监狱分类的江苏模式探析

姜金兵（江苏省监狱管理局局长）

监狱分类的江苏模式探析

姜金兵（江苏省监狱管理局局长）

深化监狱分类是监狱适应社会发展、顺应社会治理精细化要求的趋势所向，是建设现代监狱、提升刑罚执行效能的创新实践，是优化监狱发展模式、提高监狱整体工作水平的重要举措。当前，江苏监狱工作已经处在较高的发展平台，为深化监狱分类提供了历史机遇和现实基础。面对“十三五”监狱发展目标任务和总体要求，进一步深化监狱分类，可谓顺应其势，正当其时。

一、监狱分类的历史渊源与现实意义

研究中西方国家监狱分类发展的概况和脉络，基于本质属性的共通性和模式发展的差异性比照分析，对新形势下深化监狱科学分类提供理性启示和实践参考具有重要的现实价值。

（一）西方国家监狱分类的发展

现代意义上的监狱分类制度起源于西方国家。1777年英国刑罚改革家霍华德在《监狱状况调查报告》中提出对监狱进行现代意义上的改良，主张监狱分类管理，建立罪犯独居制度。随着西方行刑理论的发展以及监狱安全、罪犯监禁和矫正需求的变化，近现代西方国家监狱历经了三个具有明显特征的发展过程，监狱分类制度也随之发生变革。第一代监狱肇始于18世纪末，从边沁的圆形建筑到奥本制和宾州制的建立开始，到19世纪下半叶发展成熟，监狱设计呈放射状或直线式，其设计意图是注重安全、监禁和隔离，并通过独居静默、艰苦劳动和纪律训练来促进罪犯对其罪行反省。第二代监狱发端于20世纪70年代，开始使用现代技术采用间接监控，极状设计替代了第一代监狱结构，罪犯被安排在三角形状并与中心区相隔离的管理单元内，中心区域包括会见室等功能性用房，旨在通过规范化的训练和培训，培养罪犯社会秩序规范。第三代监狱，又称新一代监狱，从第二代监狱的极状设计演变而来，监狱管理者所提供的服务直接进入单元，单元内注重装饰和环境的布置，营造适宜的物理环境，重在关注罪犯的矫正和回归。历经三代监狱的演化和发展，西方国家监狱分类制度由简单的按照性别、年龄分类发展到按警戒度为主要标准进行分类，并据此差异设计、建造、配备设施与工作人员，以满足罪犯矫正的需求，逐步形成了较为完备的分类体系。当前，美国监狱分类主要有行政性矫正机构以及低警戒度、中等警戒度、高警戒度、最高警戒度等五种类型，英国目前主要采用“蒙巴顿标准”来划分的A、B、C、D类警戒等级监狱也基本与此相似。从西方监狱分类制度发展的轨迹来看，安全、矫正和效能的需要始终贯穿其中。在“法”的刚性规制之下、充分运用“治”的合理工具，推动平安法治文明的秩序价值、正义惩罚矫正的刑罚价值、审慎明智效能的理性价值等最大化的彰显，是监狱分类发展的内在动因，也是现代监狱的发展逻辑。

（二）我国监狱分类的发展

与西方发达国家相比，我国监狱分类的发展相对比较缓慢，从清末到新中国成立前的半个多世纪，虽然经过短暂的改良运动，但监狱的分类仍只是按性别和年龄标准进行简单分类。新中国成立后，随着《监狱法》等法律法规的相继颁布实施，我国监狱分类制度逐步走向法制化、规范化。进入新世纪以来，随着监狱布局调整和体制改革的全面深入，国家监狱主管部门采取了一系列推进监狱分类建设的举措，出台并修订了《监狱建设标准》，有力地推动了我国监狱分类制度的变革与发展。2009年，司法部在全国监狱布局调整工作会议上提出“要针对罪犯的不同危险程度，按照高、中、低不同戒备要求对监狱或监区进行分类建设”。随后，许多省市都开展了监狱科学分类的理论研究，部分省市对高度戒备监狱和低度戒备监狱（区）都进行了有益实践探索，一些高度戒备监狱（区）相继建成并投入使用。当前，我国监狱分类在工作实践中主要有以下几种：一是按照押犯性别、年龄，分为男犯监狱、女犯监狱、未成年犯管教所；二是按照罪刑轻重，分为重刑犯监狱、轻刑犯监狱；三是按照区域位置，分为城市监狱、农村监狱；四是按照行政隶属关系，分为部属监狱、省属监狱、市属监狱；五是按照押犯规模，分为大、中、小型监狱。

