由“六五”普法经验看“七五”普法的重点难点问题——以北京市民法律素质评估报告为例

王超军　邓锦云（北京市司法局）

由“六五”普法经验看“七五”普法的重点难点问题——以北京市民法律素质评估报告为例

王超军邓锦云（北京市司法局）

社会指标是一种量化的社会研究工具，是描述和评价社会整体及其各方面存在和运行状况的关键性、具有战略意义或概括性的度量①朱庆芳、吴寒光：《社会指标体系》，中国社会科学出版社2001年版。。通过市民调查问卷的形式，科学设置评估项目，收集整理实时数值，可以反映一定区域或一定阶段普法工作状况，并为下一步工作提供决策依据。

一、北京市民法律素质评估项目背景及概况

（一）项目背景和目的

自2011年起，北京市实施了第六个五年法制宣传教育规划。为检验“六五”普法成果，更直观地体现法治宣传教育工作成效，同时按照“六五”普法规划“健全完善评估指标体系，实行年度评估、阶段性检查和五年总结验收相结合的考核办法”的工作要求，在全市各区各行业自查、市领导小组集中检查的同时，北京市司法局委托北京市社情民意调查中心对市民法律素质状况进行了调查和评估。

北京市社情民意调查中心是北京市统计局下辖事业单位，负责制定本市社情民意调查工作计划并组织实施，负责社情民意方面统计情况的分析、研究、上报工作。委托市社情民意调查中心对全体市民进行法律素质的抽样评估调查，旨在通过社会公众的视角，了解市民对法律的认知、遵守与运用状况，获取市民对全市法治宣传教育工作的评价和需求，以及对法治环境的感受，全面客观评价“六五”普法工作成效，总结经验，查找问题，更好地促进全市法治宣传教育工作不断深入开展。

（二）项目方案设计

1.项目内容。核心在于评估北京市民法律素质水平以及市民对北京市普法宣传工作的评价和需求，具体从市民的法律认知、法律遵守、法律运用、法律评价、法律关注五个方面开展调查（见表1）。

2.项目评分说明。市民法律素质水平是一个综合评分，包括法律认知评分、法律遵守评分、法律运用评分三部分，由其中15道题目测算得出。根据题目的不同类别、答案程度给出相应分值，根据原始分值测算综合评分，分别得出法律认知评分、法律遵守评分、法律运用评分，并换算成百分制评分；将法律认知评分、法律遵守评分、法律运用评分加权平均，得出市民法律素质综合评分。按照上述方法计算全市及各区不同人群法律素质综合评分。

表1　具体项目内容

（三）项目实施控制

1.调查范围和对象。调查范围是全市十六区10-70岁居住2年以上人员。调查对象即法治宣传教育工作对象，按照“六五”规划内容包括领导干部和公务员、青少年、企事业单位经营管理人员、流动人口和社区（村）居民五类人群。要求调查人群覆盖面广，评价层次丰富。

2.样本量及配额要求。按照统计学最小样本量的比例估计公式，设定置信水平95%，最大允许抽样误差控制在5%，计算可得样本量n=384。在满足调查精度要求的前提下，为保证各区数据可比，各区样本量设定均等，即每个区样本量均为400，共6400个样本。

考虑各类调查人群的实际情况，以及调查目的与需求，每个区完成调查样本分布（见表2）：

（四）被访者基本情况

为使调查结果客观、准确，调查对象均为在本区居住2年以上人员。在被访者年龄、性别、文化程度、收入等方面做到分布均衡、比例持平。力争最大程度地体现北京市民的代表性，可以基本反映全市市民的整体法律素质水平。

表2　各区完成调查样本配额分布

二、由项目数据看北京“六五”普法成效

（一）主要成效

1.市民法律素质水平总体提升。调查结果显示，2015年北京市民法律素质水平综合评分为79.71分，比2010年提高5.61分。其中，北京市民法律遵守表现为82.56分；与2010年相比提升了14.06分。较为突出的是，市民对宪法在整个法律体系中的主导地位以及制定其他法律的依据，有明确的认识。88.6%的市民认为宪法是我国的根本法，75.8%的市民认为任何法律都要以宪法为依据，分别比2010年提高9.8%和21.9%。

