国家公园、生态文明制度和绿色发展

苏 杨



国家公园、生态文明制度和绿色发展

苏 杨

苏杨，环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员，《管理世界》杂志社副总编辑，兼任国家发改委国家公园体制建设核心专家组成员。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

在国家公园系列笔谈里并列标题这三个词，多少给人词不穷但理屈之感，因为对多数政策研究者而言，这三个概念的外延差别太大了。因此，要聊这个话题，首先要辨析这三者有没有关系。

绿色发展似乎包罗万象，生态文明制度则已在2015年9月中央颁布的《生态文明改革总体方案》中明确为八项。从现实来看，实现绿色发展和生态文明制度落地仍然遥不可及。国家公园好像远在天边，但远在天边“遥才可及”，其间的关系是这样的：国家公园有最好的条件成为生态文明制度的先行先试区，而生态文明制度是绿色发展的制度保障。把拐弯的关系捋直了，就是：以生态文明制度为基础的国家公园体制建设好了，绿色发展就能在最有价值的区域先行实现。

多数人不理解这个拐弯关系，实际上是因为不理解国家公园的内涵和国家公园体制的外延：中央建立国家公园体制，并非在中国已经有的九个保护地管理体系上再叠床架屋，而是试图用这个保护地体系的龙头建设推动整个保护地体系的改革，从而使得国土空间分功能使用和生态文明制度建设能优先落地。从“美丽中国”被首次写入十八大报告，到“绿色发展”位列“五大发展理念”之中，反映的正是习近平总书记孜孜以求的“绿水青山就是金山银山”的发展思想。让地方困惑的是，这样“丰满”的思想如何体现到“骨感”的现实

中？尽管中央提出了从《关于加快推进生态文明建设的意见》到《生态文明体制改革总体方案》的顶层设计，也配套了从《环境保护督察方案(试行)》到《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的落地办法，但“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整”的生态文明体制却没有一个落地的样板。在2016 年2月中央深改小组第二十一次会议上，9个国家公园体制试点区之一的浙江开化县，汇报了其多规合一的经验：结合“一本规划”，联动开展国家公园体制、国家主体功能区建设、多规合一等5项国家级试点，长期保持浙江省空气质量第一。但开化县绝对不敢说是“两山论”的践行者——毕竟开化在浙江省、在衢州市都还只是一个穷县，绿水青山通过旅游及特色农副产品才刚刚换来了铜山铁山。概括起来，现实中这三者，还处于国家公园体制试点刚刚起步、生态文明制度尚未完整配套落地、绿色发展只是目标的状态。这样说来，就需要辨析这三者的转换有没有可能。

这涉及到两方面的可能：①经济上是否可行？②政绩上是否可行？从国家公园体制试点的实践来看，地方对此事的理解角度往往不同，地方领导更关心这个问题：说国家公园是美丽中国、绿水青山的杰出代表，但用什么办法才能让“绿水青山就是金山银山”？许多参与国家公园建设的地方领导都在思考：保护有力要和形成特色产业结合起来，即保护成果要体现为区域发展和民生改善，这样才能保证保护工作的广泛参与和可持续。再通俗化一点，就是：保护好了，要见效益。

国家公园体制试点区在东、中、西部都有，大多不富裕，如果按生态服务价值核算是天文数字的“绿青”，很难变成“金银”。如果相关保护经费主要由中央提供，像青海三江源那样，也许还能让地方政府看到希望：不能挣钱，还能要钱。但肯定多数搞国家公园体制试点的地方暂时没有这样的待遇。怎么办呢？梳理目前的九个试点区，办法还是有的：①分区，严格保护区以要钱为主，其外围以挣钱为主；②保护有多种渠道可以转化为收益；③改变相关制度，让绿水青山也能得到和金山银山一样的政绩。以福建省武夷山自然保护区为例，保护区管理局整个单位转化为参公管理、财政全额拨款的事业单位，还停掉了大众旅游。但在保护区的实验区，本来的穷村桐木，却在十几年间有了脱胎换骨的变化，在绿水青山毫不受影响的情况下，把绿水青山转化成了金山银山，点化的神功来自于其茶叶产业从资源——产品——商品的升级。其茶叶加工从原料只取芽到改变加工工艺，茶叶销售从推出正山概念到国家级保护区正宗生态产品，最终的产品金骏眉成为福建红茶的龙头产品。这样，桐木村在茶山范围基本没有扩大的情况下，产值提高了近百倍，成为武夷山市最富裕的村庄之一，绿水青山初步转化为了镀金山。类似的例子其实在发达国家屡见不鲜。例如，以医药化工产业著称的瑞士小城巴塞尔，人均GDP高达10万美元/年左右，但天蓝水碧、环境优美，这中间的要害是其产品产量不大而产值高，且污染较重的药品中间体产地并不在巴塞尔。在中国实现之所以难，一是因为发展阶段还不到，低污染高产出的行业所需的人力资源、技术储备和产业配套，在相对欠发达的国家公园试点区总存在短板，所以还只能走资源型特色产品的路子。这样的路，需要制度配套，需要市场买账。所以，目前进行的尝试中，就有一个与国家公园相关的案例值得研究——自然保护地友好产品增值体系。这个体系涉及产品选择、生产方式创新、通过监督和认证制度配套为产品挂牌增值等，即通过在自然保护地周边社区推广有机农业、推广保护地友好产品的生产，并为产品搭建完整的产业链和配套制度，确保在保护的前提下完成产品增值。这个体系除了要求产品生产过程不得使用农药、化肥、转基因、激素等有害化学物质，遵循有机农业的原则之外，还有两方面有技术含量的高要求：①满足保护的高要求。不得种养有入侵风险的外来种，不能导致生态系统单一化，如果是采集野生产品，必须要保证采集后还可再生……如果从事养殖，需采取措施应对养殖动物与野生动物竞争、以及捕食或者食用野生生物等问题。生产过程对野生植被的影响、对土壤和水源的影响、废弃物的处理方式等等，都需要申请者在评估问卷上做出详细的回应。产品生产对于当地社区收入的影响、与当地传统文化的联系，也是评估当中重要的考察内容。②满足对保护地管理的高要求。当地的保护地管理机构必须愿意且能够监测保护地友好产品生产对保护地造成的影响，才可能获得“保护地友好”认证。这个体系的若干产品，如都江堰（龙溪虹口自然保护区，四川省积极进行国家公园试点的区域）的龙池野菜和吉林珲春（中国最大的东北虎栖息地，长白山国家公园试点区的候选扩展范围）的大雁米等已经渐有品牌带来的增值效应。要按不太高的标准来看，许多地方的绿水青山已经在贡献于金丘银丘，国家公园的生态价值正在通过认证体系、品牌建设等配套手段附加于产品之中，这种方式的绿色发展在某些国家公园初露端倪。但这些方式，是否普适、是否可持续、是否有制度支持？因此，在案例都初现雏形了，还要辨析有没有麻烦？

