创新驱动发展与知识产权强国建设的知识产权政策体系研究

宋河发　沙开清　刘 峰



创新驱动发展与知识产权强国建设的知识产权政策体系研究

宋河发沙开清刘 峰

内容提要：我国知识产权政策还存在许多不适应创新驱动发展和知识产权强国建设的问题，迫切需要构建有效的知识产权政策体系。构建支撑创新驱动发展和知识产权强国的知识产权政策体系，需要制定和完善面向需求的知识产权研发创造政策、高质量创造政策和组合创造政策，需要制定完善知识产权运用机构支持政策、完善税收优惠政策，需要强化知识产权司法保护政策和行政执法保护政策，需要制定以引导为主具有可操作性的知识产权管理政策。

关 键 词：知识产权 创新驱动发展 知识产权强国 政策

沙开清，博士，国家知识产权局办公室政策研究处处长

刘峰，硕士，普天新能源（北京）有限公司总经理

一、问题的提出

当前，我国面临着较大的经济下行压力，经济开始进入新常态。保持经济健康快速平稳发展，必须紧紧依靠创新和知识产权，实施创新驱动发展战略，建设成为知识产权强国。实施创新驱动发展战略，建设知识产权强国，必须创造大规模高水平的关键核心知识产权，将知识产权转化为现实生产力，构建有效的知识产权政策体系。

知识产权制度需要知识产权政策的支撑，在《TRIPS协定》下实现国家利益和目标必须辅之以相应的公共政策，如促进市场主体创造和运用知识产权的政策a张志成：《对知识产权战略的法学认识》，载《知识产权法政策学论丛（2009卷）》，第128-156页。。知识产权政策是政府以国家的名义，通过制度配置和政策安排对于知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行的指导和规制，我国应建立以知识产权为导向的公共政策体系b吴汉东：《中国应建立以知识产权为导向的公共政策体系》，载《中国发展观察》2007年第5期，第4-6页。。知识产权政策是针对知识产权的权利界定及权利行使而制定的政策措施，狭义上是通过对知识产权制度的调整，来影响个体的行为决策，实现效率的改进或协调利益的冲突，广义上是知识产权权利行使产生直接影响的各种政策措施c吴欣望著：《知识产权——经济、规则与政策》，经济科学出版社2007年版，第104页。。现有知识产权政策研究主要集中于保护宽度、利益平衡等方面，专利长度并不能最大化社会福利dKoichi Futagamia, Tatsuro Iwaisako. Dynamic analysis of patent policy in an endogenous growth mode. Journal of Economic Theory. 2007 (132): 306–334.，在对创新保护力度较弱的体制下，对创新的激励仍然可以非常强e.e Ordover J A. A patent system for both diffusion and exclusion. The journal of economic perspectives, 1991: 43-60.，低的新颖性标准仍然能让更多的中间技术获得公开和授权fScotchmer S, Green J. Novelty and disclosure in patent law. The RAND Journal of Economics. 1990: 131-146.。Lemley等从期望理论、竞争理论、累积创新理论、知识产权丛林理论研究了知识产权的政策杠杆gLemley, Mark A. and Burk, Dan L., Policy Levers in Patent Law. 89Virginia Law Review. 2003:1575.；田村善之通过自然权利论与激励论、劳动所有论与精神所有权论研究了知识产权法的政策h田村善之：《智慧财产法政策学初探》，载《知识产权法政策学论丛（2009卷）》，第97-114页。。Jaffe研究了美国专利范围、等同原则、专利研究工具、软件专利和先申请制与先发明制的变化iAdam B. Jaffe. The U.S. patent system in transition: policy innovation and the innovation process. Research Policy 2000(29):531–557.。Maskus认为，应将知识产权政策与发展政策结合考虑jKeith E. Maskus. Integrating Intellectual Property Rights and Development Policy: Report of the Commission on Intellectual Property Rights, Commission on Intellectual Property Rights September 2002. Journal of International Economics.2004(62):237-239.，Bruno van Pottelsberghe de la Potterie等提出了给予专利申请资助，降低中小企业专利申请费用的建议kBruno van Pottelsberghe de la Potterie，Siska Vandecandelaere, Emmanuele de Be´thune. Policy recommendations for the Belgian patent system. World Patent Information. 2008 ( 30 ) :309–319.。

