政府购买社会服务的伦理关系研究

高芙蓉

（河南财政税务高等专科学校，河南郑州451464）



政府购买社会服务的伦理关系研究

高芙蓉

（河南财政税务高等专科学校，河南郑州451464）

摘要：政府购买服务已成为社会治理转型的有效手段，这一过程蕴涵着多种伦理关系，最有代表性的是政府与公民社会、政府与社会组织、政府与公民之间的伦理关系。在系统梳理每一种伦理关系的应然状态与实然图景的基础上，针对现实实践中伦理关系的异化现象，从多个层面提出了政府购买社会服务伦理关系的优化路径。

关键词：政府购买社会服务；伦理关系；应然状态；实然图景

一、引言

随着我国经济社会的快速发展，治理转型成为这一时代的主题，国家日益意识到社会建设的重要性，强调创新政府管理、变革服务模式、加强公共合作。在这一背景下，社会组织被政府纳入到公共服务过程中来。特别是自2007年以来，政府购买社会工作服务在东部沿海地区先试先行，取得了一定成效。国家层面为此相继推出了一系列举措，如民政部、财政部联合发布《关于政府购买社会工作服务的指导意见（［2012］196号）》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（［2013］96号）》等。从政策设计看，购买主体是各级政府，承接主体是各类社会组织，受益群体是广大人民群众；根本出发点是满足人民群众的服务需求、保障和改善基本的民生；服务领域是向有需要的人群提供困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复、促进个人与环境适应等专业服务；服务的重点人群是城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众。从出发点、服务领域和受益群体上看，政府购买社会工作服务具有鲜明的伦理色彩，它涉及政府与社会依据什么帮助人们生活安康，政府运用什么政策保障人民生活幸福。这一制度安排背后既有现实的理性选择，又蕴涵人性的伦理追求，二者高度融合与统一。从价值理性视角看，政府购买社会工作服务是一项“受益广泛、群众急需、服务专业”的制度设计。对这种政策的解读，不仅要考虑规范、立法、制度等问题，而且要将其视作一种行政管理活动，更要对这一政策背后涉及的伦理关系进行考量。因为伦理关系从本质上规定了政府、社会与公民三者之间的服务关系，决定着政府提供社会服务的目标与方式。

当前，服务型政府建设不仅在理念上已经形成，在实践中也已成为当下政府职能转变的重要目标。然而，在政府购买社会工作服务的实然运作中，政府、社会组织、公民三者之间的主体关系并没有实现伦理化、合理化，而是表现出了诸多“形同质异的异化现象”［1］，诸如“政府购买服务的内部化和形式化购买趋势”［2］“纵向一体化倾向”［3］“社会组织政府化”［4］“政府购买公共服务内卷化趋势”［5］等。要解决这一问题，通过法规、制度手段固然可行，但从伦理关系视角来理顺则是更为根本的途径。深入探讨政府购买社会服务中的伦理关系，把握每一种伦理关系的内涵与实质，梳理其中的应然状态与实然图景，研究政府购买社会服务的优化路径，无疑对解决政府公共服务问题具有现实指导作用。

二、应然状态下政府购买社会服务的伦理关系

政府购买社会服务是政府出资向社会组织购买公共服务的一种活动，它所产生的社会关系体现为一种人与人的关系，本质上可归结为一种伦理关系。政府购买公共服务中的伦理关系有多个层次［6］、多种类型［7］，其中最有代表性的是政府与公民社会、政府与社会组织、政府与公民之间的伦理关系。“政府与公民社会的伦理关系揭示了政府公共服务的宏观社会环境要求”［8］，政府与社会组织的伦理关系代表了公共服务主体之间的关系，政府与公民的伦理关系体现着公共服务主体与客体之间的关系。

