建立健全公共法律服务体系供需机制的思考*

湖南省司法厅课题组



建立健全公共法律服务体系供需机制的思考
*

湖南省司法厅课题组

注：本文系司法部“2015年度全国司法行政系统研究规划课题”（编号：15GH038）的研究成果。

党的十八届四中全会作出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年第1版。”的部署以来，公共法律服务体系建设呈燎原之势迅速发展。服务与接受服务是一对孪生体，即供需双方无疑是构成公共法律服务体系的两大支柱。因而从供需机制入手进行理论探讨和实际构建，对于建立健全公共法律服务体系具有根本性的意义，相当必要、极为重要。

一、内在逻辑

通常认为，公共法律服务是“公共服务的重要组成部分②司法部：《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（司发［2014］5号）。”；也有人认为，其是基本公共服务的分支即基本公共法律服务③俞世裕：《全面推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设的实践探索》，《中国司法》，2015年第4期。。严格而言，公共服务与基本公共服务是两个概念，基本公共服务是公共服务的一部分，是公共服务最基础、最核心的服务。不论是公共法律服务还是基本公共法律服务，本文都从逻辑原点开始探讨，因为这可为问题本身提供合法性证明，是根本问题中的根本，并构成探索的理论起点。

我国《宪法》明确规定“公民在法律面前一律平等”，实现这一原则，需要从立法、执法、司法等环节予以制度性保障，这其中内在包含全范围意义上的法律服务需求与提供。显然，一般公众缺乏专业的法律知识训练，因而其就需要相对应的公共法律服务。作为“旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务④司法部：《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（司发［2014］5号）。”， 公共法律服务是公民平等、均等地接受法律服务的制度性条件。其一，公民无论经济条件好与差，都能平等地了解法律和接受法律服务、获得法律帮助；其二，经济条件差的公民，无论其居住地、工作所在地有何不同，请求解决的问题有何不同，都能够平等地获得法律帮助，运用法治方式维护自身合法权益。前者主要解决不管公民的经济条件好与差，都能在法律面前获得平等的地位；后者主要解决同样经济条件差的公民，都能平等地享受法律服务的权利。这两个问题，都关系到国家法律的统一实施和公民权利的平等保障。国家有法律，继而以国家名义向民众提供法律服务包括公共法律服务就成为必然，这是国家必须承担的义务，具有明显的“非竞争性”和“非排他性”特征，因而政府也就必须肩负起为民众提供公共法律服务的“兜底”责任，尤其是对那些因经济条件差而导致无法得到法律帮助的困难民众。从另一个角度看，在社会的法律服务需求中，由于经济状况的差异，有的人能支付法律服务费用，有的人不能支付法律服务费用——如果一个社会的法律服务完全遵循有偿条件，就会出现一部分民众由于经济条件差而事实上被排斥在法律之外，那么法律就会成为保护经济条件好的公民的工具，“公民在法律面前一律平等”的原则就会落空。

在2014年中央政法工作会议上，习近平总书记强调，政法战线要“把促进社会公平正义作为核心价值追求”，并“肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受公平正义就在身边。⑤习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年第1版，第148页。”在论述社会主义核心价值观时，习总书记强调，“自由、平等、公正、法治，是社会层面的价值要求⑥习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年第1版，第168～169页。”。纵观当下，经历30多年的经济快速增长之后，民众的物质生活获得极大改善和提高，在“物质和有形利益”获得改善的基础上，民众会主动寻求更高层次的需求——“公平和正义”。这已超越古典经济学追求利润最大化的“经济人”假设，成为民众选择的行为逻辑和目的⑦叶航：《被超越的“经济人”与“理性人”》，上海世纪出版集团2005年第1版，第11～13页。。在贯彻依法治国基本方略和中国特色社会主义法律体系已经建成的今天，基本公共服务往往体现为法律关系的调整和法律问题的解决，越来越多的群众通过法律途径表达利益诉求、维护自身权益，这势必需要公共法律服务。因而，建立健全公共法律服务体系就会正向塑造公民的权利意识和法治观念，并成为增进社会公平正义感，“让人民群众切实感受公平正义就在身边”的重要有效途径。