近年来，发达国家不断完善知识产权制度和政策。美国法律规定，相关知识产权费用可以列入加计扣除范围，对外购形资产实行摊销政策，对知识产权许可转让收入实行15%所得税优惠税率，对包括知识产权在内的投资所得实行20%优惠税率。欧洲许多国家制定了激励中小企业知识产权创造运用政策，主要包括知识产权研发创造政策、申请资助政策、向外申请资助政策、费用减免政策、知识产权引进费用资助政策、知识产权企业贷款优惠政策、知识产权企业风险投资政策、知识产权产品政府采购政策、专利许可和资本利得所得税收优惠政策。其中欧洲专利盒子（Patent Box）是激励创新企业开发专利产品的激励工具lChrenko, P., & Hrdlička, Z. (2012). Patent box. Tax policy[J]. http://www.pwc.com/ cz/cs/danove-sluzby/danova-politika/assets/patent-box.pdf，最后访问日期：2015年12月20日。，许多国家允许知识产权许可收入和资本利得的收入实行税收信贷政策，即在企业所得税税基中扣除收入的50%～80%mIvana Koštuříková, Monika Chobotová.New Trends in Intellectual Property and Tax Burden of Innovative Corporations. Procedia - Social and Behavioral Sciences, Volume 110, 24 January 2014, Pages 93-102.，实际最高有效税率为2%～16.5%。

日本、韩国都规定了包括知识产权费用在内的研发加计扣除政策、中小企业费用减免政策和职务发明奖励报酬政策。日本对共同承认的技术许可办公室（TLO）可给予最多达3000万日元的年度资助和上限为10亿日元的贷款担保，对TLO专利申请费和审查费实行三年减半收费。日本特许厅还通过减免费用和加快审查支持中小企业创新n贾晓辉、潘峰：《日本技术转移机构（TLO）经验对我国重大专项知识产权（IPR）转移的启示》，载《科技创新导报》2010年第1期，第250-253页。。韩国建立了向高校派驻专利管理顾问制度和高技术专业化审查制度，规定知识产权实施收入可减免所得税或法人税，职务发明专利转化收入免征个人所得税。

我国2006年颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（简称《科技规划纲要》），制定了包括知识产权的配套政策和实施细则。我国2008年又颁布了《国家知识产权战略纲要（2008—2020年）》，明确了知识产权政策发展的方向。到目前为止，我国知识产权政策措施数量已达三十余项，知识产权公共政策体系逐渐成型，其中法律形态的知识产权政策已比较完善，但非法律形态的知识产权政策还存在不全面、不系统，不协调，低主动、低水平，低结合、低运用等问题o彭茂祥：《我国知识产权公共政策体系的构建》，载《知识产权》2006年第5期，第32-37页。。我国知识产权尤其是专利政策的终极目标是激励创新。但我国知识产权公共政策发展相对缓慢，应与知识产权相关的产业政策、区域政策、科技政策、贸易政策、文化教育政策、社会保障政策相协调p刘华、孟奇勋：《知识产权公共政策的模式选择与体系构建》，载《中国软科学》2009年第7期，第10-18页。。我国知识产权政策必须调整、完善和提高，应与国家的科技政策、产业政策、文化政策、教育政策、外贸政策相互配合，并在有关政策出台时增加知识产权条款q吴汉东：《利弊之间：知识产权制度的政策科学分析》，载《法商研究》2006年第5期，第6-15页。。