现实中，要实现这三个词“三合一”的发展，面临的麻烦首先就是与基础性的制度统筹改革是否协调一致，即自上而下的生态文明制度建设是否统一，这关系到从较高层级政府层面统筹推动国家公园体制试点区全面的生态文明制度建设。生态文明制度建设，现在也陷入了九龙治水、群龙无首的格局。国务院很多部委都有自己的一套生态文明“示范区”，如发改委、环保部、水利部等，都各自依据本身部委职能设定相应的试验区。其结果就是：各自强调自己的这块。环保部强调自己的责任，水利部强调自己的责任，管低碳发展的、自然保护的、水资源的，每个部门都有自己的一套。中共中央关于“十三五”规划的建议中明确要求：“设立统一规范的国家生态文明试验区”，这意味着目前国家各部委各自为战的诸多“生态文明试验区”将被整合。在没有整合前，麻烦肯定有。

其次是自下而上的改革是否能突破顶层制度改革缓慢导致的约束。中国改革多以地方试点起步，地方的摸索可以提供体制创新，“十三五”规划建议鼓励生态文明试验区，也意味着中央在生态文明体制的改革过程中，希望看到地方积极摸索好的制度，积累生态文明体制因地制宜的创新经验。在国家公园范围内的相关改革，与生态文明制度形成了这样的关系：相辅相成或者相互连累。这是因为没有成龙配套的生态文明制度作为基础，国家公园建设面临多方掣肘，发展中的人、地约束难以破解（参见《十说国家公园体制元年》一文本刊2016年第1、2、4期），而生态文明制度建设要多项制度一起推进，在重化工业太发达或城市化程度太高的区域也没法实施。正因为需要配套落地，而相关制度突破对解决发展中的人、地约束又具有较大的推广价值，所以应将落地条件较好的国家公园试点区视为生态文明建设特区，相关的制度约束需要从省乃至国家高度予以突破，包括编制、资金、人力资源管理机制等。这些，均不是多数国家公园试点区所在县级政府有能力突破的。只有通过顶层设计和从上而下的制度改革推动，才可能使相关县级政府能突破既有制度的藩篱、将八项制度统筹地在国家公园试点区落地。目前，这方面进展较快的浙江省开化县，其相关制度突破主要来自省里放权或支持。如其将生态文明制度中的自然资源产权确定、多规合一、领导干部政绩考核制度转换等系统调整并与国家公园体制试点结合起来，三方面的绿色发展做法莫不是上令下达、下情上推“互相迎合”的产物：①以战略部署坚定生态转型。以国家主体生态功能区和国家公园体制试点为契机，抓住“多规合一”试点契机，创新战略规划编制方法，推动县域总体规划、产业发展规划、土地利用总体规划、生态文明建设规划等多规融合无缝对接，按照国家公园以较小面积的开发利用换取大面积的保护的核心导向，将县域划分为生态保护区、生态农林区、产城集聚区三大区域，三区不同发展思路、不同资金机制、不同考核办法；②以绿色发展保障生态转型。以生态文明建设力促转型升级，狠抓产业转型。紧紧围绕环保、旅游、高端装备制造等七大产业，结合开化资源禀赋和发展基础，统筹推进三次产业绿色发展。即以创建全国有机农产品认证示范区和全国休闲农业与乡村旅游示范县为契机，积极培育发展创意农业、有机农业，大力发展中药材等林下经济，努力提高综合效益。实施“互联网+农产品+生态旅游”，培育一批农村电子商务专业乡镇、专业村等；③以创新改革推进生态转型。就是按照生态化的理念推动各项改革试点突破、改革措施落地。即在研究国家、省级改革试点的目标任务、政策体系、制度供给的基础上，争取相关生态、金融等政策支持，积极争取生态金融产品创新、森林碳汇交易等试点政策，列入省级循环化改造示范试点园区，以获得更多的专项资金、优惠政策支持等。

目前的总体状况是，自上而下的生态文明制度建设还未真正在各方面统筹，自下而上的各地试点改革也只是地方在各种优惠政策和专项资金中“自行其是、自谋出路”，所以麻烦还真是不少，即便是在价值相对高、事相对少、支持相对多的国家公园试点区。到底在国家公园“三合一”的发展中能否让大家看见“两山论”落地呢？我们也只能边干边看。这三个词首，合起来，还好，是大家的愿景：国生绿。