二、变迁历程

虽然正式提出的时间不长，但公共法律服务早已存在，表现出制度变迁的时间存续、空间不均等特征，并呼应作为“公共服务的重要组成部分”的变迁趋势。公共法律服务的发展与公共服务的变迁在时间、空间上大体同步。第一阶段：1949至1978年。自新中国成立至1959年全国二届人大召开前的10年间，司法部明确履行律师、公证、法制宣传、人民调解职能。律师、公证员等享受政府俸禄，业务收入归地方财政统管，实际上是履行公共法律服务“供”的职能。自1959年全国二届人大会议召开至1978年十一届三中全会召开前的19年间，司法部被撤销，各项法律服务也处于停止状态。第二阶段：1978至1997年。随着改革开放的逐渐推进，经济体制改革的兴起在一定程度上导致“重经济建设轻社会建设”，也包括忽视社会面的公共服务供给，而旧的公共服务体系也开始瓦解。从公共法律服务的角度看，一是1988年我国律师制度实行重大变革，推行合伙制律师事务所，改变以往律师事务所为政府垄断的历史，律师职业开始走向社会。二是1994年法律援助制度开始在我国试点，1996年扩大试点，1996年通过的《律师法》和1997年修改的《刑事诉讼法》明确提出法律援助制度，这可视为我国以法律援助为主要内容的公共法律服务正式开始实施的标志。第三阶段：1997至2012年，随着依法治国基本方略的提出和实践，普法依法治理深入推进，法律援助发展迅速，以减免费用、志愿服务为主要内容的律师、公证、司法鉴定和法律援助等公益法律服务广泛兴起，取得明显成效。第四阶段：2012年至今，以习近平同志为总书记的党中央高度重视促进社会公平正义，保障人民安居乐业。2014年月1月，司法部下发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（司发［2014］5号），正式就推进公共法律服务作出重要部署。2014年4月，习近平总书记在对司法行政工作的重要指示中，明确提出“要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设”。2014年10月，党的十八届四中全会《决定》指出，“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”，更具普遍性和深层次的公共法律服务体系建设旗帜鲜明地得到迅速推进。

1949至1978年，计划经济的深厚时代特征为公共法律服务提供了一个诠释的视角。面向社会的法律服务呈现出办案为国家包办指派、办案力量为国家干部身份的特征，即法律服务的提供力量多在城市，农村基本没有直接的法律服务提供方，历史地造成了法律服务力量城乡二元的特征。当然其法律服务的提供总量比较少、需求总量也少，客观上没有公共法律服务的供需矛盾。这同当时人们的法律意识普遍不高有关，而越偏远的农村就更缺乏法律意识包括对法律的需求，农村的礼治、人治色彩较浓，农村法律服务处于“真空”状态。1978年后，全社会以经济建设为中心，经济纠纷需要通过法律途径解决，刑民事审判需要律师辩护，全社会对法律服务的期望呈井喷状。邓小平同志指出，中国搞现代化建设要有3个30万，其中之一就是“30万律师”。但囿于法律服务对法律知识水平的要求，法律服务相对社会来讲是“供不应求”，这也导致了后来的律师制度改革、1986年实施的律师资格考试和普法的应运而生。上世纪90年代以来，我国政府逐步推动公共服务体系改革⑧郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制》，《学术月刊》，2011年第3期。，这其中包括由群众“打不起官司”催生的法律援助制度的兴起和律师承担法律援助义务的规定——公共法律服务表现出政府主导、社会化实施的明显特点，公共法律服务供给效率和质量大为提高。但理性地看，全社会对公共法律服务供需关系的认识还没有上升到与全面依法治国相适应的高度，对律师存在职业偏见；《关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发［2012］29号）没有将公共法律服务列入其中，这也不符合加强公共服务体系建设、创新社会治理的要求。全面推进依法治国作为制度变迁的实质就必然包括民众对公共法律服务的需求，这只能跟进和加强，这不仅是社会对公共法律服务体系的概念接受和作用认识，更在于借助公共法律服务渠道具备基本的法治观念和权利意识，熟悉掌握法律的规则和方法，从而构成全面推进依法治国的坚实思想和民意基础。如此，公共法律服务的社会化、普遍化必将加快助推全面依法治国。

