实现政府跨期资金调度，有较强的针对性，有利于降低当期财政风险。

其二，PPP有利于优化政府的预算管理、资产管理。按现在的政府会计准则，公共投资必须纳入政府预算和资产负债表。从预算管理上，由于政府需要在合同期限内给予社会资本方合理付费，因此，这形成了政府的直接负债，对于这种负债，政府在编制年度预算时要进行客观的反映，预留支付空间，避免形成当前的“财政幻觉”及未来进行付费时恶化财政状况。从资产管理上，PPP模式中基于政企分开理念下的资产管理权和运营管理权分离是最核心的机制设计之一，PPP项目对特许经营年限、技术标准、回收资产事项等都有明确的合同约定，从而督促项目合同方加强履约管理。

其三，PPP有利于通过提高项目效率防范债务风险。由于PPP以风险最优分配原则为核心，可以充分利用政府和企业之间的比较优势，将不同风险独立分配给能以最小成本、最有效管理它的一方，从而事先提高项目收益的目标。项目市场收益的提高，有利于防范存量债务风险和新增债务风险。PPP合同应用于存量资产，选择TOT（转让-经营-转让）的方式，提高公共资产维护或运营效率，有利于防范存量债务风险；PPP合同应用于新增项目，通过合理的风险分担机制，在公共资产的设计、建设、维护和运营等环节上提高项目效率，有利于防范新增债务风险。

警惕PPP项目中蕴藏的财政风险

目前，普遍认为PPP是解决地方债务的“利器”，不仅能降低债务、将风险都转移给私人部门，还能提高效率。实际上，PPP模式不一定适用于所有公共产品或服务，也并不必然提升效率、降低债务。在PPP项目中，财政风险主要有政府基于未来支出承诺形成的直接负债和由不确定事项引起的或有负债。

其一，考虑合同风险与收益安排，PPP项目投资回报相对公共主体融资成本而言较高，PPP运用不当反而增加政府直接债务负担。根据亚洲开发银行对PPP项目的追踪和分析，比较有吸引力的企业投资内部收益率应超过7%－8%，但目前贷款利率不超过5%、地方债的利率不超过4%。政府采用PPP后，可将资产负债表的债务“出表”，但不可否认的是，这只是拉长了义务期限，在一定程度上解决期限错配问题，但最终的成本未必会将低。如果不能将效率提升、全生命周期成本降低，可能强行推进PPP还不如政府直接融资建设。

其二，PPP导致政府债务隐性化、存在风险隐匿，导致政府盲目、无序上马PPP项目。现行政府债务的统计方式在客观上存在促使地方政府通过设计特定PPP项目将债务转移出政府资产负债表的激励。实践中，基金或信托公司“明股实贷”的现象普遍，很多机构提出政府五年内要进行项目回购，没有实现长期的风险共担，基金或信托资金一抽身，整个项目的风险就完全由政府承担；而且万一出现项目集中回购，也容易变成政府的隐性债务。

其三，PPP的适用性具有一定限制，如忽视项目甄别、过分强调政府融资工具作用，则会加大政府的财政风险。若政府在发起的各种特定PPP项目公司中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具。部分地区基于招商引资、上项目，过度强调政府主导，甚至即便在设立有助于破产隔离的SPV中，依然置入政府主导项目的条款，将很容易混淆参与各方的权责，使SPV无法有效隔离风险，导致政府事实上承担了隐性或无限的风险连带责任。PPP模式可有效平滑财政支出压力，但仍是公共支出的重要补充而非替代。从世界范围看，PPP模式推行20多年了，但在公共支出中的比重并不高，即使是在积极开展PPP的西方发达国家，投资额总体上也不超过公共投资的15%，有些国家甚至专门通过法规限制PPP的投资范围和总量比例。

其四，PPP项目除了合同约定的政府责任、义务外，还存在各种推定的、道义上的或有、隐性责任。一旦风险发生或显性化，就直接转化为政府支出责任、直接债务。有些政府为吸引私人部门，可能采取先降低标准、过度承诺等机会主义方式把投资人先引进来，以求项目尽快签约。很多情况下，政府各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，必然引发中长期沉重的财政负担或风险。

总之，地方政府推进PPP不应急功近利，应充分考虑其适应性、物有所值、财政可承受力，合理适度、积极稳妥推进PPP。否则，很容易导致“财政幻觉”或机会主义，加剧债务风险隐匿、低估、错配。

运用PPP治理地方政府债务需注意的几个问题

当前，需将PPP项目置于规范管理的框架之下，将债务、风险和效率三者紧密相连，以风险识别和分担机制为抓手，充分挖掘PPP效率红利。

其一，在项目选择上，加强PPP项目前期设计、策划、识别等基础性工作，建立PPP项目库的动态监控体系。在运作准备上，加大前期工作力度，可行性研究报告等前期成果应有一定深度，明确项目标准、产出、需求等关键经济技术指标。在运作方式上，不能僵化地要求现阶段所有社会资本、金融机构都具备很强的运营能力，或非要将BT模式上生硬的加上运营（Operate），在运营职能的安排上更加弹性化、市场化、结果导向。在项目甄别上，采用PPP模式应以项目是否由使用者付费并具有市场收益为标准。项目的市场收益应仅包括使用者付费，不包括政府购买等形式投入的财政资金，避免将项目收入与项目收益混为一谈。建议建立规范、统一的PPP项目库，严格监管财政补贴的合理性、跨期支付能力。

其二，在风险识别上，确保政府承诺、财政支出责任等方面的规范性和公信力，注重或有债务监控。政府承诺要量力，要严禁违规担保、过度承担风险行为，注重或有债务监控或防范，建立严格的防火墙制度、必要的积极介入机制。财政要进行明确的或有负债管理，能量化的要形成数值、指标，对财政形成约束力；不能量化的可以以附件的形式反映在政府的财务报告中。

严格实施物有所值评价和财政承受能力论证，在当年一般公共预算支出的10%范围内合理安排PPP项目序列，同时进行多个PPP项目时需综合考虑财政承受能力。项目全生命周期过程中的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。其中，风险承担支出需在充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任基础上计算得出，可采用比例法、情景分析法及概率法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例（风险比率）确定风险承担支出。财政支出责任纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，以绩效作为对价支付依据，并严格履约支付。

其三，在风险分配上，重视市场测试和示范效应，构建最优风险分配机制。根据风险收益对等、风险偏好、归责等原则，激励私人部门主动、有效管理风险，推动模式创新，控制政府总体风险暴露程度。根据项目情况，考虑定价的结构化设计，并建立价格与费用或成本的联动、缓冲基金等应对机制，注重收益安排的“托底限高”，防止暴利或巨亏等极端情形。探索社会资本“优先分红，优先退出”等结构化机制，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

树立标杆性项目、形成引领和示范效应。优先选择盈利预期较强、前期工作较成熟的项目先行先试。

其四，加强政府内部协作，提高整体治理能力。加强财政、发改、行业主管部门等相关领域协作，促进政府会计制度、政府资产负债表、政府综合财务报告制度等财政改革工作的密切配合、协调推进，提高政府策划、谈判和规制水平。加强信息披露和社会监督，建立激励性规制体系，保持充分的独立性、专业性，加强重大事项的协调。

作者单位：中国财政科学研究院