全面依法治国大背景下法治宣传教育工作的思考

梁宣养（福建省三明市司法局）



全面依法治国大背景下法治宣传教育工作的思考

梁宣养（福建省三明市司法局）

2015年是“六五”全民普法收官之年，今年“七五”普法即将开局。如何在全面依法治国大背景下及早谋划好新一轮社会法治宣传教育工作，对于全面推进依法治市，为“十三五”时期经济社会实现创新、协调、绿色、开放、共享发展提供良好法治环境和有力法治保障具有重要意义。

启动新一轮普法工作，开局就是要科学精准制定好普法规划。本文结合“六五”普法检查验收工作，对制定新一轮普法规划进行了调研和思考，提出如下意见建议。

一、开展“七五”社会法治宣传教育规划需要把握几个关键问题

（一）时间节点。与编制国民经济和社会发展第十三个五年规划同期同步。普法规划编制实施，既要服务于进一步增强全社会法治观念、推进依法治市进程，同时要为“十三五”时期经济社会实现创新、协调、绿色、开放、共享发展提供良好法治环境和有力法治保障。

（二）时代背景。一是从“一五”至“六五”普法（1986－2015年），全民普法已完成阶段性历史任务。二是全面依法治国的提出。党的十八大明确强调，要“全面推进依法治国”“法治是治国理政的基本方式”。党的十八届四中全会则是对十八大精神的贯彻落实和进一步展开，全会确定的议题和主题是全面推进依法治国，并通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。三是党的十八届三中全会提出“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念”，四中全会再次提到“健全普法宣传教育机制”。四是司法体制改革对法治建设环节普法工作提出新要求。五是接受法治宣传教育各类对象、社会组织以及国家和社会治理各个环节和领域对法治文化和法治文明新需求。

（三）基本定位。从党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记关于法治建设系列重要论断分析，30年普法最大成就是基本完成了全民普及法律常识任务，新形势下普法工作步入社会普法教育、培养法治精神和弘扬法治文明新的历史阶段。

（四）新形势下法治宣传教育的深刻内涵。这个新形势就是党的十八大以来党中央和习总书记对法治建设和法治宣传教育一系列重要论断。党的十八大明确提出法治是我党治国理政基本方式。党中央多次就全面推进依法治国、建设社会主义法治国家和培育全社会法治意识作出部署，进一步明确全面推进依法治国总体布局、主要任务和总要求，这是党对社会主义法治认识不断深化的重要成果，标志着对法治建设规律把握达到新高度和新境界。党的十八届四中全会《决定》强调指出：要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期性基础性工作，深入开展法治宣传教育。从“法制宣传教育”到“法治宣传教育”，内涵发生深刻变化，既包括对法律体系和法律制度宣传，也包括对立法、执法、司法、守法等一系列法律实践活动宣传，更加突出法治理念和法治精神培育，更加突出运用法治思维和法治方式能力培养。

（五）重大任务。党的十八届四中全会强调：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”要求“推动全社会树立法治意识”。这为新形势下法治宣传教育工作指明前进方向，提供行动遵循。

二、开展“七五”社会法治宣传教育规划的几点设想

（一）科学准确拟定规划名称。梳理六个五年普法规划，均沿用“关于在公民中开展法制宣传教育的第Ⅹ个五年规划（ⅩⅩⅩⅩ-ⅩⅩⅩⅩ年）”题名。鉴于以上分析，普法内涵已发生深刻变化，建议规划名称启用“关于开展社会普法宣传教育规划（2016－2020年）”，从“全民普法”转变为“社会普法”；另外回避“第Ⅹ个五年规划”，以质的累积序时推进，变被动为主动。

（二）提炼30年普法成就经验。从全民普法到社会普法，普法工作已经走过30年历程，基本完成阶段性全民法律常识普及使命，步入到开展社会普法宣传教育、培养法治精神和弘扬法治文明的新的历史时期。特别是“六五”普法以来，三明市坚持普及教育与重点突破同步，传承与创新并重，高起点谋划、高站位推进、高质量拓展、高标准落实，初步形成政府主导、社会参与、多元投入、协力发展的普法新格局，自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法律意识不断加强，党委依法执政、政府依法行政、司法机关公正司法能力进一步增强，基层民主法治建设成效显著，全社会法治化治理水平持续提升，为全市“画好山水画，念好发展经”提供了良好法治发展环境和有力法治保障。30年法制宣传教育在推进依法治市、服务经济社会发展、维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用。围绕宪法核心地位、服务发展大局、贴近干部群众、明晰责任措施、改善法治环境开展普法取得的成功经验，为开展社会法治宣传教育工作奠定了坚实基础。