三、当前概况

主要以湖南省为例。与全国同步，自1979年湖南省司法厅恢复重建以来，历经多年法律服务体制机制改革发展，湖南省法律服务队伍不断壮大，法律服务总体上呈现种类增多、领域拓展、方式创新、品质提高的良好态势，法律服务业的长足发展直接为公共法律服务供需体系建设提供了坚实基础和必备条件。

截至2014年底，全省共有法律服务机构1871家、人民调解组织5.4万个；共有法律服务从业人员18885名、人民调解员26万名（含专职人民调解员）、法律服务志愿者4000余名，涉及律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、人民调解、法律援助等行业。其中，律师事务所623家、律师10507名，公职、公司律师51名，律师党员2216名，大学本科以上学历占94.4%；公证机构116家、公证员413名，行政体制的公证机构73家、事业体制的43家，具有大学本科以上学历的公证员占78.3%，具有专业技术职称的占42.5%；司法鉴定机构291家、司法鉴定人3588名，法医、物证、声像资料“三大类”司法鉴定人占58.2%，“其他类”（含48个专业类别）司法鉴定人占41.8%，具有大学本科以上学历的占76.1%，具有专业技术职称的占46.4%；基层法律服务所539家、基层法律服务工作者3839名；人民调解组织中，企事业单位和各类专业性、行业性人民调解组织4000余个，驻法院（法庭）、检察院、公安派出所人民调解室2080个，村（社区）、乡镇街道调委会建成率100%；法律援助机构140家、法律援助专职人员565名、法律援助志愿者4000余名，全省90%以上的乡镇（街道）、村（社区）建有法律援助工作站点；14个市州、84个县市区、1384个乡镇街道党委政府成立法律顾问团或聘请法律顾问；司法行政部门在各级信访部门设立律师接访室83个。从办案量看，2014年，全省律师办理诉讼和非诉讼案件17.1万件，办理政府法律顾问事项4186件，参与处理信访事项6171件；公证办案18万件，司法鉴定办案11.5万件，法律援助办案3.4万件，基层法律服务办案5.2万件，人民调解办案41.8万件，共计办案98万件，这还不包括实际有效履行的法治宣传工作量。须强调的是，司法行政机关要与公检法机关一样具有明确的办案意识，不能简单地把司法行政工作归于事务性之属性，应深层挖掘办案价值。

近年来，湖南省司法厅深度整合法律服务资源，多次组织开展以服务创新创业、服务重点项目企业、化解信访积案等为内容的专项法律服务活动，彰显公益性质，集小成为大成，在公共法律服务的供需体系建设中全方位服务法治建设和经济转型升级、民生幸福，体现了广大法律服务工作者的公共法律服务情怀。特别是2015年以来，湖南省司法行政系统以贯彻《湖南省贯彻落实党的十八届四中全会〈决定〉的实施方案》（湘发［2014］23号）中“建立健全公共法律服务体系”的部署要求，在全国首创省、市、县三级公共法律服务中心及乡镇（街道）、村（社区）法律服务工作站、点 “五级同建”，实体与网络平台建设“两网同步”，并推行“实体中心、网络平台、制度体系、志愿者队伍 ”建设“四措并举”，仅省级财政投入就达2300余万元。2015年底，全国第一家独立设置的省级公共法律服务中心——湖南省公共法律服务中心正式投入服务；湖南公共法律服务网络平台“如法网”上线运行——这是全国司法行政系统第一个上“云”的项目，第一个接入微信与支付宝城市服务入口的项目，第一个全省性推行公共法律服务O2O新模式的省份；同时，全省42个公共法律服务中心投入使用，推行“一站式、综合性”服务，为全省公共法律服务体系及供需体制机制加速形成提供了宝贵的工作基础和实践平台，必将形成司法行政服务民生的新品牌。

