建立社区矫正执法监督工作机制的调查与思考——以浙江省的实践为例

吕华南 鄢 超（浙江省司法厅）



建立社区矫正执法监督工作机制的调查与思考
——以浙江省的实践为例

吕华南 鄢 超（浙江省司法厅）

浙江省是全国首批开展社区矫正试点工作的省份， 2004年5月以来，浙江省累计接收社区服刑人员23.7万人，依法解除社区矫正19.6万人，11年来，社区服刑人员年再犯罪率为0.1%，低于全国平均水平，为平安浙江建设作出了积极贡献。本文尝试在总结浙江省司法行政机关社区矫正执法监督工作机制建设创新实践基础上，归纳社区矫正执法监督工作实践中存在的不足，梳理和厘清若干理论问题，并对继续推进这项创新工作提出对策和建议，以期能为浙江省社区矫正执法工作继续走在全国前列略尽绵薄之力。

一、浙江省社区矫正执法监督机制建设现状

（一）主要做法和取得的成效

浙江省社区矫正执法监督机制建设，主要从以下几个方面进行探索并取得初步成效：

1.明确改革思路，积极部署试点工作。2012年初，为进一步规范社区矫正执法工作，浙江省司法厅明确提出按照执法权与执法监督权相分离的原则，在深入调研和开展试点的基础上，推动县级司法局建立社区矫正执法监督机制，通过执法监督规范执法行为、完善执法程序，进而促进社区矫正执法工作健康发展。对此，省司法厅确定义乌市和杭州市余杭区作为先期试点单位进行试点。两家试点单位积极组织实施，结合实际进行探索。

2.下发指导意见，明确执法监督工作职责。为进一步在面上推开试点工作，2012年上半年，省司法厅先后赴义乌市、海宁市和杭州市余杭区等15个县级司法行政机关进行调研，并指导义乌市司法局制定《关于开展社区矫正执法监督工作的实施意见（试行）》和《社区矫正执法责任制实施方案》等文件。2012年8月、10月，省司法厅先后在义乌市、宁波市召开了全省部分市县法制工作人员座谈会，修改《实施意见》和《实施方案》。义乌市司法局对上述文件进行修订完善后，率先付诸实施。杭州市余杭区司法局在借鉴义乌做法的基础上，结合当地特点，制定了实施方案，并紧随义乌之后付诸实施。2013年初，在试点探索和广泛讨论的基础上，省司法厅起草了《关于加强社区矫正执法监督工作的指导意见》印发全省，对社区矫正执法监督工作的指导思想、目标任务、工作职责、工作机制以及工作保障等方面的内容进行明确，并在年度执法考评中对上述工作落实情况进行考评，积极推动各地建立健全社区矫正执法监督工作机制。

3.增设法制机构，确立监督主体地位。省司法厅在指导建立健全社区矫正执法监督工作机制过程中，各地充分认识到法制机构及法制人员的重要性，县级司法局法制工作机构的设置实现了实质性突破。2013年以来，台州、嘉兴、金华和丽水等市司法局积极与市编办沟通协调，在全市所有县、区司法局全部通过增设或者挂牌方式设置法制科。台州市黄岩区编办在给区司法局增设法制科的批复中明确：“法制科负责区社区服刑人员提请治安处罚、提请收监执行、提请减刑等执法环节进行监督等职责”。据统计，目前全省90个县级司法局中，有46家设置了法制机构。

4.积极开展监督实践，完善各项制度措施。经过3年的实践推动，2014年底，全省11个地市司法局均成立由局长担任组长的社区矫正执法监督工作领导小组，推动建立社区矫正相关执法监督工作制度，指导所属县级司法局成立法制工作机构，充实力量，明确工作职责，推动社区矫正执法监督机制逐县（市、区）建立，执法监督工作正在逐步有效展开。湖州、台州、温州等市司法局先后制定《社区矫正执法监督办法（试行）》《社区矫正执法监督考评工作操作细则》和《社区矫正工作责任追究制度》等，设置社区矫正日常执法工作法制机构审核把关环节，并将执法监督流程嵌入社区矫正执法网上工作流程之中，规定了执法监督的主要内容、监督方式以及责任追究，取得较好实践效果。

