公共法律服务体系建设调研报告

山东省潍坊市司法局



公共法律服务体系建设调研报告

山东省潍坊市司法局

构建覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系，是党的十八届四中全会提出的重要任务，是全面深化改革、全面推进依法治国的重要内容，是司法行政机关的重要责任。当前，推进公共法律服务体系建设有着良好的理论和实践基础，同时也面临着许多困难和挑战。为全面深入了解全市公共法律服务体系建设情况，加快推进公共法律服务体系建设，山东省潍坊市司法局组成调研组，到各县市区基层单位进行了调研，形成此调研报告。

一、潍坊市公共法律服务体系建设的现状

近年来，全市司法行政机关以经济社会发展需求为导向，不断健全公共法律服务网络，拓展公共法律服务领域，公共法律服务体系建设取得了新的成效，在服务中心工作、服务民生改善、促进社会和谐稳定等方面发挥着越来越重要的作用。

（一）公共法律服务网络体系逐步健全。一是推进法律服务全覆盖。目前，全市共有律师、公证、司法鉴定、基层法律服务、法律援助等各类法律服务机构336个，建成“四个中心”（即法治宣传教育中心、综合法律服务中心、特殊人群管理教育中心、矛盾纠纷调处中心）、法律服务工作站、司法行政（律师）工作室等175个，初步建立了以司法行政机关为主导、法律服务机构为主体、法律服务中心和站点为支撑的覆盖城乡的法律服务网络。二是推进法律援助全覆盖。全市县级法律援助机构普遍在临街、一层设立“便民服务窗口”，在工青妇老残和看守所、消防、军分区等部门单位设立法律援助工作站点260多个，“城区半小时、农村一小时”法律援助服务圈初步形成。三是推进调解组织全覆盖。实施人民调解组织“网格化”管理，建立健全镇（街）、村居（社区）和行业性专业性调委会，在道路交通、医疗卫生、劳动人事、住房建设等行业领域实现了调解组织和调解工作的全覆盖。四是推进普法教育全覆盖。全市共建立普法志愿者队伍75支，组建法治文艺团体158个，成立普法讲师团18个，建设法治广场33个，开设“律师说法”“法律在线”等法治栏目26个，实现了法律服务的便捷化、高效化。

（二）公共法律服务领域不断拓展。一是全力服务中心工作。围绕招商与转调创及“突破滨海”等重点战略实施，成立专项法律服务团，建立法律服务包靠对接机制，全力服务经济转型升级；与中小企业局等联合开展“服务中小企业管理提升年”活动，帮助企业防范和化解法律风险；在中心城区打造综合性法律服务中心，提供便捷化、“一站式”服务。近三年来，全市共组建法律服务团62个，开展专项服务1280余次，办理经济类服务事项3.8万件，避免和挽回经济损失25亿元。二是积极服务依法行政。实施“法律顾问全覆盖工程”，市县镇三级政府全部建立法律顾问制度，推进企事业单位、社会团体等聘请法律顾问。近三年来，全市律师共担任法律顾问5408家，35名律师担任县级以上各级党代表、人大代表和政协委员，在服务依法决策、依法行政中发挥了重要作用。三是努力服务民生改善。加强民生领域法律服务，创新实施“律师值周”、公证机构双休日和节假日办证、“12348”热线律师全天候值班等措施，开展“进百企包千村联万户”“法律服务百日行”等活动，依法维护群众权益。近三年来，全市共办理民生类服务事项6.5万件，办理法律援助案件13580件。四是创新服务社会稳定。推进矛盾化解与法治宣传、法律服务“一体化”建设，推广“听证法”“警民联调”“律师参与”等矛盾化解机制，取得明显效果。近三年来，全市法律服务人员共参与普法宣传活动3856人次，协助化解矛盾纠纷和信访案件3226起。