由于知识产权制度主要借鉴发达国家的作法，我国很少发布知识产权保护范围和期限、利益平衡等政策，审查政策和司法保护政策对知识产权创造运用的引导作用没有充分发挥出来。《科技规划纲要》中的知识产权政策只涵盖了知识产权创造和保护的一部分，在运用和管理方面涵盖还很不够。《科技规划纲要》知识产权运用政策和《国家知识产权战略纲要》提出的政策又多是思路性和原则性政策，可操作性显得不足r宋河发著：《科院机构知识产权管理》，知识产权出版社2015年版，第308-335页。。现有研究对知识产权政策体系和构建方法研究十分不足，对知识产权政策体系边界、构成及政策设计缺乏深入研究。构建符合知识产权发展规律的知识产权政策体系，制定具有可操作性的知识产权配套政策措施，是深入实施创新驱动发展战略和建设知识产权强国的必然要求，是从根本上提升国家自主创新能力和竞争力的重要举措，也是各类创新主体和全社会的迫切需要，具有重要的理论意义和现实意义。

二、我国知识产权政策问题分析

公共政策分析要分析其一致性、不一致性、冲突性和缺陷性s宋河发、穆荣平、任中保：《促进自主创新的政府采购政策与实施细则关联性研究》，载《科学学研究》2011年第2期，第291-299页。。实际上，知识产权政策分析主要包括三个方面：一是政策体系性分析，主要分析知识产权政策是否符合创新驱动发展和知识产权强国建设的要求，政策体系是否完整，是否有缺失的政策。二是政策缺陷分析，从各项知识产权政策本身出发，分析政策存在的主要缺陷和问题。三是政策协调性分析，主要分析各项知识产权政策之间是否存在交叉重复和冲突问题。我国知识产权政策还存在不少问题。

（一）知识产权政策体系不完整

从体系看，我国现有知识产权政策主要集中在保护和管理上，而创造政策和运用政策相对比较缺乏，因此知识产权创造和运用政策应当是未来我国知识产权政策体系建设的重点。借鉴知识产权政策体系，按照科技成果创造、运用、保护和管理的过程，科技创新体系中的知识产权政策主要集中在知识产权收费与资助奖励政策与知识产权保护法律法规上，这与知识产权政策体系有很大差异。

（二）知识产权政策存在缺陷

一是我国现有知识产权研发创造政策缺乏促进科技创新活动形成核心知识产权和知识产权有效组合的政策，知识产权碎片化现象严重，导致知识产权运用困难。缺乏科技创新项目立项、验收的知识产权高质量创造政策，这已成为科技成果转化难的突出问题。还缺乏市场需求导向的高校科研机构知识产权创造政策，产学研合作缺乏技术创新和知识产权有机结合政策。现行税收政策限制了知识产权创造运用，形成无形资产前的很多知识产权费用不能列入税前150%加计扣除范围，形成无形资产的知识产权费用需要摊销而且时间较长，影响了知识产权创造运用和引进。科技项目经费管理政策对知识产权管理人员激励不足。知识产权权利获取政策关于知识产权质量规定存在不足，一些核心术语和概念的规定还不很充分。审查机制也不完善，缺乏实用性的审查。收费标准多年没有变化，代理市场存在“逆向选择”，影响了知识产权质量。很多重大国际技术标准很少有来自我国的知识产权，但我国国外知识产权财政资助政策却在2011年废止了。

二是我国知识产权运用政策存在缺陷。缺乏兼并收购中知识产权保护政策，缺乏知识产权与自主技术标准相结合的实质性政策，知识产权商业化运用政策存在诸多问题。我国促进知识产权运用的科技法、知识产权法没解决创造面向需求问题，没解决转化中信息及其风险不对称问题，缺乏对技术转移组织机构与人才团队、能力建设的支持支持，缺乏对知识产权创业和知识产权集成的支撑政策t宋河发、李振兴：《影响制约科技成果转化和知识产权运用的问题分析与对策研究》，载《中国科学院院刊》2014年第5期，第548-557页。。长期推崇的中介发展模式存在严重缺陷，而美国斯坦福大学技术许可办公室的经验已经证明，技术转移中介模式不可能成功；美国阿贡实验室技术转移办公室经验证明，知识产权运用最好的方式是对它进行投资。税收政策也存在较大不足，我国对自主知识产权产业企业没有实行低增值税优惠政策，高校科研机构和转移税收政策起点低，税负增加，还形成了负激励；高新技术企业认定缺乏知识产权对于主营业务贡献的认定，企事业单位知识产权作价入股和和职务发明人知识产权股权奖励报酬还需要缴纳个人所得税，而且个人税率高达20%，对非职务发明人知识产权转化的个人所得税实行一次征收造成税负过高。我国还缺乏新型知识产权运用机构支持政策，如技术转移办公室、专利池运营公司等。此外，创业引导基金设定门槛过高，知识产权运用引导基金模式还不清晰，知识产权质押贷款由于缺乏风险分担机制一直发展缓慢，缺乏促进知识产权运用的担保、保险与再保险政策。知识产权审查对知识产权运用的导引也不够，专利收费标准过低，实行费用减缓政策而非减免政策，针对经济困难主体而非市场失灵主体，实施许可的专利还要补交缓交费用，与促进专利实施目的相悖。

