围绕经济结构性调整进一步深化行政体制改革

● 中央编办政策法规司



围绕经济结构性调整进一步深化行政体制改革

● 中央编办政策法规司

党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，是指导我国发展全局的全新思路，将在今后一段时期贯穿于经济社会发展的各个方面。为落实好这五大发展理念，必须“加大结构性改革力度，加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。这是中央对国家经济建设指导思想的重大突破，是对经济制度进一步的变革创新，也是实现经济可持续发展、确保到2020年全面建成小康社会的路径保障。推进结构性改革，关键是要找准经济运行源头的弊病，从根本上解决经济发展内生动力不足的问题。当前经济下行压力持续加大，表面上是有效需求不足，实际上是有效供给不适应市场需求结构变化，需求和供给之间出现结构性矛盾造成的。中央对此高度重视。在中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记指出，要在适度扩大总需求的同时，着力加强“供给侧结构性改革”。李克强总理在主持召开“十三五”规划纲要编制工作会议时提出，要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端。领导人反复强调供给侧改革，体现了中央对经济发展新的判断和治理思路。以供给侧结构性改革促进经济结构调整，是经济体制改革在思路上的实质性转变。

经济体制改革是全面深化改革的核心，行政体制改革要服务于这一核心，努力为经济平稳健康发展提供体制机制保障。未来，推进供给侧结构性改革将成为经济体制改革新的方向，行政体制改革也必须随之调整，将重心转移到破解供给端的体制机制障碍上来，努力激发供给端潜力活力，为推进供给侧结构性改革提供助力和保障。

一、推进供给侧结构性改革要以创新政府管理方式为突破口

供给侧结构性改革的价值取向是市场，主要是通过强化市场自身的调节作用，以提高全要素生产率。这就要求公权力必须尊重市场规律，让市场机制充分发挥作用，依靠市场来调节有效供给、主导要素分配，最终激活需求。本届政府成立以来，立足于营造健康良好的市场环境，通过狠抓行政审批制度改革、证照改革等多项改革，在简政放权上取得了突出成效，降低市场制度性交易成本，为企业松绑、减负，为经济社会发展注入新鲜活力。

强化市场的作用，并不意味着政府就没有责任了。市场有自发性、盲目性、局限性和事后性等特点，只靠市场决定经济运行，难以经常保持经济总量平衡和重大结构协调。因此，“放”并不意味放任不管，在“弱审批”的同时，还要进一步“强监管”。一方面，政府要制定公平、开放、透明的市场规则，创造保障市场运行的制度环境；另一方面，政府要通过有效监管，确保市场规则为市场主体所遵循。但目前，我们在这两方面都还做得不够。在规则方面，相关制度和机制尚不健全，市场的开放性、公平性和透明度都有待提高；在监管方面，手段方式简单粗放，过于依赖通过处罚进行管理，主要有几种情况：一是以罚代管。行政处罚是损益性手段，从法律设计原意上应当是备而不用或尽量少用。而一些部门囿于懒政思维、部门利益等原因，偏爱于行政处罚，以处罚替代管理。这种情况比较普遍，有些省市非常严重，比如，在某些城市梳理政府权力时，行政处罚权竟然占到70%以上。这种罚多管少、以罚代管的权力结构，严重影响了市场的发展活力。二是处罚设置过多过滥。在市场主体产、供、销的各个环节都设立了种类多样、名目繁多的罚款名目，造成市场主体“举步维艰”。三是重复处罚屡禁不止。虽然行政处罚法明确规定一事不再罚，但实际执法中不同机构重复处罚、多次处罚的现象仍然存在，且标准不一，处罚不公。比如，货车超载既可以依据道路交通安全法给予200元至2000元罚款，也可以依据公路法限载相关规定给予3万元以下罚款。四是处罚多但震慑不足。现行部分法律法规违法处罚条款较多，但因为立法时间较早等原因，具体罚额规定都比较轻，即使动用最高限的经济处罚，对很多违法企业来说也是无关痛痒，企业仍是我行我素，屡犯不改。

随着供给侧结构性改革持续推进，政府作为市场秩序维护者的作用将更加凸显。政府应坚持“放、管、服”三管齐下，特别是在管理上创新思路和手段。对于行政处罚这种最具威慑力的监管手段，总的讲，应少用慎用，一旦使用，就要起到震慑违法的作用。下一步，可结合行政审批、权力清单等制度改革落地见效的契机，对行政处罚权进行清理规范。从根除罚款过多过滥现象入手，减少处罚使用频次，并大幅提高处罚标准，逐步形成管惩并重、少罚重罚的市场监管模式。同时，辅以政策引导、警告训诫等管理方式，着力创新和完善市场监管体系内容。

二、推进供给侧结构性改革要以确立企业市场主体地位为着眼点

供给侧结构性改革的核心是搞活企业，改革动力也应来源于企业。企业生产动力足不足、社会资本活力够不够、创新创业能力强不强，是衡量供给侧结构性改革成效的重要指标。在推进改革过程中，要真正确立企业市场主体地位，充分发挥企业在供给端的自主性，需要行政管理体制改革围绕企业市场主体地位的确立和保障，不断深化各项改革，以“放水养鱼”心态，持续给企业松绑。