四、现存问题

从供的角度看，其核心指向供给主体及所提供的具体公共法律服务。从实践看，公共法律服务的供给主体主要有：（1）政府，具体指各级司法行政机关。司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（司发［2014］5号）明确指出，公共法律服务“由司法行政机关统筹提供”。这说明司法行政部门是提供公共法律服务的主体，通过制定政策规划、投入资金和具体实施等为群众提供公共法律服务。（2）市场化供给组织，即律师事务所、公证处、司法鉴定中心、基层法律服务所等各类市场性质的法律服务机构，它们在从事市场性法律服务活动的过程中，也会提供一定数量的公共法律服务。（3）社会化供给组织，主要是指以事业单位性质出现的各级法律援助中心和以行业协会形式出现的律师协会、公证协会、司法鉴定协会、基层法律服务工作者协会、人民调解协会和法制新闻协会等。这些组织都具非营利性，具备公共法律服务功能。结合三类供给主体的运作情况和湖南省公共法律服务的实施概况，理性地看，公共法律服务的供给主要存在以下问题。

（一）供给主体不明确。最大缺憾是，2012年国务院制定的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的基本公共服务名录中没有公共法律服务；相关法律法规中，除“法律援助、法律服务”字眼外，也没有公共法律服务的表述。目前，可作政策依据的是党的十八届四中全会《决定》和司发［2014］5号文。司法部之外其他相关部门尚未就公共法律服务的供给模式、资源配置、体制机制等提供具体的政策指引和支持。就司法行政系统内部而言，前段论及的3种主体间的公共法律服务责任承担和义务也没有明确规定。这就导致公共法律服务提供上的层层指派，但实际成效不尽如人意，尤其对市场化的法律服务主体而言，他们缺乏足够的公共法律服务供给意愿和动力。

（二）供给总量不够。从供给主体看，司法行政机关同时承担公共法律服务的安排者、生产者、提供者乃至监督者、裁判者的多重角色，这样的供给体制从源头上就不可避免地造成了供给不足、效率不高及成本运行的问题。从湖南省看，万人拥有的律师数量仅1.4人，与全省经济社会发展不相适应；法律援助覆盖人群为3000万人（含农民工、未成年人2200万人），而全省的办案总量2014年为3.4万件、法律咨询量11万人次，2014年实际受援对象仅占全省人口总数的万分之五；相当一部分县的公证处为1人公证处，公证力量正面临青黄不接；基层法律服务所“进城”现象严重，只有不到1/3的所仍注册和服务在乡镇；全省司法所的所均编制仅1.76人，指导和推动基层公共法律服务体系建设的力量明显不够。从法律服务结构看，法律服务的“万金油”现象明显，而与群众生产生活息息相关的法律服务却供应不上，基层群众获得法律服务的信息不多、渠道较少。

（三）供给资源不均。与大多省类似，经济发展程度决定法律服务的发展程度。湖南省城乡法律服务资源分布也不均衡，其高度集中于市州级，如省会城市长沙城区就有240个律师事务所、4500多名律师，分别占全省总数的22%、48%。2013年，湖南省通过大所设分所的形式才消灭“无律师县”，而且越到农村基层，法律服务提供力量越缺少、高素质人才越缺乏；一些县市区的现有法律服务人才流失较为严重，有的甚至出现负增长。法律服务资源上的城乡鸿沟明显存在，且有愈来愈大的趋势，农村法律服务资源匮乏的现象亟待扭转，全面构建农村公共法律服务网的步伐急需加快。