（三）法律服务管理进一步加强。一是建立健全执业准入制度。加强法律服务执业申请审核，严格准入条件、程序和实习鉴定，严把“入口关”。二是严格落实监管措施。采取随机抽查案件、征求意见、现场观摩点评等方式，对法律服务机构执业管理和法律服务人员执业情况进行检查，潍坊市律师案卷质量评查工作连续多年位列全省前茅。制定落实律师业务案卷归档管理、公证质量监督、司法鉴定管理、基层法律服务管理、法律援助质量监督等制度，法律服务质量不断提升。对法律援助案件实施100%质量评议、100%回访受援人，满意率达100%。三是完善考核评价和执业退出机制。建立健全执业档案、违法违纪问题通报等制度，完善惩戒处罚程序，加大违法违纪问题查处力度，有效净化了法律服务市场。四是狠抓教育培训。深入开展党的群众路线教育实践活动，引导法律服务人员增强责任意识、法治意识，做到守纪律讲规矩，自觉践行法治。持续开展职业道德教育，对发现的问题建立台账、抓好整改。每年定期举办各类培训班，邀请专家解读最新政策规定，讲解业务知识，提高业务水平。推进法律服务行业党建工作，增强了法律服务队伍的凝聚力。

二、存在的困难和问题

目前，潍坊市公共法律服务体系建设还处在初级阶段，在顶层设计、发展布局、体制机制、保障水平等方面还存在一些不适应、不到位的地方。具体表现在：

（一）公共法律服务体系建设尚未形成社会共识。公共法律服务体系建设作为全面推进依法治国的一项重要任务，其地位作用及紧迫性、艰巨性尚未引起全社会高度重视，尚未真正纳入党委政府工作大局，社会公众的认知度、关注度相对较低。由于思想认识的偏差，以及缺乏科学系统的研究，在顶层设计上缺乏统一的法律、政策、规范及组织保障、总体规划，导致在公共法律服务各个环节，有的缺乏法律依据，有的政策规定不够明晰、操作性不强，既不利于司法行政机关加强管理，也制约了公共法律服务的健康发展。

（二）公共法律服务资源布局难以满足需求。受各方面因素的制约，目前潍坊市县域律师事务所、公证处、司法鉴定机构普遍存在规模小、场所设施不完善、人才短缺等现象。从总量上看，全市有法律服务人员2500余人，与960万人口总数相比，每万人口法律服务人员数不到3人，存在较大缺口。从规模上看，平均每个律师事务所、司法鉴定所只有10人左右，公证处、基层法律服务所平均不足6人，法律援助中心平均5人，法律服务机构仍然没有摆脱“小作坊”运作层次。以律师业为例，全市执业律师20人以上的律师事务所仅占16%，不足5人的律师事务所占30%。从分布上看，受经济利益驱动，法律服务资源呈现向经济发达地区集聚态势，乡村法律服务资源匮乏，供需矛盾突出。例如，地处核心地段的奎文区、高新区法律服务机构集中，潍坊市中心城区律师人数占全市的70%，而有的县市区甚至只有5～6名律师，难以满足需求。

（三）法律服务业务存在“短板”“瓶颈”。全市法律服务门类还不齐全，特别是高层次、高端法律服务机构和业务不多，非诉讼法律业务“短板”问题明显，缺乏专业优势和品牌优势。据统计，全市律师受理的非诉讼业务仅占全部案件总量的30%左右，公司上市、金融地产等非诉讼业务相对缺乏，知识产权、反倾销等国际性法律业务处于起步阶段。基层法律服务偏重于诉讼或仲裁等传统型业务，非诉讼业务相对欠缺，特别是参与国家机关决策管理、企事业单位经营比较少。此外，法律服务业务拓展难度加大，公证、司法鉴定行业在新常态下传统业务受到很大影响，新业务拓展不足，成为制约发展的“瓶颈”。

