泰兴综合行政执法体制改革的实践探索

● 张育林



泰兴综合行政执法体制改革的实践探索

● 张育林

江苏省泰兴市按照中央部署，积极推进综合行政执法体制改革试点工作。经过努力，各综合行政执法机构运转正常，与行政主管部门衔接配合顺畅，执法效率和监管水平大幅提升。

一、找准改革切入点，创新综合执法体制机制

改革中，泰兴市以横向整合执法资源、纵向下移执法重心、创新监管方式和管理制度为切入点，在农林牧渔领域和市场流通领域实施跨行业、跨部门综合执法。

1.以横向整合执法资源为切入点，构建精简高效的综合执法体制。针对农林牧渔领域和市场流通领域执法队伍过多，多头执法、重复执法的问题，泰兴创新工作思路，积极构建精简高效的综合执法体制。一是整合行政执法职责，实行行政处罚权“五合一”。将农业、林业、畜牧业、渔业、农机等行业的行政处罚权相对集中，由市农委履行；将市工商局、质监局、食药监局、商务局、粮食局在市场流通领域的行政处罚权相对集中，由市场监管局履行。二是整合检验检测职责，提升执法能力。将市工商局、质监局、食药监局、农委、粮食局在市场流通领域的检验检测职责进行整合，由市场监管局一家履行。三是实行一个领域一支队伍管执法。撤销农林牧渔领域5支执法队伍，组建市农业综合执法大队，承担全市农业、林业、畜牧业、渔业、农机等方面的行政执法工作。撤销市场流通领域5支执法队伍，组建市场监管稽查大队，承担全市工商、质监、食品药品、商务、粮食等市场流通领域的行政执法工作。撤销市场流通领域4家检验检测机构，组建市产品质量综合检验检测中心，承担市场流通领域相关产品的检验检测工作。机构撤销整合后，人员整体划入新组建机构，根据工作需要并结合专业特长重新定岗定员。

2.以纵向下移执法重心为切入点，构建“三位一体”的综合执法体系。为进一步落实和强化监管责任，在农林牧渔领域和市场流通领域建立起条块结合、全方位、立体化的市乡村三级监管体系和权责清晰、分工明确的责任体系，推动执法重心和执法力量同步下移。一是下沉市级执法力量。市场监管局按区域共设置11个市场监管分局，占总行政编制的77.1%；市场监管稽查大队按片区共设置8个稽查中队，占稽查总编制的63.7%；人员按定编比例相应下沉到分局和中队。市农业综合执法大队按农林牧渔行业设置5支执法中队，占大队总编制的82.3%，并按片区划分人员和明确职责分工。二是落实乡镇监管责任。在乡镇社会事务办公室增挂食品药品安全监督管理办公室牌子，设置食品药品安全助理，配备了2名食品药品安全管理员，协助市场监督管理局做好食品药品安全日常监督管理工作。在乡镇经济发展办公室设置了农业助理和办事员职位，下设农技服务中心，协助市农委做好农林牧渔领域的监管执法工作。三是配备村居监管执法协管员。359个农村行政村和城镇社区配备了以大学生村官为主体的专（兼）职监管执法协管员，承担对村居的协助执法、隐患排查、信息报告和对村民的宣传引导等工作，将综合执法的“神经末梢”连接到千家万户。四是健全镇村分级考核体系。制定了乡镇食品安全管理工作考核办法和考核细则，并将考核结果列入对乡镇政府绩效考核和领导干部绩效考核的内容；村居监管执法协管员由主管部门会同乡镇联合进行考评，并与经济收入直接挂钩。