（四）供给的地方化配套不够。以湖南省法律援助经费投入为例，2009至2013年，中央财政对法律援助的投入不断加大，而省、市、县三级的财政投入居低不高，中央投入为主的局面一直没有扭转（附表1）——中央要求是“地方财政为主、中央财政为辅”。这可能同地方政府把公共法律服务当作一种不得不承担的责任有关，缺少经济建设的利益驱动，有的甚至认为这是高投资、低回报⑨据笔者在一些县调查时的工作笔记。。法律援助办案补贴也明显偏低，2012年才提高至刑事案件450～550 元/件，民事案件650～750元/件，远低于法律服务从业人员办理同类案件的市场服务价格，甚至明显低于办案的基本成本。

根据马斯洛需求层次理论，公共法律服务需求应是一种基于安全需要与尊重需要之间的较高层次需求。从理论上看，本课题所研究的公共法律服务需求应是基于一定地域、趋于群体性的真实需求。为准确发现问题，课题组以法律服务相对较好的A市和一般的B市作为个案研究点，并分别在每个市选取2个县，在每个县中随机选取50个家庭样本进行问卷调查。共发放问卷200份，收回有效问卷164份，有效回收率为82%。同时对政府及司法行政部门工作人员进行访谈，对法律援助、人民调解、法治宣传等公共法律服务进行参与式观察。此次调查受访者中，男性占42%，女性占58%，其中30岁以下占32%，31至50岁占47%，51岁以上占21%；初中以上学历占72%；从家庭收入看，月平均收入在1000元以下的占11%，1000至3000元的占48%，3000至5000元的占36%，5000元以上的占5%。以下是根据问卷所得数据进行的描述性分析。

一是从公共法律服务的知晓度来看，填“知道”的只有31%，不到1/3；从所理解的公共法律服务的内容看，大部分人认为就是免费帮助打官司的法律援助。一些基层干部表示“没听说公共法律服务”，他们谈论最多的是医疗、文化、教育、交通等基本公共服务，他们也认为法治社会应该有普惠的公共法律服务，让老百姓像享受文化基本公共服务一样接受公共法律服务。对于“12348法律援助热线”，64%的人表示在电视上看过宣传广告，但并不知道这其实也是公共法律服务热线电话。

附表： 湖南省法律援助业务经费财政保障年度统计表单位（万元）

二是从本人或所知道的人接受过的公共法律服务的选填事项看，法治宣传（多次向填表人解释这就是“普法”）、人民调解的频度最高，分别有94人、65人选填，其次是法律援助有32人选填，至于公益性的律师、公证、司法鉴定、基层法律服务的选填者均在20人以下，相当一部分回收表上的填选区为空白。访谈中也得知，老百姓对普法见得最多的就是司法所在公共场所“摆摊设点”发资料；对人民调解的理解大部分是村居委会（实际上是村、社区人民调解委员会）干部防止打架行凶、调解赔偿之类；对“有没有不要钱的律师、公证、司法鉴定、基层法律服务工作者为您进行法律服务”，回答几乎全部否定，其中也有人表示有过相关的免费咨询。

三是从最想要的公共法律服务方式看，49%的人选择上门服务，他们中有人表示，公共法律服务既然是政府公共服务，就应好事做到底——法律服务送到家，针对具体案情制订法律解决方案；37%的人选择去公共法律服务中心表达诉求；19%的人表示会通过网络或“12348电话”寻求公共法律服务，但表示担心“讲不清”，当面聊可能更好。这其中的选项有一部分重复。

四是从公共法律服务和市场法律服务的“二选一”看，选择市场法律服务的达67%，家庭月收入在3000元以上的全部选市场法律服务，而月平均收入在1000元以下的也有人选市场法律服务，他们表示打官司就是争道理，花钱值得，担心不花钱，别人不会为你尽心卖力。对于后者的担心，一些律师、公证、司法鉴定和基层法律服务工作者对此则采取回避态度，表示“看情况”或“不好说”。

五是从最想要的公共法律服务选项看，74%的人选择法律援助。当访谈告知，法律援助需要生活困难证明时，他们中有人表示放弃，主要是收入较高的家庭；其次依次是减免费用即公益性的律师、公证、司法鉴定、基层法律服务和人民调解、法治宣传。对为什么最后选“法治宣传”，受访者表示，真正需要法律时，自己都会想办法去学法律，“哪个还要别人来宣传？”

