PPP的本质、适用性、风险性与规范性

吉富星



PPP的本质、适用性、风险性与规范性

吉富星

PPP（政府与社会资本合作）在全世界并没有一个统一、权威定义，各国均是结合自身实际开展PPP立法和实践，并不存在静态的最佳实践。PPP在我国并非一个新生事物，但2013年国家倡导的PPP模式是适应国家治理现代化的体制机制的创新和升级。但不可忽视的是，PPP在推进过程中普遍存在落地难、不规范等问题，也存在一些认识上的误区。

PPP的本质和落脚点

很长一段时期内，财政紧运行常态化，政府面临财政收入急剧下降和资金缺口扩大局面。据统计，我国人均公共基础设施资本存量为西欧的38%、北美的23%，城镇化率比发达国家低20%，其中蕴藏着较大的供给空间，未来十年城镇化预计带动40万—50万亿元投资。当前，财政收入增速呈现累退性，中低速增长成为常态。在支出刚性强、融资平台收紧、土地财政风险较大的背景下，靠财政单方投入显然力不从心。但推广PPP不能局限在缓解支出压力、化解债务上，否则就会出现“走偏”“变异”等各种不规范问题。

PPP不仅限于一种融资方式，其本质是一种公共服务供给的新方式，旨在公共服务的提质增效、社会公众的福利增进。尽管PPP可有效防范和化解政府性债务风险，但其使用的依然是政府的公共资源，落脚点仍是公共服务。与公共产品供给的传统三种模式（政府供给、市场或企业供给、第三部门供给）相比，PPP模式是公共部门与私人部门以伙伴关系进行充分协作、共享共建的新方式。PPP模式整合公私优势，通过风险分配、绩效付费，实现更低成本提供更高质量的公共服务。政府作为监督者和合作者，遵循“让专业的人做专业的事”和“激励相容”原则，推进治理能力现代化。与此同时，充分利用社会上充裕的资金，也拓展了社会资本的发展空间，有助于激发经济活力和创造力。

PPP立足于社会公共服务的公平与效率，落脚于公众的福利改善。目前，社会公众在项目决策、投资、管理、监督等方面普遍参与不足，缺乏公共偏好、效用等显示机制。故应关注4个P（Public, Private, People, Partnership），注重发挥社会公众作用，避免出现政策（Policy）偏差、社会问题（Problem）。PPP应关注经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equity）的“4E”原则。综上，PPP作为公共服务的新型供给方式，成为政府与市场合作的桥梁，有助于提高公共服务竞争性、多样性、效率性，更好地满足公众需求。

PPP的适用性与问题

目前，不应过度夸大PPP地位和作用。很多人认为PPP是解决地方债务的“利器”，还能提高效率，但并不必然。上世纪90 年代，许多西方国家引入PPP 主要是为了突破当期预算约束，但导致后期支出压力过大，甚至助推了债务危机。即使是在积极开展PPP的西方国家，总体投资额也不超过公共支出的15%，并且注重PPP模式的适用性。目前，我国给社会资本的收益率远高于银行贷款利率、地方债利率，也高于投融资平台代建的回报率。故此，采用PPP的关键在于降低项目风险、提升质量及效率，总体看PPP模式仍是公共支出的重要补充而非替代。

并非所有基础设施、公共服务都适用PPP模式。应防止将房地产等项目包装为PPP。同时，应严禁将政绩类工程项目做成PPP，以避免挤占了当前基本、重点的民生支出。

采用PPP的理由并非预算约束和债务压力，真正的缘由应是物有所值、最优风险共担。PPP典型特征在于全生命周期管理、物有所值、风险共担、激励相容。其中，物有所值是判定项目适用PPP模式的关键，重点考虑风险分配、运营效率，能否降低项目全生命周期成本。我国现阶段为了更好实现物有所值，PPP着力强调社会资本参与全生命周期运营管理、进行合理的风险分担，基于绩效评价付费。

