关于建立普法宣传教育机制的几点思考

李春劳（宁夏自治区司法厅副厅长）



关于建立普法宣传教育机制的几点思考

李春劳（宁夏自治区司法厅副厅长）

普法宣传教育工作开展31年来，全民的法律素质和法治观念明显提升，全社会的法治化管理水平明显提高，依法治理的进程明显加快，但与党的十八届四中全会《决定》对法治建设的要求相比还有一定差距。

其主要问题：一是缺乏强有力的领导，组织协调力度不够。据了解，全国省（市、区）党政主要领导担任领导小组组长的有16个，领导小组办公室设在党委办公厅的2个、人大的2个、政法委的1个，其余均设在司法厅。相比较而言，由省（市、区）党政主要领导担任组长的，同时，办公室设在党委、人大、政法委的工作优势比较突出。二是普法的形式陈旧，针对性和实效性较差。主要表现：形式不灵活，运用新媒体不够，覆盖面小；内容不接地气，普用脱节、普治脱节，实用性、实效性较差；统筹规划不系统，未将普法教育与经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹考虑；力量没整合，社会力量参与普法的机制未落实，考核评估不科学。三是考核奖惩不力，引不起一些地方和部门的重视。自全民普法以来，先后大致经历了五年规划结束时总结验收、中期督导检查、年度考核并列入效能考核三个阶段，对推动普法工作起到了一定的积极作用，但由于考核结果应用不到位，奖惩力度小，特别是随着考核分值的下降，考核力度有所减弱，一些地区和部门的主要领导对普法依法治理工作重视程度、支持力度有所下降。四是经费保障不到位，制约了工作的创新发展。以宁夏为例，自治区从2011年开始将普法经费列入年度财政预算200万元（2015年增加到260万，政法专项经费除外），大部分市、县（区）在20万元左右，有10个县（区）在10万元以下，个别市、县（区）没有列入财政预算，大部分法治文化基地建设主要依靠政法专项经费投入，一些法治文艺演出、法律知识竞赛、广播电视报纸专栏专刊以及新媒体新技术等好的方式方法得不到有效应用和推广。五是机构设置不合理，工作队伍缺乏。据了解，全国各省（市、区）办公室人员编制人数在15人以上的4个、 10人以上的17个、8-10人的10个、7人的2个、6人的2个。宁夏依法治区协调小组办公室设在司法厅，办公室主任由厅长兼任，具体工作由司法厅法制宣传处6名在编人员承担，同时该处还要负责司法行政系统新闻宣传、理论研究、《宁夏法治网》《宁夏法治（季刊）》《宁夏法治微信》的采编、管理等工作。宁夏各市、县（区）普法依法治理协调小组办公室一般设在司法局法制宣传科（股）室，工作人员1-2人，均要负责系统内的新闻宣传工作。乡镇（街道）普法工作主要由司法所承担，司法所所均2.8人，同时要承担人调、社矫、安帮、法援、基层法律服务、法治宣传、依法治理、综合治理和基层党委政府交办的其他任务，开展普法依法治理工作精力有限。

依据党的十八大以来关于法治建设的精神要求，总结30年普法宣传教育经验，围绕实现由常规性法律知识普及向增强全民法治信仰转变、由单纯普及法律知识向普治结合转变、由传统运动式普法向法治文化渗透方式转变、由利用传统媒介方式向充分利用现代技术和传媒进行传播方式的转变，以“六五”普法总结、“七五”普法启动为契机，加大顶层设计，着力构建普法宣传教育有效工作机制。

一、采取有力措施，构建普法“五大”工作机制

（一）组织领导工作机制。一是成立由省（市、区）党政主要领导担任组长，党委、人大、政府、政协分管领导为副组长的普法依法治理协调小组，并根据普法依法治理工作需要，确定协调小组成员单位，明确各级法制办对依法治理、各级普法依法治理协调小组办公室对普法宣传教育负有组织、协调、指导、检查的职责。二是把普法工作纳入经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态建设和法治建设范畴，纳入各地“十三五”经济社会发展规划、政府工作计划，纳入领导述职、文明创建、绩效考核，尤其要纳入领导干部年度述法、任前考法和公务员录用考试，纳入各级党校、各类大中小学院（校）教学计划，强化大众法治信仰，提升政府、部门、行业和基层组织的法治化管理水平。三是探索建立普法依法治理协调小组成员单位年度报告工作制度，明确各成员单位普法工作职责和“干什么、普什么”的要求，建立协调小组审核并确立各成员单位的普法工作规划、年度计划，完善年度履职报告、工作讲评和情况通报制度；建立普法依法治理联系会议制度，各成员单位按照要求定期向普法依法治理协调小组汇报职责履行和任务完成情况，确保普法治理各项工作落实到位。