（二）推进中遇到的问题

社区矫正执法监督机制建设作为一种制度创新的尝试，还存在不少困难和问题。

1.思想认识水平不一，各地发展不平衡。经过3年多的社区矫正执法监督实践，大多数地方和执法人员已经认识到执法监督机制建设的必要性，但各地推行这项工作的进展不平衡，一些地方和干部的思想认识也不完全统一。在这项工作开展初期，有的执法人员甚至认为社区矫正执法是刑罚执行工作，县级司法局法制机构不能对其进行执法监督；有个别地方认为社区矫正执法工作，外有人民检察院的法律监督，内有纪委监察监督和行政层级监督，增设法制部门监督没有必要。

2.法制机构设置不够健全，人员配备有待加强。由于受到行政编制等因素影响，县级司法局中真正独立设置法制科的只有26家左右，仅占总数的28.9%；其余的则多为挂牌科室，和局办公室合署办公，有的地方甚至还和法管科合署办公。一些法制机构的人员配备也不够，有的法制机构工作人员只有1名，甚至还是兼职法制员。法制工作人员法律素质有待提高，具有法律大专以上学历人数较少。

3.法制机构职能定位模糊，部门关系尚待理顺。法制机构职能有待科学定位，监督的范围如何设定，一些地方在实践中不一致；对于法制机构的监督职责和社区矫正管理部门、纪委监察之间如何划分和衔接，各类监督主体之间的关系如何界定，也缺乏科学的论述。一些法制机构执法监督职能行使流于形式，存在没有抓住重点环节执法而导致监督职能行使力度不够等问题。

4.法制监督机制尚不完善，存在职能作用发挥不充分的问题。有的地方由于对执法监督的程序规定不具体，法制机构监督手段和相应的奖惩激励措施较少，因此监督成效还有待进一步发挥，监督机制还有待进一步完善。

二、建立社区矫正执法监督工作机制需要明确的几个重要问题

（一）社区矫正执法行为性质

当前，人们对我国社区矫正执法尤其是刑罚执行行为性质的认识尚未统一，对其权力性质属于行政权还是司法权争论不休，这直接影响到对社区矫正执法行为能否进行内部监督、如何监督，以及出现争议可否要求复议、诉讼等。

对于社区矫正执法行为的性质，笔者认为，可以从以下两个视角来理解和认识：

第一，从权力的内在属性来看，刑罚执行权属于广义的行政权范畴。从法理上讲，行政权与司法权是两种内在属性区别较大的权力类型。行政权本质上是一种执行权力，是对法律法规等所设定权利义务的实现过程；而司法权本质上是一种判断权力，是以一种中立的身份对涉及权利义务内容的一种确认和判断。二者的区别主要表现在：一是司法权具有被动性，它奉行“不告不理”的原则；而行政权具有主动性，往往可以主动通过人的肢体活动来表现。二是司法权具有中立性，它公正地进行判断，避免偏见，作为权利的庇护者而扮演非官方的角色；而行政权具有倾向性，是站在官方的立场。三是司法权具有终结性、稳定性和法律性，司法审查是最终的结论；而行政权是非终结性的①孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，《法学》，1998年第8期。。当然，行政权与司法权的区别还远远不限于以上几点，如司法的价值取向是公平优先，行政的价值取向是效率优先等等。但至少通过以上分析可以看到，从本质上来说，无论是监狱的刑罚执行行为，还是社区矫正机构的刑罚执行活动，其主要内容都应当属于行政权运行的范畴。

