从管制到共治：农村社会治理模式的嬗变

庞　鹏

（中共重庆市委党校，重庆400041）



从管制到共治：农村社会治理模式的嬗变

庞鹏

（中共重庆市委党校，重庆400041）

摘要：我国农村社会治理的历史演进经历了封建社会时期的“乡绅官治”、民国时期的“乡村建设运动”以及新中国成立后政府主导下的“乡镇村治”等，但其本质上都属于管制型治理模式。随着社会的发展，共治型治理模式逐渐显现出其独特的价值优势。然而，在我国全面实现从管制到共治型治理模式的转变，还需要进行相关法律法规的修订和落实、加强对农村社会治理的财政投入和政策优惠、完善农村管理共治机构、引导社会力量参与等。

关键词：管制；共治；社会治理；农村

农村社会治理是社会整体治理格局中的关键部分，直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的成败。从传统封建王朝的“官治”、到清末民初的“经纪体制”和“乡村建设运动”，以及新中国成立后的“政社合一”，这些变迁无一不体现着政府对农村社会的“管制”型特征。而随着社会利益的多元化、民众权利观念的深入，传统的治理模式已经不能适应复杂、多样的农村社会问题。党的十八届五中全会提出，我国未来五年的社会治理体制为“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。我国农村治理模式的嬗变，正是一个由管制到共治的过程。

一、农村社会治理模式的历史演进

农村，是社会结构的基础环节，历代统治者都十分重视对农村社会的治理。近代以来，虽然我国的农村社会的治理模式不断变迁，但是本质上都属于管制型治理，只是形式表现多样、力度有所放松，并非现代意义上的“共治”模式。

1.封建社会的乡绅“官治”模式。在封建社会，我国实行的是自上而下的纵向行政管理体制，虽然农村没有正式的“官”，所谓的皇权“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”［1］。但是，让人感到费解的是，我国封建社会的农村，在“皇权不下县”的政治体制下，却实现了某种管理奇迹。长久的封建治理实际上遵循的是“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”的方针［2］。也就是说，在县以下设立一些非官方的管理机构或者民间组织，充当官治的“代理人”。他们虽非官府，但实际上是一级行政阶层，客观上行使了农村社会管理的职权。例如，宋朝时期的牌、甲、保，明清时期的乡、都、村等。而在此治理体系中，处于核心地位的是乡绅，他们往往是出身于官仕家庭、拥有较好经济资源或者是因参加过科举考试而与皇权建立紧密联系的精英阶层。在现实运行中，他们充当着官民互动的“枢纽”，一方面，乡绅协助官府办理公共事务，是官府“代理人”的身份；另一方面，他们往往掌管着当地老百姓的宗族祭祀、土地房屋、社会治安和公共生活等各个方面的事务，也是老百姓的代表。所以，有的学者认为“乡绅治理的合法性并不来自于官府授权，也不能自动的从私有财富的控制中得到，更无法仅凭学位的荣光获得，而必须依赖于其对地方利益的积极介入和有效促进”［3］。乡绅介入农村社会治理的方式往往是通过“乡规民约”和“儒家教化”的手段，他们严格秉持以“仁”为核心的儒家道德教化体系，将祭祀与孝道结合起来，发挥礼乐作用，教化乡民。这样，封建王朝的农村社会治理实际上就是乡绅“官治”的模式。

2.民国时期的“乡村建设运动”模式。民国时期，中国经历了帝国主义的入侵和西方民主、自由思想的传播，农村面临着土地高度集中、战乱频繁、赋税沉重、金融枯竭等严重弊病，传统的乡绅“官治”模式在农村社会逐步走向瓦解，新的农村治理模式尚未形成和定型，体现为“部分乡绅顺势转变成新兴的商人、企业家和知识分子，不少乡绅则陷入堕落，由失落、愤世到玩世不恭、不负责任及利己主义泛滥。更有甚者则从传统的‘社会精英’蜕变为土豪劣绅，横行乡里”［4］。在此背景下，一些有识之士除了对乡村治理涉及的理论要素进行探讨外，还进行了一系列的实践活动，例如，晏阳初与平民教育促进会的乡村建设实践、卢作孚的重庆北碚“乡村现代化模式”以及梁漱溟与山东邹平乡村建设实验等［5］；除此之外，还有共产党人在第二次国内革命战争时期的土地革命、抗日战争时期的减租减息运动和解放战争时期的土地改革。由于受到当时国内整体局势不稳定、战争频繁等因素的影响，民国时期的“乡村建设运动”模式仅是在局部的小范围内实行，而且实行的时间短暂。因此，国内大部分农村在1912年到1949年之间相当长的时间内，社会治理非但没有得到改善反而呈现倒退的态势，具体表现为，治理主体沦为“土豪劣绅”，治理方式是依靠行政权力下沉的约束力，儒家教化逐渐缺失、社会共同价值和信仰尚未形成。

