大数据时代下的社会治理创新：概念、关系与路径

戴香智,马俊达

(1.长沙民政学院，湖南　长沙　410004；2.民政部办公厅，北京　100721)



大数据时代下的社会治理创新：概念、关系与路径

戴香智1,马俊达2

(1.长沙民政学院，湖南长沙410004；2.民政部办公厅，北京100721)

大数据的迅猛发展，已经深入影响到社会治理领域。无论其是否取得了人们所广泛期许的价值，大数据作为一种客观存在，已经影响着人们的思维视域和行为范式。本文在对大数据本质内涵梳理及其关系分析的基础上，探讨了大数据为社会治理创新所带来的新生态，从意识偏低、能力不强、制度跟进不足等方面分析了其所面临的挑战，进而提出促进大数据时代社会治理创新的基本路径。

大数据；数据关联；社会治理创新；治理范式

1　大数据时代下的社会治理

大数据作为独立词汇最早出现于1998年，在社会科学领域，则是2000年首次引入，之后虽有人开始意识到大数据将有助于社会科学真正走向科学化，但直到2011年下半年全球社会对“Big Data”的关注才开始迅速升温[2-4]。2012年3月，美国政府宣布启动“大数据研究和发展计划”，并投资2亿美元；同年5月联合国推出“数据脉动计划”。为此，英国牛津大学教授维克托·迈尔·舍恩博格在《大数据时代：生活、工作和思维的改变》中判断：史无前例的大数据时代已经来临。

大数据迅猛发展，近年来在流行病和公共医疗卫生[5]、社会公众响应[6]、公共安全[7]、城市流动人口管理[8]等方面得到了很大程度运用，但大多仍局限于产业界，而社会治理部门的大数据研究尚处起步阶段[9]。一些部门似乎应用了大数据，但实际可能只是虚假性扩散或象征性采用，使技术采用的感知和行动直接按存在较大的差距[10]。

大数据的特性和优势完全契合了社会治理创新的要求，大数据所要实现的是利用数据来观察社会，刻画社会[11]，进而降低社会治理成本。目前，传统行政管控模式日渐受到挑战，“开放、分享、平等、协作”的互联网精神，倒逼政府改革社会治理方式，因此，所谓大数据时代的社会治理创新，就是要及时把握大数据对社会治理带来的冲击及其新的变革需求，政府作为社会治理重要主导，广泛收集、挖掘数据，并将各种数据进行系统分析，从中发现治理的客观趋势，及时调整方式，优化资源，最大限度地满足提高治理效率与提升服务质量的双重需求，进而推进治理能力现代化的过程。

2　应然之理:大数据为社会治理提供新生态

大数据时代，不仅数据信息剧增、总量极大、传递速度极快，而且数据处理技术迅速发展，能够在短时间内收集、呈现并处理海量的数据信息；不仅需要通过大数据技术来解决社会各种问题，而且需要以大数据思维来关联各种社会事实，并使认识模式发生巨变的时代。

2.1大数据可为社会治理带来新的范式：由单一中心转化为多中心治理范式

大数据时代的到来，最大限度地削弱了由信息垄断带来的政府集权权威，为政府及其职能部门、社会组织、社会公众共享资源、共同参与治理，提供技术支持；电子政务通过G2G、G2C、G2E和G2A等模式把社会组织、公众、企事业单位等视为平等的契约主体，更易于打破传统政府层级制条块分割治理的层面，实现社会共治。这样，开放、共享的数据既兼容了互联网络的平等性和多中心性，又体现了多元主义取向，为推进现代社会治理由单一中心向多中心治理范式转变奠定了基础。

心电图测量指标如下:① 室早时，右胸导联(V3R、V4R、V5R)R波振幅；② 室早时，右胸导联S波振幅；③ 右胸导联R波振幅比率，即右胸导联R波振幅(mV)与(R+S)波振幅(mV)的比值。