三是知识产权保护政策缺乏有力措施。知识产权保护弱严重降低创新收益预期和投资动机。我国知识产权法律对创新保障不足，惩罚性赔偿制度长期没有建立，实际专利侵权赔偿较低，挫伤了创新者积极性u宋河发：《科技成果转化和知识产权运用》，载《光明日报》2015年2月7日。。知识产权侵权缺乏统一判定标准，侵权案件审判在不同地方输赢结果不同，赔偿额度不同。知识产权法官人才不足，知识产权审判能力亟待提高。知识产权行政执法与司法保护衔接不够，行政执法缺乏相应调查权和处罚权。行政执法保护力度较弱，实效有待提高。国民经济社会发展规划对地方政府知识产权保护缺乏有力考核奖罚措施。

四是知识产权管理政策可操作性不足。现有知识产权保护管理政策很多比较宏观，多是倡导性措施。知识产权战略规划缺乏有效财税政策支撑，知识产权行政管理在促进知识产权商业化、培育知识产权文化、引导中介机构转型发展、培养知识产权人才等方面还很不够。知识产权代理机构监管不够，专业化发展支持政策不足。现行政策对高校、科研机构和企业科技创新活动的知识产权管理指导不足。

（三）与其他相关政策的关系不明确

由于管理涉及知识产权创造、运用和保护的各个方面，知识产权管理政策很容易与其他知识产权政策交叉重复，这也是导致我国知识产权管理政策可操作性不足的主要原因之一，而我国在知识产权管理政策与其他政策的关系上缺乏明确的边界和实际规定。

三、知识产权政策体系的构建

创新驱动发展的实质是知识产权的高水平大规模创造和有效运用，关键是要成为知识产权强国。知识产权强国是知识产权综合能力强的国家，是利用知识产权增强国家综合实力和国际竞争力的国家，是以知识产权创造和运用能力建设为主线的国家。实施创新驱动发展战略，建设知识产权强国，必须围绕知识产权创造和运用构建配套的知识产权政策体系，提升知识产权创造的水平和规模，提升知识产权转化为现实生产力的能力。

（一）知识产权政策与其他政策的关系

知识产权是各类政策的核心和条件。现有科学政策、技术政策、产业政策、创新政策和贸易政策等无不涉及知识产权，无论是研究开发、创新能力建设、创新基础条件建设以及创新环境发展政策等，都离不开知识产权创造、运用、保护和管理。而且这些政策无不把知识产权作为保护科技创新成果与商品的手段和考核的指标。离开知识产权，这些政策将无法实施。同时，现有这些政策中关于知识产权的规定还存在很多缺陷，突出数量，轻视质量，突出创造，轻视运用，重视保护，轻视管理，而且大多是被动的线性的事后的政策。

知识产权政策不等于知识产权保护政策。知识产权是一种权利，也是这种权利保护的智力成果或商业标示，还是可用于竞争的核心战略资源。虽然知识产权保护政策是科技创新政策的重要政策工具，但知识产权政策不是也不应当是科技创新政策的一部分。知识产权政策还包括知识产权权利获取政策、研发中知识产权创造政策和知识产权运用政策，以及国家战略中的知识产权竞争政策。