一是不断深化税收体制改革。税收是经济增长的调节杠杆。适当的税率能够促进生产要素在市场主体间有效流动，提升资源的配置效率。在当前市场疲软、供需失衡的压力下，企业需要低利息和低税收以维持低成本，来保证正常的资金流转和生产供应。推进供给侧结构性改革，最直接有效也是最精髓的方法就是大规模减税。就我国税收现状而言，一方面，税负总量过高，2014年全口径的宏观税负比例高达37.2%，已经达到西方发达国家水平；另一方面，税负配置不合理，第三产业税负承重普遍高于第一、二产业，不利于产业转型升级。较重的税负和不合理的税负分配，影响了企业的生存发展，需要政府在大幅降低税率、优化税收结构、推动税制转换等方面下更多的力气，逐步建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度，切实减轻企业负担。

二是继续深化国有企业改革。国有企业作为经济体制改革的主要对象和中心环节，也是供给侧结构性改革的主要力量。如何对国有企业进行监管，直接反映政府在经济发展模式上的取向和决心。不久前中央印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”，“将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业”，“促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体”。这些核心思想和要求，都体现了以市场主体为主的供给侧管理思维。长期以来，政府对国有资产监管主要是通过直接干预国有企业运营实现的，企业的自主性难以发挥，内部控制、利益输送、效率低下等问题也难以有效解决。同时，在政府过度呵护下，国有企业在各领域各行业形成各式各样的行政垄断，严重阻碍生产要素的市场化和自由流动，增加了其他市场主体在供给端不必要的要素成本。推进供给侧结构性改革，必须加大力度深化国有企业改革，创新监管模式，政府除履行出资人监管职责外，不再对国有企业的经营行为进行干预，真正确立企业的市场主体地位，使其回归自主经营、自负盈亏，与其他企业平等地使用生产要素，公平地开展竞争，靠创新和效率来赢得市场地位。

三、推进供给侧结构性改革要以破除体制机制障碍为驱动力

供给侧结构性改革是一场结构性深度变革，必将经历一个长期曲折的过程，遭遇的阻力和阵痛可能比预想的要大，需要各领域改革协同推进，共同破除不利于供给端的体制机制障碍，为供给侧的健康发展提供持续动力。

一是着力理顺中央和地方的关系。进一步理顺中央和地方的事权财权划分，建立事权和支出责任相适应的收入分配制度，解决不同层级政府之间财权事权划分不科学、不匹配问题。中央层面，尽量减少对市场的直接干预，尽可能下放微观经济管理权限，并适度加强支出责任；地方层面，要充分发挥地方政府属地管理职能，并在财政收入分配上给予一定倾斜，确保地方特别是基层政府在维护市场秩序、激发供给端活力方面有权作为、有力作为、有效作为。

二是切实完善政府在提供基本公共服务和健全社会保障体系中的作用。目前，各社会阶层对公共产品和服务的需求呈现多样化特征，很难做到供给上的面面俱到。对政府而言，主要是做好在涉及公共性、普惠性和公平性领域中托底性服务的供给。结合事业单位分类改革，创新财政补助方式，集中有限资源重点保障基本公共服务供应支出，逐步在教育、医疗、就业、住房保障等基础领域建立惠及全民的服务体系。在社会保障方面，只有政府拥有整合供给来源、确保供给可持续的能力。继续强化政府在健全社会保障体系中的基础性作用，加大财政对社会保障事业的投入，扩大保障覆盖面。坚持做大“蛋糕”，积极探索基金筹集、增值和监管的方式方法，利用好保护好老百姓的“养命钱”。

三是稳步推进人事、自然资源、金融等管理体制改革。推进供给侧结构性改革，需要优化人、财、物等资源在供给端的配置。推动包括人才流动、人事代理、社保缴纳等在内的人事制度改革，破除户籍、档案、社会保障等方面对企事业自主用人的限制，实现人力资源效益最大化和效率最优化。加大自然资源管理体制改革力度，推进自然资源资产产权管理、自然资源用途管制和有偿使用、生态补偿等制度改革完善，加快用能权、用水权、排污权、碳排放权等分配权改革，促进自然资源向优势产业集中，提升自然资源使用效益。继续深化金融体制改革，加快培育发展多层次资本市场，健全金融风险监管和预警机制，创新金融支持实体经济的方式方法，提高金融服务实体经济效率，全面解除“金融抑制”，有效降低市场主体特别是中小微企业在生产经营中的融资成本。

从经济发展现状看，以中长期调控为目标的供给侧结构性改革和以短期调控为目标的需求侧管理，都是激发经济潜力的重要手段，两者不可偏废。前些年，行政体制改革更多地是围绕需求端发挥作用。今后，按照党的十八届五中全会“加大结构性改革力度”的要求，在做好需求侧管理保障的同时，应更多地把重点转到为供给侧结构性改革提供良好体制机制保障上来。