从以上调查可以推论：（1）公共法律服务的社会知晓度不高，而同时，不管是低收入还是高收入阶层，公众的法律服务含公共法律服务的需求度很高，但实际上得不到满足。（2）自上而下的决策机制，导致公众对公共法律服务的需求与司法行政机关的供应有匹配之处，也有失衡之处。（3）多元化的供给体系建设不足，公众对公共法律服务的需求渠道仍偏传统，供需双方存在信息不对称。（4）公众宁愿选择市场法律服务，反映公共法律服务的供给质量与公众的期望值有一定差距，也反映出对公共法律服务的质量监管不到位。（5）公众对公共法律服务的需求正走向异质性，公共法律服务也应体现个性化。

五、路径选择

公共法律服务体系建设，是一套全新的工作体系逐渐社会化、实效化的过程，需要以改革创新精神从观念建立、价值推广和供需机制建立健全等方面作出整体性、协同性的顶层设计及制度安排，以期加速“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”，努力满足人民群众的基本法律服务需求，服务全面推进依法治国。

（一）加强顶层设计。“公共法律服务体系是基本公共服务体系的重要组成部分10赵大程：《紧紧围绕经济社会发展实际需要 努力做好公共法律服务体系建设》，《中国司法》，2014年第10期。”，应将其纳入基本公共服务名录，纳入地方经济社会发展总体规划，列入政府为民办实事范围，推动建立党委领导、政府负责、司法行政机关具体实施、相关部门紧密配合、社会广泛参与的工作格局，同时要突出统筹城乡、覆盖城乡，防止城乡二元局面和应急性、碎片化的政策设计，努力实现公民在享受公共法律服务时的可及性、普遍性和机会均等、结果均等。同时建议参照基本公共文化服务的财政保障标准，独立设置公共法律服务财政科目。贯彻“中央财政为辅、地方财政为主”原则，突出强化省、市、县政府的支出责任；充分发挥省级财政或政法转移支付调节市、县公共法律服务财力差距的功能，加大对县级的转移支付力度，实现事权、财权对等，确保县级公共法律服务工作的财政投入。

（二）普及价值理念。诺思强调，“群体共同信念和心理契约是更理解经济变迁过程的基础的关键11［美］道格拉斯·C·诺斯著：《理解经济变迁的过程》，中国人民大学出版社2008年版，第83页。”，这提醒我们在推行一项新工作时，不能忽视制度后的公众意志。作为一项新的惠民举措，在公共法律服务体系建设之始，非常有必要向党委政府和社会民众传递一整套与公共法律服务体系相匹配的知识和观念，激发社会对公共法律服务建设的感情和心理认同，加速它的社会化接受过程。公共法律服务的提出，突破原有的法律服务概念，鲜明地强调“公共”即以法律服务的接受方为原点来思考问题，体现以人为本，变被动服务为主动服务；强调是公共服务的重要组成部分，又实际上体现它对文化、教育、医疗、交通等其他公共服务的有力保障功能，这实际上就构成了公共服务体系建设的正强化效应，而且其积极有效化解纠纷、引导群众依法办事、维护公平正义的实效无疑会强化民众对其正效用的认识，从而建立和巩固党委政府和民众对其的心理预期。这也就要求在公共法律服务体系建设和推广阶段，抓典型、立标杆，加大正面宣传力度，在全社会建立起普遍性的公共法律服务观念体系和价值体系，使公共法律服务体系建设成为人心所向，从而为其供需机制建设提供循环互促的强大动力源。