（二）知识产权政策体系的内容

知识产权政策具有独立性特征。知识产权有一个创造到运用再到灭失的过程，知识产权以创造和运用为主线，具有自组织和不断演化发展的特征。知识产权政策不断完善，不断发展，是一个相对独立的政策体系。

知识产权政策具有系统性特征。知识产权发展涉及各种政府、企业、高校科研机构等主体，涉及人、财、物和技术、信息，以及法律、政策、文化等各种要素，各个主体和要素之间又存在各种各样的作用和联系。各种知识产权政策不断联系、不断反馈、不断作用，是一个相对完整的政策体系。

知识产权政策包括创造、运用、保护和管理政策。在知识产权创造、运用、保护和管理中，创造是基础，运用是目的，保护是手段，而创造、运用和保护都离不开有效的管理。知识产权政策体系包括而且必须包括知识产权创造政策、运用政策、保护政策和管理政策。

知识产权重要性需要知识产权政策体系。随着我国经济进入新常态，深入实施创新驱动发展战略和建设知识产权强国越发重要和紧迫，也越发需要加强知识产权对科技、创新、产业、贸易等的支撑和融合，越发需要强化政府知识产权行政管理职能，需要构建知识产权政策体系。

因此，本文提出了知识产权政策体系构建的思路，主要包括知识产权创造政策、知识产权运用政策、知识产权保护政策和知识产权管理政策四类政策v宋河发：《技术标准与知识产权关联及其检验方法研究》，载《科学学研究》2009年第2期，第234-239页。，主要的政策有五项。

1.知识产权创造政策

知识产权创造主要包括知识产权研发创造、知识产权权利获取创造和知识产权保护范围拓展创造三个方面。知识产权研发创造政策是面向世界科学前沿、国家重大需求和国民经济建设主战场的核心知识产权创造、高质量知识产权创造及知识产权有效组合创造的政策，是促进知识产权创造保护的合理研发经费税前加计扣除政策、项目知识产权经费政策和知识产权人员费用政策。知识产权权利获取政策主要是合理的知识产权权利归属政策和有效的知识产权审查授权政策、收费政策、资助政策、费用减免政策。知识产权保护范围拓展政策主要是知识产权国际布局的资助政策。

2.知识产权运用政策

知识产权运用政策包括运用知识产权提升产业创新能力与竞争力政策和知识产权商业化运用政策。前者主要是将知识产权与产业技术标准结合的政策v宋河发：《技术标准与知识产权关联及其检验方法研究》，载《科学学研究》2009年第2期，第234-239页。以及知识产权诉讼保险政策、知识产权兼并收购政策。知识产权与技术标准结合政策主要是一些重大技术标准或标准化组织的专利池构建与许可政策。后者包括知识产权运营平台建设政策、知识产权价值识别政策和知识产权商业化政策。知识产权运营平台建设政策主要指企业和高校科研机构内部知识产权管理机构、专利池运营企业建设支持政策，以及知识产权中介机构等新型运营机构支持政策。知识产权价值识别政策包括知识产权质量管理政策和价值评估政策。知识产权商业化运用政策主要包括投入政策、税收政策、政府采购政策和金融政策。投入政策包括引导创投、风投企业投资知识产权转化的引导政策和知识产权运用人才支持政策。税收政策主要是面向自主知识产权运用的增值税、营业税、企业与个人所得税优惠政策。政府采购政策是指自主知识产权产品和技术的认定与政府购买政策。金融政策则包括知识产权质押融资、担保、保险等政策。

3.知识产权保护政策

知识产权保护主要包括司法保护和行政执法保护两个方面。知识产权司法保护政策主要分为知识产权法律法规、知识产权司法解释和知识产权反滥用政策。知识产权行政保护政策主要是行政保护规章与知识产权保护专项行动。专项行动主要有知识产权雷电行动、“天网”行动、“反盗版天天行动”、“打击假冒，保护名优”活动、打击利用互联网侵犯知识产权专项行动等常态化保护行动。知识产权保护还包括对各地知识产权保护状况的考核奖惩政策。