在理解和分析刑罚执行权属性的时候，必须厘清其与刑罚执行变更权的界限。“刑罚执行权与刑罚执行变更权是性质完全不同的两种权力，刑罚执行权属于行政权，包含了大量的狱政自由裁量权，而刑罚执行变更权却是司法权，必须由中立的第三方作出。这样的划分是建立在对行政权与司法权本质区分的基础上的。②席逢遥：《试论刑罚变更执行权力的属性及相关程序问题》，《犯罪与改造研究》，2004年第8期。”这其实也是我国刑事诉讼法在制度设计上，只将减刑、假释和暂予监外执行等刑罚变更的建议权赋予刑罚执行机关，而上述事项的最终决定权却赋予人民法院的法理依据所在。“有关保外就医、减刑、假释等问题的决定权，属于典型的刑罚变更问题，因而应被纳入司法权的范围。在刑事执行程序的制度设计上，至关重要的问题是确定刑事执行权的行政权属性，以及执行过程中刑罚变更事项的司法裁判权性质。③陈瑞华：《问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究》，中国人民大学出版社2003年第1版，第36～38页。”

第二，从权力的行使主体来看，刑罚执行机关属于行政机关的范畴。司法机关与行政机关区分的前提是“司法职能”与“行政职能”的界分。我国学界主流观点认为，“中国式”司法应为国家的诉讼职能活动，“在将司法视为国家职权活动的前提下，将司法狭义地理解为审判，固然有其合理性，而且世界上许多国家的立法也如此规定并被学界所认同，但将‘司法’界定为诉讼，即国家解决纠纷、惩罚犯罪的诉讼活动，不仅在理论上有根据，而且更契合中国实际。④陈光中、崔洁：《司法、司法机关的中国式解读》，《中国法学》，2008年第2期。”而司法机关应为法院、检察院，“从我国的国情出发，我国的司法机关应当包括法院和检察院。”关于法院属于司法机关，我国学者和实务界并无争议，不再赘言。至于检察院为何也应纳入司法机关之列，理由如下：第一，从体制上看，我国实行人大下的一府两院制度，我国宪法文本虽然没有直接使用“司法机关”这一词语，但在文本内容排列上看，宪法将法院和检察院等同视为行政机关之外的司法机关。第二，从职能上看，我国检察机关的基本职能就是进行诉讼活动和对诉讼活动进行法律监督，而诉讼活动本身又是司法活动而非行政活动，所以检察机关是进行司法活动的国家机关⑤陈光中、崔洁：《司法、司法机关的中国式解读》，《中国法学》，2008年第2期。。

虽然对于刑罚执行行为的性质还存在一定的分歧，但对于刑罚执行机关包括监狱（执行监禁刑）和司法行政机关社区矫正工作机构（执行社区矫正）属于行政机关的范畴，无论是学界还是实务界，认识都比较统一。

（二）法制机构能否监督社区矫正执法

实践中，一些地方对社区矫正执法的特殊性认识不够到位，对法制机构的性质、职责认识也不统一，这成为社区矫正执法监督机制建设中亟待解决的问题。

1.社区矫正执法的特殊性。虽然社区矫正的执法依据是《刑法》《刑事诉讼法》和《社区矫正实施办法》等的规定，与《刑法》《刑事诉讼法》等具有天然联系，是刑事判决的延续，但社区矫正工作机构执法的主要权限却是行政管理权和刑罚变更建议权，前者如审前社会调查、社区服刑人员接收、日常监管、社区服刑人员进入特定场所（区域）审批、社区服刑人员离开或变更居住地审批、社区矫正警告处罚和提请治安处罚建议等职能；后者如提请撤销缓刑建议、提请撤销假释建议、提请收监执行建议和提请减刑建议等职能。也就是说，社区矫正工作机构负责收监执行、减刑、假释和撤销缓刑等刑罚变更的建议权，而上述事项的最终决定权被赋予人民法院。刑罚执行变更权从法理上说属于司法权，而刑罚变更建议权应属于行政权的范畴。厘清上述问题后，我们也就自然回答清楚了司法行政机关法制机构能否监督社区矫正执法行为的问题：既然社区矫正执法权的主要内容是行政管理权和刑罚变更建议权，那么司法行政机关法制机构当然能够对其进行监督了。