（三）深化监狱分类的现实意义

监狱分类制度发展到当代，作为一种科学行刑、科学矫正的制度，正逐步发展成为一个国家罪犯矫正制度先进与否的重要标志。站在“十三五”发展新起点上，创新监狱分类模式，推进现代监狱建设，具有重大而深远的现实意义。首先，推进监狱科学分类是推动监狱工作科学发展的内在要求。由于历史的原因，江苏南、北、中不同地区的监狱在发展基础上存在较大差异，监狱与监狱之间发展不平衡。同时，监狱的监管模式单一，功能形态基本雷同，分级处遇梯度差异不足，不利于实施有效监管、分类管理和科学矫正，迫切需要推进监狱科学分类，提高行刑的针对性、有效性。其次，推进监狱科学分类是提升监狱行刑效能的迫切需要。近年来，刑事政策密集调整，监狱押犯构成日趋复杂，长刑期罪犯与短刑期罪犯同步增加，沉淀性、流动性风险同步提升，押犯结构性增长逐渐由“橄榄型”向“哑铃型”转变，给监狱工作带来了新的挑战，对加强和改进分押分管分教工作提出了现实而紧迫的要求。再次，推进监狱科学分类是加快现代监狱建设的现实要求。加快现代监狱建设必须紧跟专业分工、精细治理的社会发展趋势，对监狱类型、业务工作和民警队伍进行专业、精细地分类，推动监狱工作由粗放型、经验型管理向规范化管理、精细化治理转变。深化监狱科学分类，推动监狱精细治理，既是现代监狱建设的应有之意，也是加快现代监狱建设的重要路径和方法。

二、构建江苏监狱分类模式的总体设想

构建适合我国国情以及江苏经济社会发展实际并具有当下时代特征的科学的监狱分类模式，涉及到宏观条件下监狱资源配置的系统集成、监狱治理结构的健全完善、监狱保障体系的优化整合等监狱工作的方方面面，是一项系统、复杂的整体性工程，必须坚持以党的监狱工作方针、政策为指导，以完善刑罚执行制度、统一刑罚执行体制改革为契机，以《监狱法》等法律法规为依据，以相关领域的科学成果和国内外有益经验为参考，着力完备监狱功能形态，创新监狱行刑模式，提升监狱行刑效能，积极构建与经济社会发展相协调、与国家治理体系和治理能力现代化水平相匹配、与国际先进行刑发展趋势相适应、与现代监狱要求相契合的监狱分类体系，进一步完善中国特色社会主义监狱制度，努力推动监狱工作科学发展，切实履行好监狱本质职能。