3.新中国成立以后政府主导下的“乡镇村治”模式。新中国成立之后，国家政治结构和社会关系发生了重大变革，乡村治理模式随之变化。为了整合农村资源进行社会主义建设，国家先后在农村实行了土地改革、农业合作化运动和人民公社化，在此过程中，行政权力和行政组织延伸到了农村，以实现对农村社会的全面控制和介入，也就是国家主导下的“政社合一”的治理模式。20世纪70年代末，计划经济暴露出了权力高度集中和体制僵化的弊端，原先的治理模式难以为继，农村社会组织和公共权力出现“真空”状态。“当农村承包突破人民公社体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理的‘真空’，为此决定在乡镇以下设立村民委员会”［6］。所以，1988年开始实行《村民委员会组织法（试行）》，我国开始用村民委员会制度代替人民公社制度，并在全国普及。并且，通过《村民委员会组织法》明确了其性质，即“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。农村社会实行政府主导下的“乡镇村治”模式，乡镇政府成为最基层的行政机关，村民委员会被赋予了广泛的自治权。这既适应了改革开放后农村基层民主建设的要求，又体现了由管制到共治的社会治理发展趋势。当前，我国的农村社会治理方式主要包括民主协商和民主选举。民主协商是指党和人民政府在遇到重大问题时，应号召大家一起讨论，广泛听取意见、建议；民主选举是指按照多数人的意志来决定领导。但在我国农村，民主协商和民主选举的实施效果并不理想。一方面，公民对民主协商的需求居高不下，而基层民主协商并没有形成固定的制度体系，所以其在实际中发挥的作用也相当有限；另一方面，在农村民主选举中，仍然存在乡镇机关干预农村选举、选举程序不规范、选举与治理的脱节等诸多不合理现象。这表明，在复杂的农村社会治理体系中，仍然存在“管制型”思想的残余，尚未达到共治的高度。

二、共治型治理模式的理论基础和价值优势

1.共治型治理模式的理论基础。治理一词源于拉丁文和古希腊语，为控制、引导和操纵之意。从历史的视角来看，人类社会的治理模式不外乎自治、官治、共治三种形式。但是，何为共治？共治的要素是什么？共治的价值优势在哪里？学者们的看法各异。有的学者认为“政府与公民对社会政治事务的合作管理，简单地说，就是官民共治”［7］；也有的学者认为，“共治就是多元主体的共同治理，这并非来源于西方，而是我国几十年的探索和实践经验总结”。笔者认为，对共治一词内涵和外延的界定，应该结合其所处的时代背景，并将其置于特定的研究领域之中。在对目前的农村社会治理的研究中，共治应该包含以下两层理论：第一，治理理论。作为一种公共治理手段，目前学术界引用最多的是全球治理委员会对“治理”的表述。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同社会事务的各种方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”［8］。故而“治理”的特点包括以下几个方面：其一，“治理”强调治理主体的多元化，而不仅限于一个中心，当然多元治理主体，不仅仅限于行政机关，也可以理解为公共组织甚至个人，只要其权力来源合法；其二，“治理”强调程序的合法性，这是它与统治的重要区别，通过程序的设置，来提高结果的预期性与过程的规范性，最后实现参与者权利保障与主体权力限制的目的；其三，“治理”强调结果的效益性，这体现在治理主体比较注重长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益的权衡，更加强调以较小的行政代价获得较高的收益。第二，公民参与理论。公民参与理论源于公民权利，马歇尔最早提出公民权利与义务理论，他认为公民权利应当包括个人自由、政治权和社会权三个部分。故而，共治理论在结合治理的基础上，强调事实上和法律上的公民参与。