从对象看，领导干部、公务员和企业经营管理人员法律素质保持较高水平，不同人群之间法律素质差距缩小。领导干部、公务员和企业经营管理人员的法律素质评价得分均在84分以上，这和三个群体的学历和职业素养直接相关；青少年、居民和流动人口群体的法律素质评分均上升至70分以上，使不同人群之间法律素质差距缩小。其中，青少年评分为82.94分，上升了15.42分；城镇居民、农村居民、流动人口分别为77.87分、77.24分和74.57分，分别上升5.58分、11.17分和7.11分。

从地区看，各区法律素质水平均有提升，远郊区表现整体好于城区。其中，密云区、延庆区分数最高，分别为82.57分和82.04分；紧随其后分别为昌平、平谷、丰台、通州、门头沟和顺义6个区，评分均在80分以上。纵向看，石景山、密云、延庆、平谷、房山和昌平6个区提升幅度均在10分以上，地区之间的差异逐渐变小。

2.市民学法意愿主动积极，获取途径日趋多元化。调查中，78.6%的被访市民都表示参加过法治宣传教育活动，相关组织单位分别为工作单位（39%）、学校（29.1%）、所在社区居（村）委会（26.9%）、新闻媒体机构（24.3%）。74.3%的被访市民认为自己对法律知识的了解程度是“了解一些”；有9%认为自己“了解很多”法律知识，特别是领导干部中有26.7%的人认为自己“了解很多”。这部分被访市民中，35.8%的人学习法律知识是为“提高法律素质，规范个人行为”，31.5%是为“保护自身利益”，10.9%出于“兴趣爱好”，说明市民对学习法律知识的意愿比较强烈，态度比较主动。另外27.3%是由于“工作需要”或“合法经营”而学习法律知识。

对于获取法律知识的途径，传统媒体的作用仍非常明显，包括电视（85.3%）、报刊/杂志/书籍（27.6%）、广播（20.7%）；网络媒体的影响力逐渐凸显，包括网站（26.3%）、微信微博等网络平台（18.3%）；单位组织的形式也是市民法律知识的重要来源，具体为工作单位法治教育活动（14.3%）、学校教育宣传（13.8%）、社区（村）组织的法律活动5.1%。认知途径多元发展（见表3）。

表3　市民了解法律知识的途径（N=5332）

3.市民法律运用水平较高，维权意识增强。

一是市民运用法律途径多元化，新颖便捷途径受欢迎。遇到法律问题或自身的合法权益受到侵害时，市民的选择多倾向于通过第三方咨询或解决，包括向律师咨询（62.7%）、找熟人或朋友帮助或咨询（40.1%）、找司法部门咨询或调解（35.5%）、打法律服务热线咨询（30.8%）；其次是到法院起诉（25.4%）、找有关政府部门解决（23.5%）。其中，市民的律师代理意识或意愿逐步增强。45.2%的市民认为及时请律师介入可以防范风险，更有效解决问题；25.8%的市民认为律师精通法律程序，可以减少自己的时间和精力投入。两项比例合计比2010年提高了20.1个百分点。

二是市民运用法律的主动性增强，对法律保护权益的有效性表示认可。七成以上受访市民会选择法律手段进行维权，“法律是保护自己权益有效手段”为主要动因。调查中，尽管只有18.7%的受访市民有过运用法律的经历（包括住房拆迁、消费权益投诉、劳动纠纷、财产纠纷、离婚等），但是当合法权益受到侵害时， 71.9%的受访市民表示会选择法律的手段（“打官司”）来解决，占绝对优势。

对于运用法律的动因，74.6%的市民都认为法律是保护自己权益的有效手段；表示忍无可忍进而采取法律手段的市民占18%，而被逼无奈被动运用法律手段的比例只有4.6%。主动维权意识远高于被动选择，说明市民对法律保护合法权益的效果给予了充分的肯定，这与多年来的法治宣传是分不开的。

（二）存在问题和不足

1.绝对数值不理想或者有下降。法律认知评分为72.07分；法律运用评分为74.04分。分别下降了2.33分和4.96分。从具体指标看，城乡居民和流动人口的法律认知水平相对较差，维权意识较弱，评分集中在70分上下。与2010年相比，领导干部、公务员和企业经营管理人员三类人群法律素质仍然保持较高水平，但评分与2010年90分以上的高分相比有所下降，下降幅度分别为5.24分、8.45分和6.59分。