构建江苏监狱分类模式需要重点把握好四个方面的基本要求：一是着眼罪犯分类管理要求，做到体系完备、类别清晰。监狱分类的基础是科学认识罪犯，充分考虑罪犯的自然属性和社会属性，既要基于罪犯性别、年龄与罪刑轻重等客观现实存在差异进行适应性的被动型分类，也要基于罪犯矫正与风险控制需要进行优化性的主动型分类，构建体系完备、类别清晰的监狱分类体系，切实将不同身体状况、不同危险程度、不同服刑阶段的罪犯关押到不同的监狱（监区）服刑改造。二是着眼戒备等级核心要素，做到标准统一、形态有异。依据安全戒备等级对监狱进行分类，是当下监狱分类的通行做法，已成为推进监狱分类应当遵循的核心标准。基于不同的安全戒备等级，不同类型的监狱的外在形态和内在运行上必然具有差异性，需要设置不同的规模形态、建设不同的功能设施、实施不同的监管改造方式、配置不同的组织架构和警力资源与之相适应。三是着眼刑罚执行价值追求，做到行刑公正、集约高效。对不同类型监狱关押的罪犯，基于其狱内自由活动的时间、空间、内容等方面的差别化，实施不同程度的剥夺自由的惩罚，更加体现惩罚的精准性；基于对不同类型罪犯教育改造工作规律的把握，实施对罪犯矫正的积极干预，更加有效的提升罪犯改造质量；基于不同类型监狱物态质态的不同需要，实施差别化的人、财、物投入和资源配置，切实提升监狱行刑效益。四是着眼国情省情现实差异，做到综合考量、彰显特色。监狱分类制度必须要从国情、省情以及监狱自身条件的实际出发，在把握安全戒备等级核心标准基础上，以总体人口、罪犯数量及构成为基础，综合考虑文化传统、经济发展水平、社会公众的承受能力和地域性差异等因素，结合各个个体监狱的区位条件、资源禀赋、人文环境、发展基础等对监狱分类进行统筹规划、综合设计，实现对监狱的精准定位、科学分类，合理分工、分类指导，以形成各具优势特色的差别化发展格局。

围绕上述目标要求，结合江苏监狱工作实际，江苏监狱分类总体构架设定为：一方面，在省域范围内以“三级五等”监狱为主体、以功能型监狱为补充。根据安全戒备等级这一核心标准，结合监狱个体差异，将全省监狱主体分成“高度戒备监狱A等，高度戒备监狱B等；中度戒备监狱A等，中度戒备监狱B等；低度戒备监狱”三级五等。同时根据罪犯基本生理状况，结合全省监狱押犯数量和结构特征，建设完善未成年犯管教所、女子监狱、病犯监狱以及入监监狱（分监狱）、出监监狱（分监狱）等功能型监狱。另一方面，在监狱个体内设置不同等级戒备监区和功能型监区。根据罪犯服刑期间人身危险性、生理状况等方面的动态变动和罪犯再社会化的实际需要，考虑省域范围内大规模、频繁性调动罪犯的诸多限制性因素，在每个监狱内部设置不同等级戒备监区和功能型监区。通过实施上述两个层级的监狱分类，构建较为完备的监狱分类体系，使得罪犯在省内“三级五等”监狱、功能型监狱中分类关押、动态流转，部分罪犯在监狱内部不同等级戒备监区、功能型监区之间分类监管、动态流转，加快形成“省内大循环，狱内小循环”的罪犯分类关押机制。

三、构建江苏监狱分类模式的主要任务

深化监狱分类既要着眼于江苏实情，也要放眼于发展未来，以“两端突破，中间规范，补充完善”为基本思路，推动江苏监狱深化分类建设整体推进、协调发展。

（一）推动高度戒备、低度戒备监狱两端突破

目前，从江苏监狱总体功能布局的现状来看，在高度戒备监狱建设上，传统的重刑犯监狱定位较为模糊，与普通监狱同质化的行刑模式难以适应现实需要；虽然启动实施了龙潭高度戒备监狱建设并投入运行，但管理模式、运行机制尚处在探索实施阶段，未完全成熟。在低度戒备监狱建设上，虽作了理论探索和可行性研究，但实践仍是空白。今后一个时期，按照司法部“十三五”发展规划要求，江苏监狱进一步完备现代监狱功能形态，亟需在高度戒备监狱、低度戒备监狱规划建设、行刑实践、运行管理等方面实现新突破。