2.2大数据可为社会治理带来新的方法论：从有限个案经验基础向“用数据说话”的转变

传统治理思维，通常是基于少数人的需求推导预判多数状况、基于过去预测现时或将来、基于部分地区的试点经验推断更多地区乃至整个国家的社会治理政策和措施。以有限个案经验为基础的治理思维或管理灵感，不仅难以考虑到社会各阶层、各群体之间的差异性，而且难以顾及不同时空范围的情境化影响，甚至可能是碎片化的耦合关系。随着大数据技术的运用，社会治理创新的决策必须以准确度高、实效性强的信息作为基础，而大数据技术的数据聚合功能则可以满足这一需要，进而推动社会治理决策的科学化和过程精细化。为达成这一目标，各个社会治理主体必须转变观念，培养大数据意识，更多地依赖具体数据进行决策与执行，从而实现从依托有限个案经验基础向“用数据说话”转变。因此，在社会治理中，通过全景式、全生命周期的大数据可减少出错成本，可模拟展示经济社会生活中各式各样的场景进行介入分析，比如：审核符合资格的城乡居民享受最低生活保障待遇，可通过利用人均用电量、用煤气量、网购量等与日常家庭消费密切相关的全系列数据，甄别低收入家庭。

2.3大数据可为社会治理开启新视角：从样本因果分析到全数据关联

传统治理往往依托抽样推论、因果分析及群体预测完成所需的数据处理，在大数据支撑下，则可实现全集计算、关联分析和个体预测，从信息收集处理的角度，基于普查的全集计算能够克服抽样的局限，能够更好地反映整体性状属性。其次，在高度复杂和不确定性条件下，面对混杂的全样本数据，并不需像过去那样为保障小样本的代表性而苛求数据的准确性和精确性，只需从宏观视角中根据全部数据去了解事物的全貌。况且，社会治理领域的诸多变量之间并非简单的因果关系，而是一种相互影响、相互作用的相关关系。这在很大程度上将挑战人们做决定和理解现实的传统方式。传统社会管理过程中的群体预测在一定程度上，虽便于把握事物总体，却以忽略个体差异为代价，现有统计口径中有关均值的局限性足以说明这一点。比如，收入水平通常作为衡量人们生活水平的重要指标，事实上人均收入却难以反映个体收入之间的可能差异。而在大数据支持下，则可以通过全景式关联对个体收入构成及其消费状况进行分析和预测。正是这样，大数据能为社会治理领域提供足够的分析，有效把握发展趋势，使资源配置得以优化、治理能力得以提升，特别是大数据的实时性、分析的高效率更能为社会治理主体应对突发事件、化解社会风险提供技术支持。

2.4大数据可为社会治理再造新的流程：由传统被动响应型管理到现代主动预见型治理

理论上，大数据在总量相同情况下，将各种小型数据集合合并后进行分析可得出额外的分析结果和数据信息；实践中，大数据不仅可以优化决策，还可以通过整合各种数据，优化治理流程。社会治理的各种数据散布于政府、企事业单位、社会组织、网络世界中，互联网上每天产生的海量数据，承载着网民的思想、行为、情感，蕴含着大量社会意向性信息。政府各个职能部门之间、政府与其他社会治理主体之间数据的交换与共享，可以进行过去和现时的大数据分析，密切把握社会秩序与状态受到的潜在冲击等，找准社会治理及时介入的节点，这也就为改变传统自上而下的“决策-执行”流程，可以根据即时获取的大数据及时调整治理决策，推动政府从传统的“被动响应型”管理向现代“主动预见型”治理转变。在公共服务领域，尤其在基于社区平台的社会服务领域，各个治理主体通过对社区居民行为信息的抓取和分析，可以更加全面地了解公众的需求偏好，从而帮助优化服务流程、提升服务质量，更高效能地推进民生事业发展。

2.5大数据可为社会治理带来新的技术能力提升:从数据的汇集、关联到共享利用

大数据以独特的意识、范式及方法、技术，通过对各种数据的广泛汇集、关联和深度挖掘、分析，从而可推动公共管理、公共服务及社会治理能力的现代化，进而全面提升社会治理能力。提升社会治理能力是大数据技术运用的最终目标，具体而言：大数据不仅可以通过在政府部门内部及其各部门之间的互通互享，也可在法律法规范围内，逐渐实现数据的社会共享利用，把群众办事过程中留下来的资料信息沉淀为大数据，形成实时更新的动态数据库，为政府找到公共服务最大公约数和科学决策提供了数据支撑[12]。实践中，不仅政府理应注重获取具有准确性、即时性、适用范围广等特性的高质量数据，而且社会组织和广大公民也可以在法律框架之下，利用政府公开的各种数据资源进行再挖掘、再利用。通过大数据的社会化整合，又将形成新的数据资源，反过来又将进一步拓展、丰富大数据，形成数据动态更新的良性循环，以进一步推进社会治理的精准化。