1.政府与公民社会的伦理关系。公民社会是一种介于政府、市场之间的自主领域，它与政府和市场既相互独立又相互依存，是一种“存在于政治国家之外并制约和监督着国家政治权力的社会性力量”［9］。当代社会，政府公共服务中公民社会发挥着无可替代的作用。然而，现实生活中人们往往从权力、规制角度考察政府与公民社会的关系，对二者之间的伦理关系并未做深入探讨。在所有社会关系中，伦理关系是一切关系的本源，它形成于政府与社会的互动之中，决定着政府存在的价值。政府与社会之间的伦理关系确立了二者的权力边界，规定着政府的社会责任与价值定位。政府存在的目的是它对社会责任的担当，公共服务是政府履行职能的重要手段，政府购买社会服务是其担当社会责任的政策工具。政府与公民社会之间建立合理的伦理关系，有利于划分二者的权力关系，建立双方良好的互动模式，明确政府应尽的责任与义务；有助于政府树立良好的价值理念，实现基本公共服务的均等化，满足社会公众的普遍需要。在政府提供公共服务的过程中，政府与公民社会之间体现的也是一种价值关系，政府存在的价值是满足社会需要，社会是价值的主体，而政府居于价值的客体地位。不仅如此，在政府和社会形成的价值评价系统中，政府服务的好坏取决于社会的认可程度，社会自然也是价值评价的主体，政府是价值评价的客体。这种应然状态下的政府与公民社会关系唯有付诸实践，才能使政府和社会的伦理关系朝着合理化方向发展，确保二者的伦理关系处于基础与主体性地位。

2.政府与社会组织的伦理关系。社会组织，也有人称非政府组织、民间组织、社会团体等，是一种志愿性、非营利性组织。在现代社会中，它与政府、企业共同构成了现代民主国家的三大组织，是公民之间的结社组织，它属于公民社会的一部分，可以说，社会组织也是政府公共服务的客体之一，它与政府之间的伦理关系首先体现的是服务与被服务的关系。但是，社会组织存在的价值绝非如此。社会组织的产生与兴盛是现代社会政府与市场高度发展的结果，也是政府、市场双重失灵的产物。当代社会政府基本职责是提供公共服务，但政府并不是万能的，它也会像市场一样存在失灵现象。同时，人们对公共服务的需求日益多样化、个性化，仅靠政府力量难以满足这种多向性的现实需求，社会组织就有了发展空间与存在的理由。社会组织的作用在于“开拓与创新、改革与倡导、价值维护、服务提供”［10］，它弥补了政府与市场的双重失灵。由此可见，社会组织的主要角色在于和政府通过各种合作形式致力于满足公民需求，提供公共服务，借助社会资源发展壮大自己。因此，政府与社会组织的伦理关系就表现为既竞争又合作的关系。应然状态下，这种伦理关系的具体表现就是二者之间是一种平等、互利的主体间合作伙伴关系。政府代表着社会的公共利益，对大多数人负责，满足人们普遍化的需求；社会组织凭借自己的自主性、非营利性与志愿性特征，向公民提供差异化服务，满足公民多元化需求。

3.政府与公民的伦理关系。政府购买社会服务是政府满足公民需要的一种创新方式与手段，其根本价值目标是满足公众需要。这种以公民为中心的政府公共服务其价值指向是人的自由全面发展，它决定了公民既是政府公共服务的接受者，又是政府公共服务的价值主体。公民作为其间的价值主体，标志着政府和公民之间的伦理关系是基于民主、平等、互信、合作基础上的，它应成为指导、规范、调节政府购买社会服务的道德准则的现实依据。在现代社会制度下，公民接受公共服务的条件是缴纳税收与让渡自己的公共权力给政府，把提供公共服务的责任委托给政府，政府的作用则是为公民提供满意的服务。但这并不意味着政府单方面就可以决定公共服务的提供，公民作为服务的接受者也发挥着重要作用。在公共服务实践过程中，政府与公民的关系常常表现为一种强制性的管理关系，“政府是管理主体，公民是政府管理的客体，服务的提供者与接受者并非是相互平等的主体”［11］。然而，实践中的这种管理关系只是问题的表象，并不代表政府与公民之间的本质关系。管理只是一种手段，其最终目的是满足公民的价值需要，政府正是通过这样的管理过程实现自身的价值，但凡管理都具有统摄作用，正如我们看到的表象。表面上看，政府与公民的伦理关系是一种不平等的主客体关系，实质上二者是基于平等互利基础上的主体间合作关系。