（二）“谁执法谁普法”责任机制。法治宣传教育的各项任务，涉及到党委政府有关部门和社会团体，需要协调的任务很重。宣传部门研究制定本地区本部门开展法治宣传教育意见，组织、人力资源和社会保障等部门研究完善领导干部和国家工作人员学法用法制度，教育等部门研究加强青少年法治教育措施，法院、检察院、公安机关等部门研究完善以案释法等制度，文明办等部门将其纳入精神文明创建内容，广电、网信等部门健全媒体公益普法制度。一是按照“谁管理谁普法”的要求，建立各级领导机关普法责任机制，打造依法行政法治宣传教育基地，确定年度或阶段法治宣传教育主题或重点，将法治宣传教育列入各系统各部门各单位系统工程，制定具体工作方案和落实措施，明确责任部门和责任人。二是按照“谁服务谁普法”的要求，建立“法律八进”牵头部门责任机制，依据“法律八进”建设标准及分工，明确谁来进、进什么、怎么进、进到什么程度、不进怎么办？牵头部门要依据各自的建设标准和要求，建立法律专家顾问人才库、普法讲师团，完善普法宣讲计划、课程和任务，建立激励机制、管理制度，定期向所在行业系统的单位、部门和重点对象开展法治宣传教育。三是按照“谁执法谁普法”的要求，建立法官、检察官、行政执法人员、律师以案释法制度，努力使案件审判、行政执法、纠纷调解和法律服务的过程成为向群众弘扬法治精神的过程；依托各种宣传资源平台，引导各级司法机关、执法机关定期向社会发布典型案例，释明证据采用、事实认定、法律适用，让群众了解司法执法过程。

（三）普法宣传教育考核评估机制。考虑地方、部门工作现状和实际，区分不同主体、不同层次，采用不同的方式，侧重基础保障、具体措施、效果等硬性任务，注重量化指标、优化程序、减负增效，分年度考核与五年全面考核相结合，建立科学的问题清单、专业机构评估和社会满意度测评相结合的考核评估机制，考评结果作为党委政府效能考核、精神文明创建和评先创优的重要依据，增强普法依法治理的针对性、操作性、实效性，推进普法宣传教育工作制度化、规范化、常态化。

（四）法治文化传播新机制。一是建立以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系教育机制，组织好“12·4”国家宪法日暨全国法治宣传日系列宣传活动，建立富有特色、覆盖各级的知识普及、观念引导、能力培养三位一体的法治文化体系。二是建立以法治文化为核心的法治文艺创作、传播激励机制，构建法治文化宣传通讯员网络，建立法治文化作品资源库，持续开展争做守法好公民活动；组织开展基层法治文艺巡回演出、法治文化作品有奖征集、法律知识有奖问答等基层群众喜闻乐见的法治文艺活动，促进法治文化大发展大繁荣。三是建立以网络普法为核心的新媒体普法应用新机制，将法治元素根植于各个网络，充分利用电视广播、微博微信等新媒体新技术，开展法治知识、文化、实践宣传教育。四是推进法治文化基地建设，针对群众易聚场所、倾向性法律需求等实际，准确定位法治宣传教育主题并适时调整，利用广场、公园、文化娱乐场所等区域，打造一批“一地一品”法治文化基地精品工程；制定法治文化基地建设标准，明确软硬件建设、功能和规模运作标准；充分发挥监狱、戒毒所、法庭等特殊阵地警示教育作用；善于利用公共活动场所、公众服务窗口、大众传媒和公共场所电子显示屏、楼宇电视、公交移动电视等动态阵地开展法治宣传教育；积极组织开展法治城市、法治县（市、区）、民主法治示范村、依法治理示范单位等多层次、多领域、无处不在的创建活动。

（五）机构、队伍及经费保障机制。为提高普法宣传教育工作效能，建议将普法依法治理办公室设在党委或人大或政法委，省（市、区）普法依法治理协调小组办公室设置为常设机构，核定专项编制，配备专职副主任，办公室下设法治宣传处、依法治理处、网络信息处等职能处室。各市、县（区）普法依法治理协调小组办公室相应实现实体化，核定专门编制，专职从事基层普法依法治理工作。将司法所设置为副科级建制，配备专门人员开展普法依法治理工作。加强兼职队伍建设，招募志愿者，培养普法志愿者品牌团队，组织开展有特色、有实效的法治宣传教育活动。着手研究政府拨款与市场运作、产业化发展和社会赞助相结合的普法经费筹措新模式；各级政府要建立普法依法治理经费基本的保障机制和保障标准，建议将普法依法治理经费按人均1元列入各级财政预算，并建立与经济发展水平和普法工作相适应的经费增长机制；采用政府购买公共服务的方式，将法治宣传培训、图书编发、音像资料制作、网络运营、媒体宣传、调查评估、大型普法宣传活动等普法项目面向社会公开招标。各级国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织必须足额保障开展法治宣传教育工作所需经费。

二、依法定职责，构建司法行政“大普法”工作格局

构建司法行政“大普法”工作格局的优势在于，司法行政的社会功能主要体现在司法行政制度的社会控制功能和社会引导功能，普法依法治理是内容之一；司法行政的全部业务都与法治建设紧密相连、息息相关，可以把普法依法治理融入到各项业务中；司法行政机关从省（市、区）到乡镇街道有机构有组织有队伍，这支队伍经过长期的法治实践，积累了一定的普法依法治理经验。