（四）公共法律服务队伍专业化程度不高。全市律师队伍中，高层次、高技能、懂外语和世贸规则及国际性法律业务知识的复合型人才极其缺乏；县域公证员队伍中全日制本科学历以上的公证员数量少；基层法律服务队伍综合实力、业务创新能力不足，不能适应经济发展对新兴、中高端法律服务的需求；司法鉴定人员年龄、结构不合理，职业化水平较低；调解员队伍整体素质亟待提高，村居（社区）调解员多是两委成员兼任，年龄老化，法律素养不高，专职调解员严重匮乏，制约了公共法律服务工作的深入开展。同时，受市场因素影响，法律服务行业中执业不规范问题突出，既影响了服务质量，也影响法律服务队伍的形象。

（五）对公共法律服务体系建设的投入不够。近年来各级陆续制定出台了政府向社会力量购买服务的政策，但在实践中却没有得到认真执行。各级政府、相关部门对法律服务体系建设还没有真正形成购买服务意识，大量的公共法律服务如担任政府、村居（社区）法律顾问，参与重大矛盾纠纷和涉法信访化解，服务重大工程项目等，基本都是由法律服务人员无偿提供的。由于缺乏具体标准规范，政府购买法律服务操作性不强，各地执行中随意性很大，大多数只是象征性地支付部分费用，没有统一的标准，严重影响法律服务人员工作的积极性。对此，很多基层单位反映，现在制约工作开展的一个重要因素就是政府购买服务政策落实不到位。此外，经费落实难、管理使用不规范等问题在基层较为突出，制约了公共法律服务的健康发展。

三、对策和建议

潍坊市政府出台的《政府向社会力量购买服务办法》将法律服务、法律援助、人民调解、法治宣传教育等纳入政府购买范围，为推进公共法律服务体系建设提供了重要机遇。山东省司法厅也出台了推进全方位公共法律服务体系建设的意见，为我们开展工作指明了方向。抓住机遇，构建规模适度、结构合理、服务优良、运行有序的法律服务体系，要着力做好以下几方面工作：

（一）坚持规划先行，搞好公共法律服务体系总体设计。一是顶层设计上要加大政策扶持力度，加快推进公共法律服务相关立法，为公共法律服务体系建设提供法律依据。二是积极争取党委、政府支持，把公共法律服务体系建设纳入当地经济社会发展规划、基本公共服务发展规划、法治政府建设规划和各级党委政府科学发展综合考核，所需经费纳入同级财政预算，结合实际制定出台规划纲要或具体实施意见。三是加强组织协调联动。成立统一的公共法律服务体系建设推进工作领导小组，办公室设在司法行政部门，负责日常事务。领导小组负责组织领导，研究决定重要事项，统筹协调解决工作开展过程中遇到的突出问题。建立与相关部门联动机制，形成工作合力。四是加大宣传力度。充分利用各类媒体，大力宣传公共法律服务体系建设的经验、举措和先进典型及服务成效，营造公共法律服务体系建设的良好氛围。

（二）转变发展理念，调整优化公共法律服务发展布局。一是壮大机构队伍。争取优惠政策，为法律服务机构设立创造有利条件，促进法律服务机构数量稳步增加，特别是要积极引进和培育一批高资质、高水平服务机构和优秀人才，提升法律服务整体品质。二是突出发展重点。县域层面，大力发展律师事务所、公证处、司法鉴定所，注重由“单兵作战”向“集团化”发展，形成“规模效应”；镇街层面，重点规范和发展基层法律服务所、公共法律服务工作站等，与政务服务、综治维稳等工作相结合，推动基层法律服务下沉社区；村居（社区）层面，进一步抓好法律服务站（室）建设，推动法律服务全覆盖，打造一小时（半小时）法律服务圈。三是有效整合资源。出台扶持保障政策，引导法律服务资源在城乡之间合理流动，满足城乡基层群众法律服务需求。以“四个中心”建设为抓手，整合律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定等资源，推进实体平台、热线平台、网络平台建设，为群众提供便捷高效的公共法律服务。加强与工青妇老残、信访、社会组织等部门社团的工作对接，增强公共法律服务建设合力。