（三）建立需求表达机制。供需双方间的信息不对称，是调查中反映出来的一个重要问题。面向社会提供的公共法律服务，由于减、免费的原因，公共法律服务的需求信息可能无法通过市场价格来反映。因此，有必要在公共法律服务体系建设中形成“以需定供”的导向，即在公共法律服务供给中将民众需求调查、需求表达和参与公共法律服务供给过程及有关评价等作为制度运行的重点内容之一，以有效防止无效或低效服务过度供给，而民众急需的公共法律服务却供应不足。加大宣传教育力度，充分告知民众享有接受公共法律服务的权利，激发民众需求表达意愿，使他们意识到需求表达会影响公共法律服务决策的制定和执行，从而改变被动消极的心理，自发地将意愿通过合理渠道表达出来。要建立广泛的公共法律服务意见征集网络，方便民众表达意志，可考虑引入听证、政策咨询制度等，保证公共法律服务的公开、透明。当然，民众的需求表达具有动态性、差异性和层次性，需要在公共法律服务决策和执行中建立“表达—反馈—改进”的需求反馈纠偏链条，实现公共法律服务供给效用的最大化。此前，应将接受公共法律服务的必要条件如申请法律援助、人民调解的条件等重要信息及时告知民众，以形成选择需求表达的有效基础，对一些需求信息进行甄别，保留合理有效的需求信息。

（四）优化供给体系。一是完善供给网络。按照实体中心、网络平台、“12348”公共法律服务热线相结合，公共法律服务专业工作者和志愿者相结合，“前店后厂”式服务与上门服务相结合的思路，尽可能形成纵向到底、横向到边、点线面结合的公共法律服务体系，实现城乡全覆盖，让老百姓随时随地享受公共法律服务。二是丰富供给模式。作为公共法律服务的供给主体，司法行政机关应清醒地看到自身力量的不足，积极实现供给主体与方式的多元化。实践中，要寻求司法行政机关、市场化供给组织、社会化供给组织在供给体系中的均衡点，形成三者相互结合、优势互补的“一主多元”模式即“司法行政机关+市场化供给组织+社会化供给组织”的模式，其中司法行政机关居主导地位，其余二者处补充地位。建议引入竞争机制，扩大购买服务，充分运用合同外包、项目委托、特许经营、志愿服务等方式，将部分公共法律服务交由第三方如市场化供给组织或社会化供给组织来提供，以改善公共法律服务供给效率。三是发展公益组织。相对于市场化的法律服务机构而言，公益性的公共法律服务组织数量太少，尚未形成整体力量。从全国看，近年来以公益律师事业为代表的公益性法律服务组织不断增长12如1992年武汉大学法学院成立的“武汉大学社会弱者权利保护中心”，2003年成立的北京东方法律援助律师事务所，2011年成立的全国首家环境公益律师事务所——北京环助律师事务所等。。他们的经费主要来自民间和基金会、公益组织捐赠或企业赞助，具有自治性和相对独立性。当前，公益性法律服务组织仍以法律援助为主，今后将突破到公证、司法鉴定行业，这有利于改变市场化法律服务组织不愿办、司法行政机关任务过重的状况，对推动公共法律服务事业形成有力补充。条件成熟时，可试行将一定事项的公共法律服务以政府购买、合同委托等方式交由具备条件、信誉良好的公益性法律服务组织直接承担。四是提升供给能力。以培养高素质的法律服务人才队伍为目标，探索解决体制机制问题，研究制定法律服务队伍建设的中长期规划，加快形成一支有相当数量、合理结构、较高素质的法律服务队伍。同时，着力加强律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、法律援助、人民调解业务能力建设，围绕公共法律服务不断拓展服务领域、创新服务方式、提高服务质量。