三、政府购买社会服务中伦理关系的实然考量

应然状态下政府购买社会服务所表现出的伦理关系，在实然运作过程中并没有得到很好的体现，而是出现了诸多异化现象，如“供给方缺陷”“需求方缺陷”，过度福利、重复购买、服务效果不理想、政府人员的寻租以及形式化竞标与评标等。这些问题的出现原因有多种，而伦理关系的异化则是其中最根本的原因。

1.政府与公民社会伦理关系的异化。中国的公民社会还处在初期发展阶段，社会组织所应有的志愿性、独立性、自主性特征难以很好地体现，最终导致政府购买社会服务的实践中出现政府与公民社会关系的异化状态，这种异化表现为政府、公民社会地位不对等，二者难以进行良好的互动与沟通。长期以来中国只有威权的政府而没有公民社会，改革开放以后，公民社会虽然在政府的放权让利下开始萌芽，但与强势政府相比，仍很弱小。传统的权威主义、官本位主义使得政府对社会的支配根深蒂固，一旦出现体制外的社会力量就会引起政府的高度警惕，维稳成为各级政府的头等大事。为加强对公民社会的管控，从社会组织成立开始就提高登记门槛、严把审批条件，不经批准设立的组织即为非法。目前，政府虽然鼓励社会组织的发展，但传统的管控心态并未得到根本改变，这种理念指导下的政府把主要的精力投放在对公民社会的管理与控制上，难以有更多的精力与财力担负起自己的公共服务责任。这也是为什么国家层面出台了《国务院关于向社会力量购买服务的指导意见》后，而地方政府鲜少积极响应的原因。大多数社会组织的发展靠自上而下的推动，靠自身力量发展起来的社会组织少之又少。公民社会的弱小，决定着在与政府的互动中，难以进行平等的对话，无法表达公共的需求。即使政府拿出资金向社会力量购买服务，也没有足够多的专业化组织承接服务，也不能提供令公众满意的服务，政府公共服务的初衷也不能完全实现。实然状态下政府与公民社会伦理关系的异化现象将长期存在。

2.政府与社会组织伦理关系的异化。由于政府与公民社会之间地位不对等，导致了政府与公民社会的关系出现异化，对于承载公民社会的社会组织而言，它的发展与成长会面临诸多障碍。在强政府、弱社会的背景下，要发挥社会组织的公共服务功能，就需要分析政府与社会组织的伦理关系存在哪些方面的异化现象，以便为社会组织的生存发展创造条件。现代社会中的政府越来越依靠社会组织来履行公共服务的职能。我国历史上真正意义上的社会组织几乎没有，只是近年来，政府简政放权之后社会组织才有了一定的发展空间，社会组织的作用才有所体现。但整体上看，社会组织的发展还处于举步维艰的萌芽阶段，它的生存直接受制于政府的决策，它的功能发挥要靠政府的权威。这种客观现实决定着社会组织独立性不足而依附性过强，社会组织表现出明显的行政化特质，在各个方面都不同程度地依附于政府体系，带有政府色彩，成为政府的替代组织。在社会组织对政府的过分依赖与政府强力控制的双重作用下，社会组织的自主性与独立性大大削减，其公益性、非营利性特征也大打折扣。而这些特质正是决定社会组织天然性伦理使命的重要因素，如为老年人服务、贫困救助、社区服务、环境保护、助残服务等领域均体现着利他主义与人道主义精神，缺少了伦理使命就会出现诚信危机、劳务危机、合法性危机、机构运作官僚化、日常工作形式化、专业服务建制化［12］等一系列问题。