1.高度戒备监狱建设。高度戒备监狱主要满足关押严重现实危险罪犯需要，凸显刑罚惩罚威慑、安全特殊防卫等功能作用，实现对高度危险罪犯的集中收押和管控矫正。（1）规模形态。按照《监狱建设标准》对高度戒备监狱的规定要求，单个监狱建设以中小型监狱为宜，押犯规模控制在1000～3000人；在内部分设若干监区，每个监区封闭独立，并设置警察巡视专用通道，各功能用房之间设置必要的隔离防护设施；高度戒备监狱的围墙、电网等安全警戒设施建设标准明显严于其他类型监狱，如《标准》中明确提出其“罪犯活动区域宜设置必要的防航空器劫持的设施”等规定要求。（2）行刑模式。在安全防控上，侧重于惩戒性的强制行为规训，严格区域封闭管理和行为管束，对极度危险罪犯实行单独关押模式；在教育管理上，围绕去顽固性、去危险性、去极端性的目标，依据处遇等级和个体情况，有针对性地开展项目矫正活动。（3）总体布局。根据近年江苏监狱押犯总数以及重刑犯、涉黑涉毒涉恐犯等高危险性犯的人数比例，结合目前监狱功能布局设置实际及现有条件，对高度戒备监狱进行规划设置。

2.低度戒备监狱建设。低度戒备监狱侧重考虑监狱与社会衔接、罪犯回归社会的现实需要，充分发挥将罪犯由监禁人向社会人“过渡衔接”的融合功能，主要收押原判刑期3年以下或原判刑期5年以下的过失犯、初偶犯，以及从中度戒备流转过来，经危险性综合评估后安全风险程度较低的罪犯。（1）规模形态。低度戒备监狱是在法律规定底线内安全戒备等级最低的监狱，其押犯规模控制在800人以下为宜，建筑形态需侧重展示有限开放的特征，监舍以“院落式”单元形态为主，监狱内部不建物理封闭隔离，罪犯居住条件相对宽松，形成与社会上生活社区相近的“矫正社区”，构筑能够影响罪犯进行适应社会性行为选择的情境。（2）行刑模式。在安全防控上，更加突出民警主导下的罪犯相对自主管理，非“涉法”事务的管理主要由罪犯“自治小组”等组织、评议和裁量，强化罪犯个体的自律和群体的互监互控、监督约束；在教育管理上，更加突出社会化的回归矫正，强化社会适应性教育和训练，实施社会化的处遇安排，教育力量突出社会矫正力量的参与，教育资源突出社会教育资源的利用，衔接管理突出“一对一”安置帮教，保证罪犯刑满顺利回归社会；在劳动改造上，围绕提高罪犯回归就业技能目标，优选发展技能培训型劳动项目，实行菜单式选学、定制式培训，为罪犯回归就业、创业打下基础。（3）总体布局。目前，我国尚未整建制推进低度戒备监狱建设，采取试点建设低度戒备分监狱、低度戒备监区的模式是现实有效的突破路径。当前，江苏监狱正有序试点建设低度戒备分监狱（监区），确保到“十三五”末在低度戒备监狱建设样态上取得突破。