2.共治型治理模式的价值优势。相对于管制型治理模式，共治型治理模式具有较为明显的价值优势。第一，民主政治的价值：多元的主体参与。我国学术界通常将广义的治理主体分为国家、社会和市场三类，然而，基于现代社会事务的复杂多样，行政决策需要综合行政经验、地方实际、行业知识等诸多情况。所以，除了行政机关之外，企业和其他市场主体、非营利性的社会组织和公民个人未来都可以成为农村社会治理的重要参与者，这也体现了治理在民主政治中的普遍性和平等性特征。第二，包容与博弈共存的价值：多元的机制支撑。改革开放以来，我国经济迅速发展的同时，社会矛盾和冲突也出现了加剧的倾向，同时政府职能转变尚未完成，所以实践中政府的公共供给服务往往难以满足社会需要。而传统政府与社会之间的零和博弈已经变得越来越困难，现实中更需要借助双方的妥协和包容来实现治理的目标。理论上的多元共治机制包含着竞争、对话、合作、妥协和集体行动五个核心机制，其中最为重要的就是合作机制。经过不断实践，政社合作已经产生了多种模式，具体包括：“法团主义模式”“合作治理模式”“第三方治理模式”“契约治理模式”等。它们无一不体现着包容与博弈共存的“共治”模式。第三，权利保障的价值：多元的制度保障。由于治理主体的多元，其适用的权力性质和界限也呈现多样化，包括：公权力、私权利以及公私权的混合。多元共治的模式十分注重权利的立体保障，包括事前救济、事中救济和事后救济。实践中通常表现为，决策前权利主体之间的协商、事前协议争议处理规则、实施中的及时沟通机制以及决策后的责任分配形式和救济途径等。权利保障的价值，体现了多元主体诉求的多样化，有利于实现和谐共治。

三、从管制到共治治理模式的实现路径探讨

依据参与主体的不同，共治可以分为政府主导型共治、企业主导型共治、社会组织主导型共治和个人主导型共治等类型。由于市场经济发展的不平衡和社会组织发展的不充分，我国正处于由管制向共治过渡的历史阶段。结合我国社会文化传统和农村治理模式的历史演进，政府依然并将会持续在农村社会治理中扮演着重要的主导角色。故而，政府主导型共治的农村社会治理模式将可能是我们未来所倾向的选择。

1.进行相关法律法规的修订和落实，推进法治农村建设。第一，民主选举是农村社会基层治理的前提条件，《选举法》和《村民委员会组织法》已经对违法的主体、情形判断和责任认定都作了明确规定，但是近年来农村还是屡屡出现贿选、暴力干预选举等违法情形。原因在于对民主选举监督的缺位和法律落实的不到位。这就需要法律监督机构严格落实农村选举的监督责任，畅通公民的检举和揭发渠道，依法处置选举违法情形。同时，结合我国“人情社会”的特征，公民可以成立监督机构和协调机构，对涉及农村的重大行政决策、信息公开等事项进行协调、商议，必要时可诉诸法律。第二，从长远来看，要逐步破解基层民主无法可依的现状，地方立法机关对于实践成熟的模式，可以提请立法机关制定相关的地方《民主协商规定》。确定民主协商的基本原则、基本程序，对于涉及重大民众利益的内容，也可以制定民主协商的必经程序，保障协商参与方的权利。现阶段，基层政府应积极试点民主协商的相关机制，发挥乡镇政协机构的职能，指导民主农村协商机制的建立，也可以在农村设立派出人员或者建立定期寻访制度，从化解民众矛盾、畅通愿望反映等方面，积极促进协商民主机制的建立。

2.加强对农村社会治理的财政投入和政策优惠，促进农村经济和社会的发展。“经济基础决定上层建筑”，农村共治模式的形成离不开农村经济和社会的发展。当前，我国农村除了面临人口流失、土地抛荒、效益低下等共同性难题外，还有教育、医疗或位置偏远等个性化困难，这就要求政府除了完善农村基础设施建设、加强对农村普遍性的财政投入之外，还应该践行中央“精准扶贫”“精准脱贫”的方针，因时而异、因地制宜地给予特殊的财政支持。同时，针对我国当前城乡二元结构体制的现状，政府还应该通过政策性措施，发挥资源优化配置的职能，引导涉农企业和社会资金积极参与农村的开发与发展等。此外，正如马克思所言，共产主义的发展实质是人的全面发展。共治的目标与其说是实现经济和社会的发展，还不如说是实现人的发展。所以在此过程中更应该重视作为受众的人的主观能动性的发挥。具体而言，就是要鼓励公民选择自己擅长的项目进行自主创业和创新，公民个人应该成为共治的主体，而不应该成为长期被动的接受者。而政府在此过程中应给予他们财政和政策的支持。