2.地区差异及发展不均衡依然存在。在法律遵守方面，各区差异较明显，最高分与最低分之间相差8.76分。延庆、密云、昌平和丰台位列前四，评分均在84分以上。在法律应用方面，昌平评分最高，为76.25分，比分数最低的区高4.17分。在法律认知方面，各区县的差异也较明显，最高分与最低分之间相差7.31分。

部分市民对法律的认知还存在一定的误区或偏差。比如一些市民对律师的工作持否定态度，不选择律师的理由分别为：“律师代理费太高，一般老百姓请不起”（16.2%）；“请律师也要是熟人介绍，不然不放心质量”（8%）；“律师服务是商业行为，他们以赚钱为目的，一般情况下没必要请”（4.8%）。近三成市民对运用法律有顾虑，维权成本高是最大障碍。

3.最后必须强调，调查评估项目自身的欠缺和不足。首先，评估指标涉及价值判断，受实施主体自我评价以及公正公开的程度影响，数据搜集会影响评估的客观性和准确性。其次，评估一个社会现象本身有其天然的局限性，必须依靠与方法紧密相关的特定地区民主法治的实现程度、普法实践主体法治思想意识等法治资源和法治基础，才能实现评估科学化。最后，客观上讲，评估指标本身只是一种科学计量方法，不具有过多价值评判依据的内容。因此，类似的评估项目更多是工具性、适应性、应用性的价值取舍。

三、“七五”普法重点难点问题

市民法律素质评估报告只是北京市“六五”普法工作成效的一个直观体现，相关数据分析也从一个侧面证明，随着社会的发展进步和市民个体、群体的成长，法治宣传教育既要继续发挥基础性、先导性作用，又要从解决重点难点问题入手，进一步提高普法宣传的实效性，实现自身的科学发展。

（一）规划的制定要做到有的放矢，未雨绸缪。根据国家“七五”普法的要求结合北京市工作实际，要高起点、高标准、高质量编制北京市“七五”普法规划。对完善国家工作人员学法用法制度、健全普法宣传教育机制、建立以案释法制度、把法治教育纳入精神文明建设等十八届四中全会明确的重点任务，能立即落实的要在规划中明确具体措施细则，不能立即落实的要厘清工作思路，明确主责部门和具体路线进度，提升规划的可操作性。

（二）以机制建设为抓手，提升法治宣传工作整体水平。健全落实“谁主管谁负责”“谁执法谁普法”的责任制。要在政府机关、社会服务机构的服务大厅和服务窗口增加法治宣传教育功能，特别是要注重发挥各级组织、宣传、文化、教育、流动人口管理等部门以及相关人民团体、社会组织的职能作用。健全媒体公益普法制度，强化各类媒体尤其是新媒体在普法工作中的责任担当，实现法治宣传全网络、全覆盖、资源共享。

（三）从供给侧入手，以需求为导向，实现灵活的个性化的精准普法。以大数据为支撑，在扎实开展“法律六进”活动的基础上，结合北京经济社会发展现状，开展“法律进军营”“法律进市场”“法律进景区”“法律进商务楼宇”等活动，进一步丰富深化载体形式，将法治宣传教育延伸到百姓的身边，延伸到群众的日常生活之中，使更多的对象群体增进法治宣传教育的参与感和受益感，提升满意度。

（四）注重社会普法力量建设。发挥北京的资源优势，整合全市法学学者、精英律师、实务专家、普法志愿者、法治新闻工作者、文艺工作者等各类资源，重组专家顾问团，建立法官、律师、青春船长三个法律宣讲服务团，结合“法律六进”活动的延伸创新，把重点法律宣传、重点对象普法、法治创建等工作任务串联起来，为上述工作开展提供支撑服务，营造浓厚的法治宣传氛围。

（五）完善绩效考核，加强对经费的管理、监督和绩效评价。把法治宣传教育项目列入政府购买服务目录，加大政府购买法治宣传教育服务的力度。积极利用社会资金开展法治宣传教育，扩大社会影响。充分发挥法宣办的职能作用，加强分类指导，强化督导考核，坚持从严要求，确保法治宣传教育的各项任务落到实处，确保法治宣传教育从“软任务”变成“硬指标”。

（责任编辑赵海鸥）