4.知识产权管理政策

知识产权管理政策主要包括市场主体知识产权管理政策、知识产权要素管理政策和知识产权专项管理政策三个方面。市场主体知识产权管理政策主要是企事业单位知识产权管理标准化政策和知识产权中介服务机构管理政策。知识产权要素管理政策包括知识产权政策、战略规划制定发布政策和人才与文化建设管理政策。知识产权专项管理政策包括行业与区域知识产权管理政策和科技、贸易、展会、交流合作知识产权管理政策。

5.知识产权基本政策工具

在知识产权政策体系中，知识产权法规处于核心地位，是最稳定的知识产权政策，对其它知识产权政策具有统领和指导作用，是知识产权政策体系的元政策。知识产权创造、运用、保护和管理政策必须通过财政投入、税收优惠、政府采购、投融资等基本政策工具才能发挥作用，离开这些基本政策工具，知识产权政策将无法落实。知识产权政策落实还必须在经济科技贸易交流等活动中将人才、文化、资金、物资等要素通过企事业单位等市场主体的基础设施平台进行整合，只有这些组合性政策才能有效发挥各种基本政策工具的作用。

结 论

深入实施创新驱动发展战略，建设知识产权强国，必须构建符合知识产权发展规律的知识产权配套政策体系。本文分析了我国知识产权政策存在的主要问题，从知识产权过程和知识产权政策与相关政策的关系出发构建了促进创新驱动发展和知识产权强国建设的知识产权政策体系。

构建知识产权政策体系，需要重点制定完善面向需求的知识产权创造政策和商业化为主的知识产权运用政策，需要充分利用好财政税收和政府采购工具，强化知识产权能力、基础条件和发展环境建设。因此，本文提出如下建议。一是要以知识产权运用为目标制定完善知识产权创造政策。要制定促进科技创新活动形成有效知识产权组合的政策、知识产权高质量创造政策、产学研合作知识产权政策，进一步强化税收政策对知识产权创造的激励，完善科技经费管理政策、知识产权申请质量政策、知识产权审查质量政策，恢复国外知识产权资助政策。二是要以知识产权有效商业化为核心制定完善知识产权运用政策。要完善外商投资政策，制定支持知识产权运用机构建设发展政策，优化知识产权费用政策，完善知识产权运用税收优惠政策，发展知识产权投融资政策，制定知识产权产业发展政策。三是要以提升知识产权保护水平为根本完善知识产权保护政策。要加快建立高效一致的知识产权司法保护体系，制定完善知识产权司法保护和行政执法保护政策，制定地方知识产权保护考核政策。四是以提升知识产权效率为目标完善知识产权管理政策。要优化知识产权政府管理职能，制定完善企事业单位和中介机构知识产权发展政策，科技、贸易、产业项目知识产权政策，知识产权强省、强市、强县和园区知识产权政策，制定有效的知识产权文化建设政策。

构建完善的知识产权政策体系，必须改变过去政策制定中被动、分散、滞后等的问题，研究知识产权创造运用的基本规律，多部门合作，有序推进。尤其要制定知识产权政策制定发布的基本规范，统筹各部门和中央与地方知识产权政策的研究制定，要制定知识产权政策发展的路线图，及时清理调整落后的知识产权政策，及时将稳定的政策上升为法律。

Abstract:There are many problems of the intellectual property (IP briefl y) policies of China which don’t meet the demand of the innovation-driven development strategy and the construction of the IP power house. It is urgent to build up an effective IP policy system. So, it is needed to formulate and complete the IP creation policy in R&D, as well as the high quality IPR obtaining policy and the patent portfolio supporting policy aiming at the market demand, as well as the IP commercialization organization supporting policy and IP tax deduction policy. It is needed to enhance the IPR judicial protection policy and the enforcement protection policy, and regulate and issue the IP management policy with maneuverability.

Key Words:intellectual property; innovation-driven development; intellectual property power house; policy

作者简介：宋河发，博士，中国科学院科技政策与管理科学研究所知识产权与科技法研究室主任