3　实然之惑：大数据时代为社会治理带来的挑战

大数据既可为社会治理创新所用，也可能破坏信息保护、冲击治理生态、加剧社会失范。因此，必须正视大数据给社会治理带来的挑战。

3.1“碎片化”治理依然存在，导致大数据社会治理意识偏低

大数据促进社会治理创新的过程就是大数据技术科研领域扩展到企业、政府和社会的过程。企业、政府、社会组织既是大数据的生产者，也是大数据的使用者。目前，一些网络企业、电商企业开始重视大数据的价值并予以利用，但国人数据意识淡薄，“用数据说话，用数据来管理、决策、创新”的文化氛围不浓，大多政府职能部门尚未充分认识到大数据的巨大价值，仍沿袭“重管理、轻服务”“重局部、轻全局”的管控思想，大数据意识仍偏低，尚未认识到大数据是社会治理决策、执行的重要前提，政府在大数据方面的行动落后于企业，存在着明显的“代差”，大多数处于观望状态[13-14]。发展至今，客观上大数据已经成为政府治理生态的关键要素[15]，然而，相当部分地区大数据在社会治理中的应用仍仅停留于做一个官方网站，简单罗列式地公布一些法规政策，对可能涉及社会治理的各类数据缺乏应有抓取、汇集、分析。加之，“重政府、轻社会”特有场域惯习的偏见，导致社会组织等社会力量参与不足，也窄化了其社会基础，进而影响社会治理大数据意识的普遍形成。

3.2技术力量不强，制约着大数据社会治理能力的提升

有关社会问题的各种数据是政府做出相关治理决策、执行落实等方面的重要依据，数据的抓取、分析能力必然会影响到社会治理能力。互联网上生成的大数据是“自然数据”[16]，是海量的、随机的。要运用大数据，必须通过运用各种专业设备、技术手段抓取、挖掘、过滤、分析，并从中找出需要的信息加以利用。大数据多为非结构化数据，在数据来源、数据格式、数据存储等方面种类繁多[17]，挖掘分析方式也不尽相同，深入处理起来难度较大。社会治理实践中，各主体的技术人员不足、设备稀缺、技术有限，缺少专家支持和技术能力的政府部门可能迷失于数据海洋，而无法合理确定政策的着力点和管理中心[18]。加之“部门主义”“信息孤岛”作用影响，数据收集能力不够充分、关联能力较低、处理能力不强，往往难以深刻透视各种社会问题的深层次原因，从而制约社会治理能力的提升。2016年春运期间，天气原因列车大面积晚点，但气象部门、交通运输企业、运管部门、密集型用工单位、公众之间未能及时传递共享相关数据，最后导致短时间内大量的返乡人员继续涌向并滞留于广州火车站[19]，给社会治理带来相当的压力。另外，各大城市频发的“井盖事件”，在某种程度上也印证了城市社会治理对于应急管理数据抓取能力存在重大缺陷，在现有技术条件之下，有关部门完全可以给那些井盖，或仅对那些“要紧”路段的井盖设置感应器，就可使得井盖是否缺失的即时数据传回到管理部门，很大程度上则可避免后续悲剧的发生。

3.3制度跟进不足，大数据管理有待加强

随着大数据的推广运用，对数据的管理则愈发显得必然而迫切，否则，将引发新的社会矛盾、滋生新的纠纷与越轨，导致新的社会治理困境的形成。当前，主要基于电商平台、网络搜索及公共平台等产生的大数据，被一些人认为比传统的统计数据更加全面、及时、透明，具有更大的应用价值和应用前景[20]，但刷单、灌水、互联网上充斥着虚假、有害的信息，而真实、有益的信息则会被冲淡，致使数据失真，进而导致基于大数据的社会治理分析发生偏差，造成决策失衡。况且，由于其特定技术性，人们不能直观获取大数据。掌握技术的企业或组织，基于自身利益的考虑，可能对信息收集、整理、分析、发布、利用过程进行操控，形成数据垄断。一些专业机构在利用大数据技术为社会治理提供系统、完整信息的过程中，不断强化了其自身的权威性，倘若这些专业机构在提供数据时没有遵循科学、客观、公正的原则，而为某些利益集团代言，则会架空网络民主[21]。而现行法律法规并未涉及具体规范，这样，制度的缺乏必然加剧数据行为失范，不仅影响社会诚信，而且直接影响社会治理创新的有效推进。