2.法制机构的定位。法制机构的定位应该是在单位负责人领导下进行的内部执法监督。法制监督是司法行政机关进行内部监督的一种手段，也是对社区矫正执法行为自我纠错、自我完善的一种方式。第一，这是由法制机构自身性质所决定的。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将法制机构定位为单位领导依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的地位。《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》明确了法制机构的职责，法制机构作为各级司法行政机关内部的职能机构，其职责是为单位领导开展监督工作提供载体。第二，法制机构的监督，不是对领导实施监督，而是对社区矫正执法行为进行监督后给领导提供建议，是为领导决策发挥好参谋助手作用的一种有效形式。第三，法制机构不从事具体的社区矫正执法等工作，其职能相对较为超脱。从权力分工的角度看，由一个相对独立和超脱的机构履行监督职能，更有利于实现不同主体之间的相互制约。

3.法制机构的监督重点。目前法制机构监督重点应集中在社区服刑人员的审前社会调查、进入特定场所（区域）审批、离开或变更居住地审批、警告处罚、提请治安处罚建议以及提请撤销缓刑、提请撤销假释、提请收监执行和提请减刑等刑罚变更建议权等重大执法行为。

（三）各执法监督主体的相互关系

首先，要分工明确，防止各监督主体职能混淆。人民检察院作为我国专门的法律监督机关，是对社区矫正执法行为的合法性问题实施监督。“所谓刑罚执行的法律监督，是指检察机关对已经发生法律效力的刑事判决或者裁定的执行情况以及刑罚执行机关的活动是否合法，依照法律规定实行监督。⑥罗昌平：《检察工作创新与机制研究》，中国检察出版社2009年版，第73页。”社区矫正执法监督还包括监察部门行使的行政监督、社区矫正工作机构对其下级机构实施的层级监督等。纪检监督不属于行政监督的范畴。法制机构主要监督执法主体执法行为的违法与否，较多是对其他职能部门进行横向监督，以及以通过审核和抽查、执法监督检查等方式进行纵向监督为补充。

其次，要互相制约，确保监督取得实效。社区矫正工作机构负责具体执法，有义务对具体执法行为进行监督，但其自身执法要受到纪检监察部门和法制机构的监督。法制机构则对社区矫正工作机构的重大执法行为实施监督，并向领导提出处理建议，但对人员无处理权，也无权对执法的实体性问题进行处置。法制机构既受制于单位负责人，也接受纪检监察的监督。监察部门有权对执法人员和法制工作人员的违法违纪行为作相应处理，而无权对执法的实体性问题进行处置。检察院发现社区矫正执法行为存在违法情形，有权向法院提起抗诉或向社区矫正工作机构提出建议和意见，但对具体案件并无启动权和最终决定权。

再次，要互相配合，促进监督合力的形成。社区矫正作为一项严肃的执法工作，针对其构建起法律监督、行政层级监督、行政监察监督和内部法制机构监督等多位一体的、科学有效的权力运行制约和监督体系，是建设法治政府的必然要求和题中应有之意。各监督主体的目标是一致的，都是为了确保社区矫正执法工作公正公平。同时，其监督行为也是互相联系的：社区矫正工作机构发现违法行为要及时纠正；法制机构对涉及人员的问题，要转送纪检监察处理；法制机构的监督也是融入监察监督之中。总之，通过相互配合，各监督主体既各司其职，又促进了监督合力的形成。

三、对策与建议

社区矫正执法监督机制建设是一项任重而道远的工作，需要锲而不舍地推行与探索。为此，笔者提出以下几项建议：

（一）各级领导要高度重视，切实推进社区矫正执法监督机制建设

对社区矫正执法行为进行监督，既能促进社区矫正执法人员严格依法执法，防止和纠正违法、不当执法行为的发生，也能有效保障社区服刑人员在接受社区矫正过程中的合法权益；同时有利于促进司法行政机关社区矫正执法质量和执法水平的不断提升，减少执法风险，保证严格、公正、廉洁、文明执法，帮助社区服刑人员顺利回归社会。