（三）客观分析存在问题。法治意识与社会习俗、国民习惯等文化现象紧密相连。必须清醒看到，一个有着几千年封建传统的国家，“人治”思想根深蒂固，“法治”观念有待深入人心，人们长期缺乏规则意识和契约精神。依法治国是由“人治”向“法治”的一场深刻变革，是党执政方式、领导方式的重大转变，各级领导干部和公务员群体还不自觉停留在固有管理模式和传统思维方式桎梏中，依法治国重在制权而不是治老百姓的行政理念还没有真正树立起来，也没有真正弄清楚搞明白“吏治清则国治，国治而后天下平”的道理，导致唯上不唯法现象比较突出，甚至执法者有法不依、知法犯法，为政者以言代法、以权压法现象时有发生。公民社会在处理人与人、人与社会、人与国家之间关系中，往往重视裙带、感情、权力、金钱等因素的作用，遇事依靠关系或者去寻找关系，缺少明确具体的规则；即使有规则摆在面前，也大多是面临可有可无的尴尬。敢于无视规则的人被视有“魄力”，“遇到红灯绕道走”规避规则的人被视有“能力”， 法律知识还尚未转化为法律意识和法治行为。究其原因，在于全社会法治观念和法治意识还比较脆弱。可见，持续深化法治宣传教育，提升“关键少数”和公务员队伍法治精神，推动全社会树立法治意识，依然是一项长期艰巨任务。

（四）提出规划实施指导思想。藉以上梳理，指导思想可表述为：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，围绕“十三五”时期经济社会发展的目标任务，按照全面推进依法治国基本方略，在维护宪法权威中推进普法，在公共法律服务中延伸普法，在法治实践中深化普法，深入推进依法治理，持续开展法治创建，进一步浓厚尊法学法守法用法社会氛围，实现“十三五”时期经济社会实现创新、协调、绿色、开放、共享发展提供更加良好法治环境和更加有力法治保障。

（五）确立规划实施目标。以培育法治文化、弘扬法治精神、建设法治文明、增强尊法学法守法用法意识为落脚点，确立规划实施目标。这一目标大致应涵盖：通过扎实有效社会法治宣传教育和依法治理、法治创建活动， 加强法治文化环境建设，进一步弘扬法治精神，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，切实营造起尊法学法守法用法良好氛围。依法治理和法治创建取得新成效。运用法治思维和法治方式能力明显增强。治理体系和治理能力现代化水平有效提高。

（六）规划实施的基本原则：

1.服务大局。进一步树立服务大局理念，紧紧围绕党和政府工作大局来谋划和开展普法工作，为实现创新、协调、绿色、开放、共享发展提供法律支撑和法治保障。

2.以人为本。进一步树立以人为本理念，着眼领导干部、青少年等各类不同群体法律需求，因人普法、按需普法，在法律服务、法治实践、依法治理、法治创建中走进民生普法。

3.法德共进。进一步树立法德共进理念，将法治建设与精神文明建设紧密结合，法治宣传教育与文明创建活动有机融合，发挥乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用，把群众组织、行业协会、社会团体发展成为加强道德与法治自我约束的教育新生力量和新型平台。

4.普治并举。进一步树立普法教育与法治实践结合理念，在提供公共法律服务中延伸普法，在推进法治实践中深化普法，深入推进多层次、多领域依法治理和法治创建活动。

5.融合渗透。进一步树立融合式发展理念，坚持与发展大局相融合，高定位推进；与法治实践相融合，全方位联动；与文化建设相融合，多维度拓展；与群众需求相融合，互动式渗透；与新兴媒体相融合，立体化辐射。

6.注重实效。进一步树立注重实效理念，探索建立普法效果评估标准体系和跟踪反馈机制。突出重点、分类施教，与时俱进创新方式方法，提高法治宣传教育针对性实效性。

（七）规划实施的主要任务。从法治建设环节而言，社会普法包括立法、司法、执法、法治宣传教育、法律服务、法律保障、法律监督，以及依法执政、依法行政等各个方面；从法治宣传教育工作的角度来说，具体应包括：