（三）搭建服务平台，推动公共法律服务向高层次宽领域延伸。一是搭建面向政府的服务平台。选派专业律师、基层法律服务工作者等担任政府法律顾问，为政府宏观调控和经济决策提供法律咨询，为全面深化改革、重大项目建设、拆迁改造、招商引资等中心工作提供法律服务。建立完善律师陪同领导接访、参与矛盾纠纷和信访案件化解工作机制，强化法律服务人员在办理重大敏感案件、群体性事件中的作用，确保依法处置、定分止争，最大限度化解社会不稳定因素。二是搭建面向企业的服务平台。引导法律服务人员担任企业法律顾问，参与企业项目可行性论证、企业改制、知识产权保护、合同审查等，为企业转型发展保驾护航。三是搭建面向基层的服务平台。深化法律服务进基层活动，推行“所所结对”“联所驻村”等做法，丰富服务方式。实施“法律顾问进村入户工程”，推行村（居）委聘任法制副主任制度，为村（居）重大项目谈判、签订重要经济合同和其他重大决策提供法律意见。引导基层法律服务机构拓展非诉讼业务，为镇街党委政府、村居依法自治、群众依法维权提供服务。四是搭建信息化服务平台。加强与新闻媒体的合作联系和信息平台建设，推动网上咨询、网上服务，为广大群众提供便捷高效的服务。

（四）壮大工作力量，完善公共法律服务人才培养机制。一是充实加强公共法律服务队伍。充分利用考核任命公证员政策，推广聘用公证员制度，解决县域公证员短缺问题；用好政府向社会力量购买服务政策，做好公益性岗位开发使用，充实司法所工作力量，扩大专职调解员队伍；广泛吸收具有一定法律知识的在职和离退休法官、检察官、警察、退休干部、教师、大学生村官等作为法律服务志愿者，壮大公共法律服务力量。二是提升公共法律服务队伍素质。加大教育培训力度，有计划、有针对性地组织法律服务人员进行职业道德和业务技能培训，提高职业素养和业务水平。三是提高法律服务队伍专业水平。优化公证员队伍年龄和文化结构，大力实施“素质强处”计划，提高公证员队伍职业化程度。推进高端法律人才培训工程，实施专业化、规模化、品牌化战略，培育一批高端复合型法律人才和品牌化、专业化法律服务机构，为经济社会发展提供有效法律服务。四是加强监督管理。健全完善法律服务执业公示、服务质量跟踪反馈、责任赔偿及不良执业登记制度，完善诚信档案。加强监督检查和投诉查处，创造公平竞争、规范有序的市场环境。

（五）强化经费保障，为公共法律服务体系建设提供有力支撑。一是稳步推进公共法律服务产品政府购买机制建设。落实人民调解、法律援助、法治宣传等专项业务经费，明确量化标准，建立动态增长机制，逐步提高经费保障水平；落实《政府向社会力量购买服务办法》，探索编制公共法律服务产品“政府采购目录”，将法律服务人员担任政府法律顾问、参与矛盾纠纷化解、参与信访接待、办理法律援助案件、参与社区法律服务站点值班接待等列入采购目录；加强与法制、财政、物价等部门的沟通协调，研究论证政府购买法律服务的价格、标准、程序，健全政府购买法律服务准入退出、监督、评估和激励机制。二是探索建立政府公共法律服务基金。通过财政支持、行业协会会费划拨、法律服务机构及法律服务人员或其他社会团体捐助等途径募集资金，弥补法律服务经费缺口。三是建立健全公益性法律服务经费补偿机制。对参与公共法律服务的法律服务机构，在税收、社会保险和劳动社会保障等方面给予扶持；通过表彰、奖励、培训等手段，建立参与公共法律服务的激励机制；优化转移支付资金分配方式，加大对民生领域法律服务工作的政策倾斜和财政支持力度，逐步缩小地区差距，有序推进公共法律服务均衡协调发展。

（责任编辑 张文静）