确保社区矫正执法监督机制建设顺利推进，关键在于领导。各级司法行政机关要把这项工作摆上重要位置，切实加强领导，认真组织落实。第一，坚持把社区矫正执法监督机制建设作为执法规范化建设的一种载体贯彻到各项工作中去。要加强对社区矫正执法监督机制建设工作的宣传，使全体干警理解、支持和配合该项工作。第二，要以贯彻省厅《关于加强社区矫正执法监督工作的指导意见》为契机，结合单位实际，进一步精心组织落实，有计划、有步骤地完善社区矫正执法监督各项制度。第三，充分发挥法制机构的作用。各单位领导要发挥法制机构参谋作用，把法制监督作为防范执法风险、最大程度杜绝执法违法和不公的防火墙、防洪堤，切实深入推进社区矫正执法监督机制建设。

（二）突出执法监督重点，规范社区矫正执法行为

一要抓好对重大执法行为的监督。目前，社区矫正执法监督工作面不宜过宽，内容不宜过泛，否则可能造成本末倒置，从而使执法监督工作流于形式。因此，要确定好监督工作的重点，对重大执法问题、执法工作的薄弱环节实施监督。

二要规范监督方式，明确日常监督工作着力点。一是要以程序监督为主、实体监督为辅履行法制监督职能。法制监督不是代替执法部门监督，而是应当通过程序性监督方式对社区矫正执法活动进行监督。对执法活动可能涉及损害社区服刑人员实体权利的行为，法制机构只能以督促相关工作机构整改的方式进行。二是要以事前事中监督为主、事后监督为辅做好制度建设。

三要认真做好执法评议考核和执法监督检查工作。从2013年开始，省厅就将开展社区矫正执法监督机制建设情况纳入省厅对各市司法局年度执法评议考核的重要内容，各市司法局也将社区矫正执法监督工作纳入对各县（市、区）司法局的执法监督检查范围，以执法监督检查为抓手规范社区矫正执法行为。全省各级司法行政机关法制工作机构要继续以执法评议考核和执法监督检查为载体，抓好社区矫正执法监督工作。

（三）完善监督机制，创新监督手段，提高监督实效

一是可以参考公安机关的模式，建立重大执法行为法制机构合法性审查制度。各级公安机关的业务部门在办理案件过程中，凡属立案及办案中对嫌疑人采取限制人身自由的强制措施（包括行政拘留、刑事拘留、取保候审、监视居住）和对嫌疑人的财产采取扣押等强制措施，应经过同级法制机构审核后报局长批准。通过审核可以避免办案中的错抓、错扣现象，以及由此引发的赔偿案件。对于社区矫正执法监督，我们可以参考公安机关的模式。涉及社区服刑人员的审前社会调查、进入特定场所（区域）审批、离开或变更居住地审批、警告处罚、提请治安处罚建议以及提请撤销缓刑、提请撤销假释、提请收监执行和提请减刑等刑罚变更建议权等重大执法行为，应经过同级法制机构合法性审查后报局长审批。

二是借力省人大审议监督等形式，创新执法监督手段。2013年以来，省人大加大了对省级政法部门的审议监督力度。浙江省各级司法行政机关法制工作机构在配合省人大审议监督过程中，要将社区矫正执法行为的监督作为重要内容，认真组织开展自查自纠，进一步规范社区矫正执法行为。

三是进一步建立健全各项执法监督工作制度。各地可参考湖州市司法局制定的《社区矫正执法监督考评工作操作细则》，对社区矫正执法监督工作进行量化考评。也可以参考台州市司法局制定的《社区矫正执法监督工作细则》，对社区矫正执法监督的工作机构、工作范围、工作要求及重大执法行为审查的具体内容进行明确和规范，并将执法监督流程嵌入社区矫正执法工作流程之中。还可以参考温州市司法局制定的《温州市社区矫正执法监督办法（试行）》《温州市司法局社区矫正工作责任追究制度》等，将执法监督流程嵌入社区矫正执法网上工作流程之中，明确规定执法监督的主要内容、监督方式以及责任追究方式等等。

（四）提高执法人员素质，加强法制机构建设，确保公正文明执法

推进社区矫正执法监督机制建设，需要建设一支高素质的执法队伍。一是要增强社区矫正执法人员依法执法意识，切实转变执法理念。二是不断提高法制人员的业务素质，以执法监督促进规范执法。三是要加强法制机构和队伍建设，为开展监督工作提供支持和保障。

（责任编辑 张文静）