3.政府与公民伦理关系的异化。公民社会中，公民权利的维护与实现要靠社会组织这个载体，但如果社会组织沦为政府的治理工具，公民与政府之间的平等互动难以形成，二者之间的异化就不可避免。长期以来，政府提供公共服务依然沿用全能主义管理模式，其结果形成了政府与公民之间的命令与服从关系，政府是提供服务的全能政府，公民则是服务的被动接受者。尽管服务型政府已成为当今政府管理创新的主要目标，但以往管理模式的惯性依然存在，这种影响并不能在短期内消除，政府与公民之间的关系仍处于不对等的状态。政府购买社会服务的过程中，购买项目的设计、评估、监督等诸多环节，体现的多是政府部门的意愿和思路。多数政府部门遵循“为民做主”的惯性思维，向公民提供强制性的公共服务，公民处于被动地接受状态，他们的选择权、知情权、自主权无从体现。以政府购买社会工作服务来说，项目的发布、招标由政府部门面向社工机构推出，项目的评估由政府部门委托第三方评估机构进行，在这个过程中，公民的意愿无从表达，公民代言人角色由政府充当。公民作为被服务者被政府客体化和工具化，丧失了应有的主体地位。虽然法律条文与制度层面赋予了公民主体权利，但实践中的履行多是流于形式。公民的利益偏好本可以通过社会组织代为表达，但由于政府与社会组织伦理关系的异化，社会组织作为传递公民话语权的桥梁作用无法很好地发挥。不能体现公民意愿的政府购买服务活动必定是不平等的，这也是当前政府公共服务整体呈现“总水平偏低、发展不平等、效率低水平趋同”的主要原因。

四、政府购买社会服务伦理关系的优化路径

政府购买社会服务中存在的伦理关系异化既违背了政府公共服务的道德初衷，也不能真正践行社会公平与正义的历史使命。因此，当前需要从多个层面、多种路径进行优化政府购买社会服务的实践探索。

1.政府与公民社会伦理关系的优化。政府与公民社会的伦理关系对公民社会的主体地位提出了更高的要求，要求政府在平等互利的基础上与公民社会开展合作。第一，从培育成熟的公民社会入手。保持公民社会的独立性，是国家与社会协调发展的前提，也是“政府应有的价值取向”和政府对自身的“主观定位”［13］。在政府的有限支持下，我国公民社会得到了一定发展，但与强势政府相比，社会力量仍处于弱势状态。如何培育公民社会，这需要从经济、社会与文化三个层面来解决。经济层面，以市场经济规律为基础，“建立政府与市场之间地位平等、相互合作、相辅相成的伙伴关系”［14］；社会层面，以公民社会为核心，转变政府观念，创新管理模式，创造制度环境，推动社会建设；文化层面，以文化价值观为导向，拓展制度空间，扩大制度包容度，推动公共领域形成，提高公民意识。第二，平衡政府与社会的权力。构建政府与社会权力之间的平衡关系，首先要矫治政府公共权力的异化现象，回归权力的公共性本质。当前公共权力的滥用、专治等异化现象普遍存在，公权私用矛盾异常突出，而法律规制成效不足。针对这种现象，需要从政治、法律、道德、行政及社会层面进行全方位的监督与管控，确保各控制主体密切配合、合理分工，实现社会权力的回归。第三，完善政府、社会互动机制。公民社会是以政府、市场、公民等各种力量均衡发展、相互协商为特征的社会，它培育和发展了多种利益集团，为实现自己的利益诉求，通过不同方式参与民主决策，表达自身利益，施加政策影响。公民社会与政府之间的关系从过去的领导与被领导关系演变为对话、沟通与合作的双向互动关系。

2.政府与社会组织伦理关系的优化。社会组织对公共服务的重要作用正被人们认识和熟知，强化社会组织的公共责任，可以从政府与社会组织两个角度来着手。第一，从政府层面看，要保证社会组织独立运作的发展空间。一是中央政府做出“顶层设计”，地方政府强化落实。高层政府的责任在于为社会组织创造良好的制度环境，政府对社会组织的管理不是靠行政命令，要从制度、法律、财政政策等角度提供支持与引导。二是各级政府要转变观念。在社会组织的发展初期，政府不仅要向它们提供必要的资源，而且要约束自身权力，充分信任社会组织，给它们足够的发展空间。三是政府面对社会组织应厘清自身的定位。政府与社会组织是合作伙伴，而不是领导者；政府购买社会组织的服务不应附带不当条件；政府对社会组织的监督应依法进行。第二，从社会组织层面看。一是增强自身独立性，减少对政府的依赖。社会组织在整合利用政府、市场资源的同时，要拓宽发展路径，增加多样化资源汲取渠道。二是发挥专业优势，提升专业能力。政府购买社会服务过程中，社会组织能够获得政府信任靠的是专业特长，提升专业优势可以增强政府对社会组织专业化需求的依赖，有助于平衡社会组织对政府的单向度依赖，有助于推动二者平等互动关系的形成。三是社会组织应适当挖掘自身的市场化潜能。这就给社会组织提出两方面的要求：一方面是内部挖潜，即运用市场化手段，在内部治理环节引入市场化的管理技术、理念和方法，提高资源利用率，摆脱对政府资源的过度依赖。另一方面是精心打造服务品牌，创出亮点。这样做的目的就是社会组织在向社会提供公共服务的同时，可以适当引入收费机制，弥补社会组织的经费短缺问题，更好地提升服务能力。