1.把社会普法作为长期性基础性工作。社会普法的终极目标是培育起全体公民对法律权威的真诚信仰和源自内心的真诚拥护。在持续跟进对宪法、基本法律学习宣传；加强对法治理念、法治文化、法治思维和法治信仰的培育，养成自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治习惯的同时，亦要下大气力抓好以下“两个意识”的养成：一是公民意识。在社会普法中要有意识地让全体公民认识和定位好自己的角色。在法治进程中，每个公民都负有社会责任，应引导其以理性的态度广泛地参与到社会政治生活和公共事务中来。二是权利意识。公民的权利意识与其法治信仰是一种互动，权利意识的增强会相应强化公民对法律认知和对其价值认同，对法律的认知和对其价值的认同则有利于法治信仰的养成，从而把对法律信仰内化成个人法律意识和社会生活的自觉行动。

2.积极推进社会主义法治文化建设。法治文化是培育法治政府和法治社会的土壤，反映着国家治理法治化程度。表现为以法治理念和法治精神为内核的法治文化观念、法治文化氛围、公民法治素养等多方面。要着眼增强全民法治观念，深入推进普法活动。围绕宪法日开展有声势有影响的集中性活动。注重运用“1·10”“3·15”“6·26”“11·9”等有关重要时间节点，开展平安创建、消费者权益保护、禁毒、消防等主题普法实践活动。着眼增强法治文化的道德底蕴，深化公民道德实践活动。培育践行核心价值观，强化规则意识，倡导契约精神，张扬公序良俗。深化精神文明创建，加强道德领域突出问题专项治理，发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用。建立社会征信体系，健全公民和组织守法信用记录，让守法诚信者受到褒奖、违法失信者受到惩戒。着眼提升公民法治素养，开展群众性法治文化活动。一方面把法治主题、法治知识融入经常性社区、村镇、企业、校园、军营文化活动之中，让群众在潜移默化中接受法治教育；另一方面组织开展以传播法律知识、弘扬法治精神为内容的文化活动，包括举办法律知识竞赛、法治微电视创作、法治书画展览以及法律咨询等，为群众提供法治知识教育和法律援助服务。结合公共文化服务体系和美丽乡村建设，建设不同类型、不同规模各具特色的法治文化广场、法治文化街区等，为开展群众性法治文化活动提供便利场所。

3.深入推进依法治理。对社会治理来说，不仅要将社会各项事务纳入法治轨道，而且要把法治思维、法治方式渗透社会治理各个层面。加强法治政府建设，健全行政执法程序，规范行政执法行为，强化行政监督和问责，完善执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制。推进部门行业结合自身特点开展依法治理。推进基层民主法治建设。围绕社会热点难点问题和社会治理薄弱环节，开展普法依法治理专项活动，提高社会治理法治化水平。

4.持续开展法治创建活动。推进法治城市、法治县（市、区）、民主法治示范村（社区）创建活动，总结经验，健全制度，提高创建水平。全面开展依法行政示范单位、诚信守法企业（公司）等基层法治创建活动，评选表彰“民主法治示范户”，通过拓展领域，创新形式，增强创建实效。将法治环境、法治宣传、法治文化建设等内容纳入原有的指标考核体系（依法执政、依法行政、公正司法、依法治理等），并引入社会评价、民间测评等机制，体现法治创建的全民性和全面性，推进法治创建活动制度化、规范化。通过逐级评选、申报、验收、公示、复查等动态管理和考评机制，不断提升基层创建质量和效益。

（八）对象和要求。社会普法大于全民普法，除公民外还包括党群部门、政府机关、企事业单位和社会组织以及国家和社会治理各环节各领域。领导干部和青少年是社会普法重中之重。

1.“关键少数”带头学法模范守法。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”如果各级领导干部在行使权力过程中，执法犯法、不尊重法律权威、滥用公共权力，甚至以权谋私，就会产生极为恶劣的社会示范效应。因此要不断深化领导干部这一“关键少数”学法用法工作，完善国家工作人员学法用法制度，使各级领导干部掌握履行职责所必需的法律知识，增强依法执政、依法行政意识，带头维护宪法法律权威，自觉依法办事，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。把宪法和法律作为党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院必修课，推行领导干部任前法律知识考试制度和公务员法律知识考试等做法，增强其法治观念和法律素质。