（二）推动中度戒备监狱整体规范

当前，中度戒备监狱的基本样态已经基本形成，其重点在于达标建设和规范运行。（1）规范功能形态。中度戒备监狱是按照戒备等级标准分类处于高度与低度戒备之间的监狱，主要关押经评估确认没有突出的人身危险倾向，却也不能在安全和自我约束方面给予足够信任的罪犯。这类罪犯一般为原判有期徒刑十年以下，以及经教育矫正现实危险性得到减轻从高度戒备监狱流转过来的罪犯或是低度戒备监狱流转过来现实危险性、改造难度相对较大的罪犯。中度戒备监狱押犯比重最大，是监狱分类的主要样态。中度戒备监狱的物质形态应按照《监狱建设标准》（建标139-2010）和《江苏省监狱监区建设规范（ 试行）》进行规范化达标建设，其安全警戒设施的标准低于高度戒备监狱高于低度戒备监狱。同时，中度戒备监狱还应结合历史沉淀的文化特色，注重罪犯劳动改造设施和教育矫正文化设施的规范化建设，为更有效地惩罚和改造罪犯提供规范化的物态环境。（2）规范行刑模式。中度戒备监狱是以安全稳定为基础，以教育管理为中心，统筹推进罪犯教育矫正与劳动改造协调融合发展，凸显“惩罚与改造相结合”的本质功能。在监管安全上，建立健全“统一指挥、分类指导、分级负责、协同作战、快速反应”的安全防控等级响应管理机制，重点完善以监狱指挥中心为中枢的集信息研判、指挥调度、防范控制、检查督查、应急管理等多种职能为一体的安全防控体系。在狱政管理上，重点完善罪犯分级处遇管理规定，按照宽严有别的原则，拓展处遇内容，设置不同的处遇标准，健全差别化的累进处遇机制，激励罪犯能动改造。在教育矫正上，进一步规范教育管理运行模式，常态开展思想政治、文化、技术教育，并根据罪犯的个体差异充分利用社会资源运用现代矫正技术开展心理矫治、项目矫正等活动。在劳动改造上，注重罪犯劳动意识教育和劳动技能培训，强化劳动现场规范管理和精益生产，推进罪犯劳动改造的经济效益与社会效益协调发展。（3）规范总体布局。江苏监狱分布范围广泛，因地制宜、因势利导地推进监狱分类建设，可将历史发展基础相对较好的中度戒备监狱定位为中度戒备监狱A等，主要关押五年以上十年以下有期徒刑且具有一定危险程度的罪犯；历史发展基础相对薄弱的中度戒备监狱定位为中度戒备监狱B等，主要关押五年以下有期徒刑且具有一定危险程度的罪犯。

（三）推动功能型监狱健全完善

基于关押特殊类型罪犯的需要，在推进以戒备等级为主体的监狱分类体系建设的基础上，需要建设完善不同功能型监狱，以此作为补充，促进监狱整体功能形态的完备齐全，并实现对特殊类型罪犯的分类关押、分类管理、分类教育，最大限度提升不同类型罪犯管理教育的针对性、实效性。

围绕传统性别、年龄、心理、生理特征标准，对女犯监狱、未成年犯管教所、病犯监狱作进一步建设完善。女犯监狱着眼应对当前女性犯罪上升趋势及女犯监狱拥挤、爆满等问题，在整体关押布局上，适度增加女犯监狱的设置，合理控制调节女犯监狱收押规模；在内部设置上，需按照狱内“小循环”的要求，设置高、中、低不同戒备等级序列的监区，并结合女犯特殊的身心特点，构建更为科学、文明、人道的女犯行刑模式。未成年犯管教所着眼应对押犯总体下降趋势，在选址规划上更多考虑区位优势明显、交通便利、社会配套资源丰富等因素，科学合理配置改造资源，并结合未成年犯特殊的生理、心理、行为特点，注重未成年犯权益保护，创造区别于成年犯监狱、有益于未成年犯身心健康、积极向上的改造环境，促进他们顺利回归。病犯监狱着眼应对老病残罪犯数量上升的趋势，构建以病犯监狱为龙头、专科罪犯医院、普通监狱医院为补充的罪犯医疗救治工作格局，按照“监狱建医院，社会办医院”的工作思路，推进监狱与社会医疗机构的协作协同，通过实施社会医疗服务购买、建立社会医院监狱分院等形式，整合医疗资源，提升罪犯医疗救治水平。