3.4数据源多样化，大数据社会治理的责任生态亟待优化

大数据背景之下，一切社会组织、公众都具备创造原始数据的条件和资格，企业与企业之间、消费者之间的大交易数据或来自互联网、社区网、企业服务网、物联网等的大交换数据[22]，各种数据在不同治理主体之间不断交互关联，不断冲击原有社会设置与构成的稳定性，进而改变传统政府主导一元治理的整体生态。特别是自媒体时代的到来，更赋予网民更多的表达权，成为信息发布的主体，QQ、微博、微信等使得普通网民能够即时发布共享资源，享有更多讨论和评价社会现象、公共事务、制度政策的机会，既可能带来信息爆炸式传播的“链式效应”，也可能通过网民互动对社会事务形成不可想象的“蚁聚效应”。一个微不足道的小事件可能成为公众事件，一则谣言可以紧紧抓住公众的心理，甚至可能引发一轮波涛汹涌的舆情“蝶翅效应”,2016年春节期间有关“上海女孩逃离江西农村”[23]的一篇虚假网文大范围地搅动了社会公众的情绪就是切实的明证。当然，通过大数据的汇集、分析，还可使政府更具“慧眼”，通过大数据的即时交互性快速获悉公众对于政策的反应，进而提高社会治理的针对性和有效性。因此，大数据时代的到来，某种程度上虽弱化了传统治理结构的稳定性，但只要合理利用，择善而从，大数据技术也将促进社会治理生态的优化。

4　或然之思:促进大数据背景下社会治理创新的路径

大数据时代将为社会治理创新带来机遇，但也必须正视新的挑战，探寻有效路径，推进大数据背景下社会治理创新的健康、有序发展。

4.1提高认识，全面推进大数据时代社会治理的理念变革

当前有关传统信息社会的界定已不能适应信息技术发展给社会和人民群众生活带来的巨大变化，难以解释大数据带来的社会变迁，而且传统的社会管理、居民服务模式也必须通过改革实现重大创新，才能及时回应和满足大数据时代社会各个主体共同参与社会治理的需要。近年来的实践表明，不同地区、城市、领域及部门，倘若能够及时认识大数据，树立先进的大数据理念，对促进城市转型升级和提高可持续发展能力、提升社会治理能力、实现推进社会治理机制创新、促进社会治理实现管理精细化、服务智慧化、决策科学化、品质高端化，具有重要作用；反之亦然。因此，必须树立全新的大数据理念，不仅要敢于使用大数据，而且更要善于利用大数据；进一步依托大数据，推进社会治理由传统的自上而下的、纵向的、问题解决为主要目的范式向现代的横向的、自治的、以预测预防问题为主要手段的范式转型，逐步实现由以某一地区或局部现象来演绎出另一地区或社会整体的问题与特征而选择有关治理策略方法[24]的“样本分析”法向由全局表现抽象归纳出内在规律、做出决策全景分析转变，进而实现治理方式由传统的“局部控制型管理”向“整体服务型治理”转化。

4.2建立健全法律制度体系，优化大数据时代社会治理的制度保障

为了更好地适应并推进大数据时代的社会治理创新，必须以自觉运用大数据服务社会治理创新为基础，设计制度体系。任何一种治理体制的设计框定了其构成要素的结构及其相互关系，而这种要素之间的结构与关系格局又决定了整个制度体系的运行与成效。长期以来中国社会治理体制基本还是基于传统的官僚体系而设计，大数据信息尚未得到足够的重视，因此，社会治理制度体系设计必须改变现有体制中权力与数据之间不对称的关系，基于大数据的依归，逐步建立起新型的社会治理制度体系。大数据作为一种公共资源，涉及公共资源利用的边界问题、个人隐私、商业机密和国家安全等，网上的个人信息全方位覆盖了你从摇篮到坟墓的全部私人生活，慢慢地累计所有数据，直至在计算机数据库中形成一个‘人’[25]，如果在数据保护方面掉以轻心，将会带来严重后果。因此，必须强调法治意识，以法制为依托，通过法律体系的建设，来维护各方面的利益、规范行为，实现大数据在社会治理中的合法、安全、公正运用。具体到落实环节，需要完善政府部门的治理制度。政府作为最大的数据资源占有者，不仅需要从制度层面规范政府及其职能行为，尽可能提高大数据的公共度，而且必须明确哪些数据可以公开，哪些需要保密，如何兼顾商业机密、个人隐私及公共安全之间的关系，如何协调各级政府及其职能部门共同管控好各种大数据及其对侵权违规行为的追责与惩戒制度。