但不可忽视的是，普遍存在物有所值评价流于形式、缺乏科学定量等问题，同时，包装PPP、假PPP现象泛滥。在严禁BT模式（建设-移交）、剥离融资平台的政府举债功能的政策约束下，很多地方通过金融、合约设计等手段进行“保底承诺、回购安排、明股实债”，以PPP之名行BT之实。在急功近利、机会主义思维下，导致或“粉饰”性降债务及“债务出表”，或异化为投资拉动、解决融资的工具。各种“重签约、轻履行”“重前期、轻监管”等现象也随之产生，应需要高度防范机会主义、积极应对蕴藏的风险。

PPP的风险性与治理

目前，PPP项目国企参与度高、民企观望多，社会资本普遍对PPP心存疑虑。社会资本顾虑的风险主要是政府信用、未来支付能力，缺乏有效风险防范“抓手”。在长达10—30年的合同期内，面对政府非理性干预、不作为、换届等造成的不诚信等行为，社会资本往往处于弱势地位，法律救济途径也不顺畅。尤其是经济下行情况下，社会资本更担心地方财政捉襟见肘之时的诚信或支付能力。

对政府而言，推广PPP不是甩包袱，也存在潜在风险。政府是公共服务的最终责任人，也是剩余风险承担者。PPP项目合同存在各种或有、隐性责任或债务，还存在各种推定的、道义上的责任。一旦风险显性化，就直接转化为政府支出责任、直接债务。很多情况下，政府各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，或者缺乏有效的监管，必然引发中长期沉重的财政负担或社会风险。

应谨防PPP潜在风险，否则数年后可能造成严重的债务问题、较大范围违约、公共服务质量不高等问题。PPP项目成功率与地方政府治理能力紧密相关，其重点是设计合理的交易结构、吸引高水平的投资方、形成紧密的合作关系。政府应树立契约精神、市场观念，更注重公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。同时，积极审慎识别和动态公平分配项目风险，各风险应由具有最佳管控能力和管控成本最低的参与方承担，并建立重新谈判触发机制和公平有效原则。

PPP顺利推进应消除社会资本疑虑、财政机会主义，须强化治理机制、能力提升。PPP关键是通过恰当的治理机制，落实风险分担机制、充分挖掘PPP 效率，从而使政府能够通过分享效率“红利”实现降低长期债务目标。地方政府不应急功近利，而应充分考虑PPP适用性、物有所值及风险性，规范有序推进PPP。

PPP的规范有序推进

PPP是一把“双刃剑”，对地方治理能力与财政风险提出了巨大挑战。PPP发展需要牢固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预期的法律和监管框架。当前应抓住改革时间窗口推进结构性改革，及PPP相关配套改革。重点是体制层面重塑中央地方财政关系、政府与市场关系，完善政绩考核、绩效管理和问责制度。继续扩大地方债规模，适度加大政策性金融力度，同时，积极稳妥推广PPP。当前推广PPP需要做好顶层设计、制度完善，构建合理的风险分担、有效的激励相容机制。

中央层面应加快建立统一的PPP立法、管理机构，健全制度体系，强化全过程监管。政府特许经营与PPP并不是同一概念，二者有较大交叉，但PPP的范畴更广。按照“法律规范、政策保障、操作指引”三位一体思路推进制度构建，尽快推进PPP立法，项目土地、预算管理、税收优惠、资产管理等政策亟需进一步细化完善，操作指南、行业合同等需进一步细化。有扶有控、分层分类推进PPP，适当规范、弹性约定运作方式和交易结构。所有PPP项目统一纳入信息平台，进行全过程监管，及时指导、纠偏。

同时，地方政府应转变意识、提升能力，并建立政府违约救济机制。强化政府法治与契约意识，加强实操的培训、指导。政府应建立公众参与决策和监管机制，严格把控“利益分配、风险分担、政府监督”三个环节，依法合规、重诺履约。对于政府违约可考虑法律救济，尤其是建立上级政府干预、救济机制或担保、保险制度。

此外，加大财税政策优惠和金融支持力度，在资金渠道、增信、证券化、金融创新上给予支持。鼓励发展综合性PPP等新业态，扶持各类运营商，助力“走出去”。

作者单位：中国青年政治学院经济管理学院