3.政府与公民伦理关系的优化。政府与公民之间伦理关系异化的根本原因在于现行的公共服务制度存在种种缺陷，要优化二者之间的关系，就需要从以下方面入手：第一，政府购买服务的制度设计与安排要体现民主、公正、自由、平等理念。罗尔斯的正义理论核心主旨是“正义是社会制度的首要价值”，他肯定了公正对社会的重要性，提醒后人设计制度时要注意伦理精神的运用。我国的公共服务，法律赋予公民的各项权利在实践中没有很好地体现出来，主要原因在于制度的不公平。长期以来的压力型体制使得各级地方政府部门养成了只对上负责而不对公民负责的惯性思维，致使公民的权利得不到保障。因此，有必要对这种不合理的压力型体制进行改革。第二，政府购买服务中要体现公民的主体地位。政府购买服务过程中，公民不仅是服务的受益者，还是表达自身诉求、评价公共服务的主体；在制度设计中，要赋予公民表达利益的途径和机会，让法律赋予公民的主体权利落到实处。第三，政府购买服务中要完善公民的利益表达机制。政府与公民之间的互动对话原则要贯穿于政府购买社会服务的全过程。一方面政府为公民提供反映社情民意的途径，另一方面政府围绕公民的利益需求主动开展调查研究与评估。这样做有利于打通政府与公民之间的沟通渠道，增进相互间的了解与信任。第四，政府购买服务中要以伦理化的服务赢得公民的满意。政府的公共服务首先要体现服务至上理念，从购买政策的制定到服务实施的全过程，以公民需求为导向，保证公共利益的实现。公共服务还要坚持公平合理的分配原则，这是影响政府与公民关系关键的环节。

五、结论

在当前政府治理模式从管理型向服务型迈进的大背景下，政府与公民社会、社会组织、公民之间协同治理的价值在理论与实务领域都获得了证实。如前所述，政府购买社会服务，是政府机构出于对社会治理转型的需要而做出的一项重要改革举措。从应然状态看，各地兴起政府购买服务的热潮，是政府治理社会的技术化操作，把市场机制纳入到公共服务中，强调依靠专家力量和评估技术，把服务转移给社会组织，进而实现公共服务的高效运作、理论发展和专业化技能。然而，这种技术化的治理措施，在政府购买社会服务的实然图景中并没有很好地体现出政府的初衷。在政府购买社会服务的名义之下，平等合作精神并未落到实处，实践中已经开展购买服务的部门或把某些社会组织作为中介而继续推行“内部化”管理，“甚或将购买服务以外的行政事务加诸社会组织，以便实现维护或延伸政府组织边界的目的”［15］。这种发生在政府购买社会服务中应然状态与实然图景之间的异化，意味着仅靠技术化治理路径的引入并不能解决根本问题。要改善政府公共服务，就必须“构建合理的伦理关系体系，并将这种合理的伦理关系所蕴涵的价值合理性规定变为一种现实的伦理秩序”［16］。当前推出的政府购买社会服务，形式上已经“具备了契约化合作的属性”［17］，实质上还需要通过构建合理的伦理关系，实现理想与现实的统一。

参考文献

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［责任编辑王亚伟］

作者简介：高芙蓉（1970—），女，河南项城人，博士，河南财政税务高等专科学校副教授。

基金项目：2014年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（编号：NKZXA1406）、2015年度河南省哲学社会科学规划项目（编号：2015BSH024）阶段性成果

收稿日期：2015-12-10

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2016）01-0063-06