4.3整合力量，积极推进社会治理大数据平台建设

基于大数据的社会治理创新首选需要数据依托的物质基础，大数据无法依靠常规数据收集、存储、分析工具，必须加强数据管理的设备及平台建设。比较发达国家的经验表明，现代政府治理，既要建立官方的数据管理职能部门，又要充分利用社会资源，鼓励社会化数据管理与咨询组织的发展。比如，研究显示美国联邦政府共拥有2094所数据中心[26]，同时还大量存在类似于盖洛普公司、兰德公司等商业咨询机构或非营利性组织，使得美国在数据战争中占尽先机。社会治理创新中，政府和有关组织机构必须协同工作，制定标准，把各类社会事业和社会治理信息平台与网站对接，使各类数据能够衔接、共享，诸如通过社会救助、社会保险、公共教育、医疗服务等平台与通信、银行等商业机构信息平台以及养老服务等公益信息平台的对接，加强企业、社会组织等法人库和公民征信平台的建设与对接，逐步建立起集“政府-公益机构-商业组织”于一体的数据平台，统筹布局，实现对社会治理数据的汇集、挖掘分析和定期发布，实现对社会治理创新的决策支持和实施评估、提升。

4.4重视技术创新，提高对大数据社会治理能力

大数据时代的社会治理，就其本质而言，就是要通过技术创新所提供的无限空间，及时了解社会暗示、发现新议题或公共议题，以更有效地应对社会转型的新形势、解决新问题。而大数据技术之所以能够在社会治理创新中发挥特定的作用，是与其所具有的技术能力密切关联的[27]，各个社会治理主体，特别是政府必须重视技术创新，系统提升对大数据的掌控能力。首先，疏通社会沟通渠道，提升社会治理主体的大数据收集能力。大数据技术所依据的数据来源类似于“聚沙成塔”“集腋成裘”的路径，社会治理各主体不仅需要依托官方公共数据平台，而且充分利用商业网站、论坛、搜索引擎等广泛收集海量数据，作为认识社会现象的基础。其次，进一步划分、规范职能部门责任，提升大数据整合分析能力。大数据中常常包含不同形态的噪声数据，不仅需要降低噪声、消除冗余，而且需要对大数据进行有效融合和高效处理。自然也就需要有专门的部门承担必要的责任，有学者在思考如何回应大数据时代挑战时提出了政府成立“大数据局”[28]的构想，对此本文并不认同。整合分析能力的提升，并非简单地增设机构，关键在于打破传统禁锢，进一步确权明责、提高数据分析能力，统计等职能部门不能“坐等报数”做一个机械的数字演算者，而要成为一个思维开放、视野开阔、主动运用最先进技术的数据价值萃取者。再次，促进科学决策，提升大数据社会治理的运用能力。运用大数据技术手段发现潜在的社会公共问题、挖掘成因、探寻解决思路对策是政府基于大数据背景积极推进社会治理创新的现实目的。因此，必须在认识数据“找问题”、分析数据“找原因”的基础上，从大数据中“找对策”，在决策与治理过程中，全面提升大数据运用能力，增强社会治理创新的科学性、客观性和有效性。

5　结语

在大数据全面到来之际，大数据之可适用与可操作性已经全方位地覆盖社会生活的方方面面，社会治理决策和行为将被放在“显微镜”下被社会公众审视，在某种程度上推动政府社会治理由传统“被动解决问题”向现代“主动预防问题”转型，以更好地满足社会预期。当然，也不能因为滚滚而来的数据洪流而陷于迷茫，引起焦虑、错乱甚至恐惧，沦为数据的奴隶；相反，要以开放态度拥抱大数据，适应越来越数据化的社会环境，形成新的大数据思维，利用先进的技术，抓取挖掘数据，分析社会形势、预测舆情，统一微观与宏观、现象与本质、偶然与必然，使之更好地服务于社会治理创新。

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(责任编辑沈蓉)

Social Governance Innovation of Big Data Era:Concept，Relations and Path

Dai Xiangzhi1，Ma Junda2

(1.Changsha Civil Affairs College，Changsha 410004,China；2.Ministry of Civil Affairs P.R.C，Beijing 100721,China)

The rapid development of big data has deeply affected the social governance fields.Whether or not accept the value which is widely expected by people，as a kind of objective existence，big data has influenced people’s thinking and behavior paradigm.Based on the essential connotation and relationship analysis of big data，this paper discusses the new ecology which big data brought for the social governance innovation，analyzes challenges from low consciousness，weak ability，and insufficient follow-up system，and then puts forward to promote the basic path of social governance innovation in the era of big data.

Big data；Data association;Social governance innovation；Governance paradigm

2016-01-31

C916

A