3.完善农村管理共治机构，引导社会力量参与。农村管理共治机构是进行农村社会管理的主体。在西方，除了宏观的调控和指导之外，社区的日常管理和发展规划都是由社区机构自身解决，长期下来，形成了完整的社区机构组织，辅助社区公共职能的发挥。例如，典型的有：指挥协调中心社区董事；经费筹集管理中心社区基金会；公共活动中心社区福利中心；交流监管中心社区听证会等［9］。以上的社区机构中都设立有一个核心机构，例如，美国社区设立的董事会是社区最高的权力组织。相似的是，我们的村民大会同样具有上述职能，只是其在职能发挥中因“畏上”而受限。我们应授予村民委员会充分的管理职能，并以其为核心，产生其他的共治机构。这样有利于实现共治与自治的结合。在西方，社会力量积极参与社区组织建设。社会力量包括公益组织、企业和社会组织等。因为多数社会组织具有专业性，所以引导其参与社区治理，会提高管理效率，降低社会成本。在我国农村社会治理中，由于经济基础薄弱等原因，社会组织发展滞后、而企业和公益组织数量、精力又很有限，所以社会力量参与社会治理的范围与力度还很小，因此，政府需要积极引导企业参与农村的开发与治理，充分发挥农村社会组织在农村社会治理中的作用。

4.推进农村现代文化的宣传和建设，逐步形成社会共同价值观。共治模式的建立离不开现代文化的宣传和建设。现代先进文化不仅包括西方自由文化、人权思想、法治文化、艺术文化等，而且包括我国优秀的传统文化，这些传统文化很多蕴藏在农村社会之中，可能还没有受到人们的重视。“在现代社会历史的大部分时期里，现代性在消解传统的同时又在不断地重建传统”［10］。所以，现代文化的建立不应是单纯的扬弃过程，而应是在自身的基础上，吸收先进的文化要素，从而完成自身的蜕变与超越。社会主义核心价值观是当代农村的核心价值观，政府不仅应加强其具体内容的宣传，而且应积极践行其实质内容。实践中，应该充分发挥“乡村精英”的模范带头作用，融入朴素道德，以身作则，言传身教，以实现教化的目的。另外，社会主义核心价值观的宣传教育，也应当结合乡规民约、村民自治章程等村民熟悉或经常接触的条文。这样，分别利用“乡村精英”和“乡规民约”的作用，二者合力达到乡村善治的目标。

参考文献

［1］费孝通.乡土中国生育制度［M］.北京：三联出版社，1985.62.

［2］秦晖.传统十论：本土社会的制度文化与其变革［M］.上海：复旦大学出版社，2003.3.

［3］张静.基层政权：乡村制度诸问题［M］.杭州：浙江人民出版社，2000.24-25.

［4］项继权.集体经济背景下的乡村治理:河南南街、山东向高、甘肃方家泉村村治实证研究［M］.武汉：华中师范大学出版社，2002.77.

［5］苏海新，吴家庆.论中国乡村治理模式的历史演进［J］.湖南师范大学社会科学学报，2014，（6）.

［6］徐勇.乡村治理与中国政治［M］.北京：中国社会科学文献出版社，2003.47.

［7］俞可平.重构社会秩序走向官民共治［J］.国家行政学院学报，2012，（4）.

［8］俞可平.重构社会秩序走向官民政治［EB/OL］. http：//theory.people.com.cn/n/2012/0919/c217905 -19051214.html，2012-09-19/2016-01-06.

［9］张康之，石国亮.国外社区治理自治与合作［M］.北京：中国言实出版社，2012.83-86.

［10］黄力之.国家治理与社会核心价值观的关系［J］.思想理论教育，2014，（6）.

［责任编辑游玉华］

作者简介：庞鹏（1990—），男，山西孝义人，中共重庆市委党校硕士研究生。

收稿日期：2016-01-16

中图分类号：C912.82

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2016）02-0093-04