（五）推行产品开发。基本公共服务制度应以公共产品形式向社会提供13国务院：《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发［2012］29号）。。司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》没有明确提出公共法律服务产品的概念，但近年来各地已开始探索和实践14迮滢滢：《政府购买公共法律服务产品问题探讨》， 《金陵法律评论》2014年秋季卷。。公共法律服务产品概念的提出，使公共法律服务的供和需之间有了看得见、摸得着的产品，而且借用产品的概念，可形成服务标准和质量保证制度，可批量生产、量化考核，构成了重要创新。实践证明，公共法律服务产品实现服务有形化、流程标准化、成果可视化，在政策支持、价值导向、市场需求、研发力量等方面都是可行的15中山市司法局、中山市律师协会课题组：《公共法律服务产品化可行性研究》，《中国司法》，2015年第1期。。从各地看，公共法律服务产品均被列入当地政府向社会购买服务的范畴，大多有法律援助服务、诉讼服务、公证服务、法律文书代理服务、法律咨询服务、仲裁服务、司法鉴定、人民调解、普法宣传以及政府（含村、社区）法律顾问、律师参与涉法涉诉处理等内容，有的还在其下设二级乃至三级目录，切实细化了产品粒度，增强了公共法律服务的精确度。建议集中一批研发力量，针对不同群体的需求，按照轻重缓急，尽快推出国家层面的公共法律服务产品名册及配套制度，加速推进公共法律服务产品化。

（六）推进“互联网+公共法律服务”。依靠数据的即时性、共享性和边际生产力递增性特点，公共法律服务“触网”后，将极大节约物质要素，形成内在的强大创新驱动力，在发展上获得质的飞跃。以公众的需求为中心，“互联网+公共法律服务”从本源上实现公共法律服务的供需重构，解决需求信息不对称、评价体系不完善、服务过程不透明“三大痛点”，真正做到为遍布城乡的需求者提供个性化产品和服务，达成公共法律服务大量化学反应式的融合与创新。目前，湖南省司法厅正以湖南公共法律服务网络平台——“如法网”为依托，联通共享“12348”公共法律服务热线电话、法务湘军公众号和湖南司法行政网、法务地图等信息资源，实现全省律师、公证、司法鉴定、法律援助、法治宣传等服务机构、从业人员信息和公共法律服务产品“一网化”，并通过法律咨询、预约办事等功能，实现与公众的即时沟通，彰显平台免费化、咨询移动化、数据智能化、服务个性化、办事即时化的鲜明风格，全天候、全地域做到“民有所呼、我有所应，民有所需、我有所供”。

（七）实施绩效评估。现实地看，当前的公共服务体系，注重解决投入不足和不均问题，而对投入—产出效率的公共服务绩效评估显得不够；从监督的角度看，我国现有的公共服务监督以内部监督为主，偏重自上而下的监督，具有明显的滞后性和被动性，难以发挥应有的作用，这样很有可能使公共服务陷入奥尔森提出的“集体行动的逻辑”16唐忠义：《我国公共服务监督机制问题的调查与分析研究》，《中国行政管理》，2013年第1期。，产生上下级之间、不同主体之间相互扯皮、推诿，影响公共法律服务的整体绩效。建议公共法律服务体系建设内抓绩效评估、外抓社会满意度，强化政府的责任落实，以此促进公共法律服务树立“效率型”品牌。应在遵循公共服务规律的前提下，以符合公众实际需求状况为目标，确立公众满意度、社会实效性等考评指标，全程评估公共法律服务行为，以测定公共法律服务提供者对需求者服务的正效应，并相应予以鼓励，同时对不能满足公众公共法律服务需求的服务提供者追责。

结语

从贯彻落实党的十八届五中全会精神出发，公共法律服务无疑是落实“共享”发展理念、对以人民为中心的发展思想的具体实践，也是推进法律服务供给侧结构性改革的必然要求，前景广阔、大有作为。从公共经济学的供求均衡理论考量，公共法律服务的最佳效应不仅与供给相关，而且与公众对公共法律服务的需求状况直接相关，只有实现二者的供求均衡，才能实现公众享用公共法律服务的效用最大化，获得社会各界的最大满意值。显然，现状离供求均衡还有很大距离，这需要理论界和实务界齐心合力、政府各部门和社会各力量齐抓共管，以期公共法律服务体系最大化造福人民，为全面推进依法治国、促进社会治理能力现代化发挥应有作用。

课题组组长：

谈敬纯（湖南省司法厅党组书记、厅长）

课题组成员：

王铁军（湖南省司法厅办公室主任）

李 铖（湖南省司法厅办公室副主任）

（责任编辑 张文静）