3.以创新监管方式和管理制度为切入点，构建综合执法机制。一是健全协作配合和信息共享机制。通过建立政府部门权力清单，合理划分管理部门与综合执法机构职责权限。通过部门联席会议机制，加强行政监督管理与执法监督检查之间的配合。通过建立部门间的双向传送机制，实现行政主管部门与综合执法机构间的信息资源共享，提高行政执法效率。二是改革创新监管方式。推广随机抽查、飞行检查①、专项督查和事后稽查等措施，重点抽查风险较高、投诉举报多、有严重违法记录的市场主体。建立按比例随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”机制，尽量减少过于频繁的现场检查对企业经营行为的影响。探索建立信用监管机制，健全“经营异常名录”、“黑名单”等制度。三是落实责任追究机制。建立健全明确清晰的监管责任体系和责任追究机制。规范统一执法流程，实行行政执法人员持证上岗制度。推行行政执法公开，自觉接受社会和行政相对人的监督。对事关发展环境、民生改善、政令畅通等执法缺位的突出问题，加大行政问责力度，监督整改落实。

二、坚持问题导向，推动综合执法提速增效

随着综合执法体制机制的建立实施，泰兴市试点领域执法责任主体更加明确，执法力量得以强化，监管能力不断增强，执法效能和社会满意度明显提升。

1.责任主体更加明确，解决了“推”的问题。试点领域原有监管责任主体较多，导致执法交叉、重叠，各自为政、各自执法的矛盾比较突出。推行综合执法后，随着同一领域执法职责和行政处罚权的相对集中，以前由多个部门监管执法的事项，现在由一支队伍集中综合执法，由单个部门执法力度受限、多个部门联合执法协调困难的问题迎刃而解，多头管、管不全的顽疾得以解决。

2.执法力量强化，解决了“弱”的问题。试点领域原有执法队伍众多，机构编制规模普遍偏小，导致执法力量分散。推行综合执法，有效解决了执法力量不足的问题。一是对执法队伍进行整合，实行一个领域一支执法队伍。二是对混用在其他岗位的执法人员，按照人随事走的原则全部划入综合执法机构，并重新定岗定员，突出主业主责；对部分执法机构使用的临时人员，按照“谁用人谁负责”的原则予以清退，净化执法队伍。三是强化人员考核和培训。凡从事行政执法的人员均须取得执法资格证书，定期参加业务培训，并强化对人员日常工作的考核考评。四是落实执法保障机制。为避免以罚代管，综合执法所需经费纳入同级财政预算，并严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁将罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

3.监管范围不断扩大，解决了“窄”的问题。以前试点领域各部门执法队伍力量薄弱，日常巡查走马观花，偏远乡镇只是被动接受投诉。实施综合执法后，通过整合部门派驻力量，下移执法重心，明确乡镇监管责任和配强村居监管执法协管员，实施监管关口前移和执法力量下沉，由被动监管向主动出击转变，由集中式整治向日常性高压转变，由单一工作创新向系统体制机制创新转变，破解了“镇村看得见的管不了、部门管得了的看不见”的难题。

4.执法效能和社会满意度明显提升，解决了“慢”和“怨”的问题。通过市乡村三级监管体系的建立和完善，镇村主动管理、协助监管执法，熟悉当地情况的镇村监管责任人员有条件、有能力第一时间发现违法行为，节约了执法成本，提高了执法效率。通过行政主管部门与综合执法机构“管控查”三结合，尽可能把各类违法行为遏制在萌芽状态，试点领域违法问题发生的可能和频率明显下降，违法问题总体数量明显减少。通过综合执法流程优化和监管方式创新，群众投诉举报的问题得到较好解决，执法扰民现象基本消失。①飞行检查是跟踪检查的一种形式，指事先不通知被检查部门实施的现场检查。飞行检查最早应用在体育竞赛中对兴奋剂的检查，指的是在非比赛期间进行的不事先通知的突击性兴奋剂抽查。后来，作为一种有效的监管手段，飞行检查很快被推广到其他领域。检查的重点涉及人身安全、食品安全、节能、环境保护等领域。2006年，国家食品药品监督管理局发布《药品 GMP飞行检查暂行规定》建立了飞行检查制度，即事先不通知被检查企业而对其实施快速的现场检查。飞行检查的特点是突然性和震慑性，主要目的是了解被监督对象的真实情况，发现其需要改进的问题。

（作者系泰兴市市长）

注：压题图为泰兴东部城区新貌。