2.把法治教育纳入中小学教学大纲。坚持法治教育从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程，保证在校学生都能得到基本法律知识教育。建立学校、家庭、社会“三位一体”法治教育网络，利用第二课堂和社会实践，组织开展青少年喜闻乐见的法治教育活动，增强法治教育吸引力感染力。结合校园及周边环境综合治理和安全防范，发挥中小学校兼职法制副校长、法制辅导员作用。加强青少年权益保护、预防和减少青少年违法犯罪等法律法规宣传教育，加强对有不良行为、社会闲散等特殊青少年群体的法治宣传教育。

（九）规划实施的措施办法：

1.各级公务员任前法律考试考核机制。把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，在健全完善学法用法制度基础上，每年组织一次公务员学法用法考试，并记录在案，作为培养提升干部使用的重要依据；建立领导干部任职前依法行政情况考核制度，考核不合格者不得提拔，促使各级干部在“起跑线”上能够树立起依法行政、依法用权意识；推动市县乡三级党委、政府、机关部门普遍配备法律顾问，抓紧出台相关制度规定，保证法律顾问有效履行职责。

2.国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。有效落实各部门、各行业及社会各单位的普法责任。引导群众关心、关注和参与立法活动，使立法过程成为宣传法律的过程。

3.司法（执法）机关和律师以案释法。加大执法、司法过程普法力度，使办案过程成为向群众宣传法律的过程。执法、司法机关定期编辑、推出各类典型案例，开展以案说法、以案释法活动，发挥典型案例的教育警示作用。

4.媒体公益普法制度。推动普法宣传公益广告在公共场所、公共区域全覆盖。加强新媒体新技术在普法中的运用，为公众提供更多、更便捷学法渠道。

5.纳入精神文明创建重要内容。将尊法学法守法用法等情况作为精神文明创建的重要指标，纳入精神文明创建考核评价体系，并相应提高其所占权重。

6.守法诚信和违法失信奖惩机制。健全公民和组织守法信用信息记录，使每一个公民和组织的信用状况公开透明、可查可核。在确定经济社会发展目标和发展规划、出台重大政策和重大改革措施时，把守法经营、诚实信用作为重要内容，形成有利于弘扬诚信的良好政策导向和利益机制；在市场监管和公共服务过程中，充分应用信用信息和信用产品，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等支持激励政策。实行失信发布制度，建立严重失信黑名单制度和市场退出机制，建立多部门、跨地区失信联合惩戒机制，加强对涉及食品药品安全、环境保护、安全生产、税收征缴等重点领域违法犯罪行为的专项整治。完善违法行为惩戒机制，使受侵害权利得到有效保护和救济，违法犯罪受到应有制裁和惩罚。

7.加强普法工作队伍建设。重点抓好司法行政机关普法工作者队伍和各部门、各行业专兼职普法工作者队伍建设，配齐配强工作人员。加强普法讲师团建设，选聘优秀法学人才参加讲师团，充分发挥讲师团在普法工作中的骨干作用。加强普法志愿者队伍建设，鼓励和引导司法、执法工作人员、社会法律从业人员、大专院校法律专业师生加入志愿者队伍。

（十）规划实施的组织保障。法治宣传教育的基础性地位以及潜移默化、效果短期难以显现的特征，决定了普法是一项长期而艰巨的过程。要强化常抓不懈、久久为功意识，在建立落实好社会普法宣传教育八大机制的同时，在组织领导和保障上，一要强化领导责任制。明确党政一把手领导责任，将普法工作纳入绩效考评体系，把领导干部年度述法与述职、述廉摆上同等位置。二要建立科学考核机制。把普法工作纳入精神文明创建和综治考评体系，将其具体活动、宣传阵地、经费保障等可以量化的指标作为硬性任务进行考评，并强化考评结果的综合运用。三要引入社会评估机制。运用第三方机构进行社会效果评估考核，突出社会普法和法治文明综合效果。具体讲就是要引入专业社会调查机构，就大众对法治建设重要性认知程度、对普法工作了解和认知程度、对政府依法办事、司法机关公正司法的满意度和不同时期、不同人群对普法的需求等进行全面客观调查，通过“大数据”分析，科学评判普法工作现状、发现存在问题和困难，研究应对措施和办法。四要健全经费保障机制。探索建立引导社会资源参与普法工作新机制，研究政府财政拨款与市场运作、社会赞助相结合的普法经费筹措新模式。

（责任编辑 赵海鸥）