围绕分类管理的新要求，需在推进入监、出监监狱建设方面取得新进展。入监监狱需重点围绕服务罪犯分类投送的需要，科学推进入监分流中心建设，有序有效做好入监分类调查、考核评定等工作。同时，随着当前信息技术的迅速发展，考虑运行成本、押解安全等因素，可发挥大数据功能，建立省级虚拟入监中心，提出科学合理的罪犯分流建议，形成实体与虚拟相结合、网上与网下相结合的罪犯入监分流模式。出监监狱着眼于对即将刑满释放罪犯有针对性开展社会适应性教育，强化模拟社会实训，它以罪犯服刑期限即将刑满为客观要件，不同于以罪犯较低危险程度为标准的低度戒备监狱，主要是为罪犯刑满释放回归社会做准备，提供必要“缓冲”。从江苏监狱实际来看，在构建“三级五等”监狱分类体系的基础上，需要建设完善功能型监狱（区）作为有效补充，在整体上促进监狱功能样态的完备齐全。

四、构建江苏监狱分类模式的实践要求

构建监狱分类模式是一项涉及全局的系统性、基础性工程，要遵循规律，注重统筹，积极稳妥。

一是坚持点线面相结合，形成整体推进的工作格局。坚持整体推进是构建监狱分类模式的现实需要，重点是要做到“三个衔接”。从面上来说，要与监狱工作整体发展相衔接。坚持把监狱分类置于全省监狱工作大局中来科学铺摆，紧扣建设现代监狱总目标，聚焦监狱治理精细化主线，抓住新一轮监狱布局调整机遇，进一步探索完善不同类型监狱的发展路径、实践举措和工作机制等内容。从线上来说，要与推进罪犯分级分类相衔接。坚持把监狱分类与罪犯分类同步考量、同步推进，加快研究制定罪犯分级分类管理实施办法，构建完善与现代监狱分类体系相适应的罪犯分类标准体系、分级处遇体系和分类矫正体系，为监狱分类提供现实依据。从点上来说，要与个体监狱功能完备相衔接。坚持把面上分级分类与个体监狱功能完备统筹安排、协调推进，加快推进个体监狱内部不同等级戒备监区和功能型监区建设，为推动狱内小循环提供有利条件。

二是坚持人财物相匹配，完善统筹协调的保障机制。以协调推进资源统筹利用、要素配置倾斜为基础，重点是要优化“三大保障”。要优化监狱经费保障。协调建立监狱经费动态增长机制，不断提高不同类型监狱经费保障水平。以深化分级分类为导向，打破平均分配的传统做法，推进经费保障最紧迫领域、朝履行中心任务集聚、向困难单位倾斜。要优化物质资源保障。紧紧围绕不同类型监狱在规模形态、行刑模式等方面的差别化发展要求，对全系统资源分布区域实行统筹安排，最大限度提高资源利用效率。树立开放心态、创新思维，抓住用好全面深化改革的机遇，加强社会资源整合，构筑好深化监狱分类的社会支持系统。要优化警务机制保障。着力构建符合监狱工作特点、契合监狱分类需要的现代警务机制，推进实战化组织设置，大力实施执法勤务机构“队建制”“大部制”建设，推进专业化队伍建设，推进差别化警力配置，按照不同比例设置不同类型监狱警力编制，通过配备警务辅助人员等方式，优先保障向一线执法岗位警力需要。

三是坚持责权利相对等，建立科学合理的考评体系。构建江苏监狱分类模式，必须辅之以差别化的考核评价方式，重点是要抓住“三个关键”。要打破共性标准。把实施差别化发展水平作为重要考核内容，加快研究制定切合不同类型监狱发展定位的差别化目标体系和考核方法，形成差别化绩效考评机制，打破全省监狱千人一面的发展格局。要实施分类考评。针对不同类型监狱发展定位，根据资源禀赋、区域环境、发展条件，明确差别化的指标要求，不搞“一刀切”，既保持指标体系的适度前瞻性，也保证可预期、能实现。要落实差别待遇。加强考核结果运用，以鲜明的导向推动差别化发展。规范设置不同类型监狱建制级别，将考核结果作为评价工作的重要依据、选人用人的重要参考。加强对考核结果的分析，在政策供给、项目规划、推进实施过程中，坚持“一类一策”，精准发力，不断打造特色品牌，厚植发展优势，形成“百花齐放”的良好态势。

（责任编辑朱腾飞）