（一）以法定职责为依据建立司法行政普法“大格局”。 如何增强工作过程法治宣传的实效性，如何让看得见、摸的着的现实案例成为生动的法治宣传教材，在不增编制、不增人员、不增经费的情况下，就要着力探索建立以司法行政机关为主线的“大普法”、以人民调解为基础的“大调解”、以司法所为主体的“大帮矫”、以法律服务机构为载体的“大服务”工作格局。“大普法”就是构建党委统一领导、人大进行监督、政府组织实施、各部门各行业齐抓共管、司法行政机关组织协调、全社会共同参与的主体多元化的“大普法”工作体系，确保全民普法宣传教育工作落到实处。“大调解”就是建立党委统一领导，政府组织实施，综治委协调指导考核，人民法院、人民调解委员会和行政主体分工合作、相互支持，有关部门各司其职，社会力量广泛参与，司法调解、人民调解、行政调解相互衔接、相互促进、相互结合，并联系紧密、联动有力、联调规范、联防有效的“大调解”工作体系，确保矛盾纠纷排查、调处和预警各个环节落到实处。“大法援”就是完善以市、县（区）法律援助中心为主导，乡镇（街道）法律援助工作站、村居（社区）法律援助联络点为补充，总工会、共青团、妇联、老龄办、监狱、看守所、劳动仲裁等部门法律援助工作站为平台的“大法援”网络体系，确实解决有理没钱老百姓打官司难的问题。“大帮矫”就是建立健全市、县（区）、乡镇（街道）、村居（社区）四级安置帮教、教育矫正组织网络，建立健全发改、财政、民政、公安、司法、教育、监狱、企业等特殊人群专项组成员单位和社区矫正成员单位横向矫正管控和安置帮教网络，构建党委政府、部门（单位）、社会、企业、家庭“五位一体”的改造、回归、对接和安置帮教特殊人群“大帮教”管理体系。“大司法”就是以司法行政法治网为平台，整合政法之间、司法系统、党政机关等社会资源信息，建立集矛盾纠纷预防与调处、法宣与法治实践、法援与法律服务、安帮与社会救助、社矫与刑罚执行、强制戒毒与自愿戒毒、法律服务与法律保障等为一体的大司法，实现省（市、区）、市、县、乡司法行政网上网下业务覆盖、工作联动、舆情反馈、过程控制。

（二）以法律服务机构为平台构建法律服务“大超市”。以派出所、司法所、基层人民法庭（简称“两所一庭”）为基础，由司法所牵头，联合律师事务所、公证处、司法鉴定处、法律援助工作中心、基层法律服务所等（简称：法律服务机构），通过相互推介、助推业务，实现你中有我、我中有你；通过组织联建、业务联帮、工作联动，实现资源共享、同业互助、优势互补、互惠互利、共促发展；通过明确接待咨询、协调分流、以案释法义务和责任，使群众走进“两所一庭”、法律服务机构，就相当于走进法律服务超市，既解决部分地区法律服务资源匮乏的问题，又就近、便捷满足广大群众所有法律服务需求。

（三）以司法所为主体实施法律服务进村居“大工程”。如何让百姓实现“零距离”法律服务？2012年以来，宁夏以司法所为主体实施的法律服务进村居“五大工程”，在一些地区取得了明显的成效。一是乡镇（街道）法律服务中心（超市）工程，即：整合司法所、律师、公证、司法鉴定、人民调解、基层法律服务等法律服务人力资源，通过法律服务机构组织联建、业务联帮、工作联动协作机制，通过网上网下法律政策超市同步进行，构建以乡镇（街道）司法所为平台的法律服务中心（超市），确保为群众提供便捷、高效的“一站式”法律服务。二是法律服务联系卡落户工程（联系卡上注明：法律服务工作者姓名、服务范围、联系方式、具体地址等），即：将辖区内律师、公证员、司法鉴定人员、法律援助人员、司法助理员、基层法律服务工作者整合在一起，分组联系包干乡镇（街道）司法所、村居和各户，明确其权利义务，确保每户百姓根据需要可以按图索骥联系到所需的法律服务工作者。三是“12348”法律咨询专线工程，自治区和各地市按要求设立“12348”法律咨询专线，充分发挥法律咨询专线的法治宣传、法律咨询、矛盾化解、问题指引等综合功能，加强法律咨询专线后台法律人才库、工作制度建设，打牢“人人知道、人人会用”法律咨询专线群众基础，确保“12348，法律服务进万家，随时需要随时打”。四是村（居）法治宣传工作联络员工程，明确其法治宣传、收集法治线索、引导合理表达法律诉求等工作职责，完善教育、培训、奖罚等工作制度，确保村（居）矛盾纠纷早发现、早报告、早消除。五是法律明白人工程，通过各种形式的有效宣传、教育、培训，每户至少培养一个法律明白人，帮助提高学法知法守法用法能力，平时帮助解决家庭成员一般涉法思路问题，关键时刻帮助制止家庭成员违法违规问题。

（责任编辑 赵海鸥）