创新重大建设项目投融资模式的研究和思考——以乐山市五通桥区为例

成定彬

（中共乐山市五通桥区委，四川乐山614800）

创新重大建设项目投融资模式的研究和思考
——以乐山市五通桥区为例

成定彬

（中共乐山市五通桥区委，四川乐山614800）

当前，乐山市五通桥区为促进重大建设项目落地落实采取了诸多措施并取得一定成效，但在转型发展关键时期仍面临严峻的发展形势，项目落地所需资金量巨大，区财政现有财力无法支撑，迫切需要创新工作方法，开辟融资工作新路径，有效整合平台资源，采取有效的融资手段和融资工具，为重点项目、民生事业发展提供资金保障。

投融资；国有平台公司；融资模式

乐山市五通桥区正处于转型发展的关键时期，城市建设、项目落地所需资金量巨大，区财政现有财力无法支撑，迫切需要创新工作方法，开辟融资工作新路径，有效整合平台资源，采取有效的融资手段和融资工具，为重点项目、民生事业发展提供资金保障。

一、主要做法及成效

（一）成立区投融资机构

乐山市五通桥区于2016年3月专门成立投融资工作领导小组，负责组织领导、研究部署投融资工作以及决定投融资工作的重大问题和事项。领导小组由区政府主要负责人担任组长，分管负责人担任副组长，包括发改、教育、财政、住建、交通、水务、商务、卫计、国土、国资办等在内的相关职能部门主要负责人担任小组成员。成立专门的投融资工作机构，一是能有效统筹五通桥区投融资工作资源，充分发挥相关部门职能，增强部门之间的协调配合力度，进一步推动五通桥区投融资工作形成部门合力；二是能有力促进五通桥区投融资工作及时把握政策机遇，及时互通信息，加强争取项目及项目资金力度，从而加快推动项目落地，增强全区经济社会发展的内生动力。

（二）设立产业合作基金

产业合作基金指地方政府通过比例出资设立产业基金融资，以股权形式进入产业投资业，通常产业投资基金多投资路桥收费项目、水电建设、城市公共基础设施建设等，以促进产业结构的升级。目前，乐山市五通桥区已与贵阳银行达成合作意向，拟成立4亿元规模平滑基金，以解决建设项目资金。同时，五通桥区还与深圳金砖公用资产管理有限公司积极探索合作方式，拟在深圳金砖公用资产管理有限公司与乐山市财政成立投资母基金的前提下，设立五通桥区投资子基金（规模5—8亿元）。相比较于向金融机构融资方式而言，成立产业基金的方式更为灵活、便捷，更能有效发挥财政和金融的协同效应。

（三）推进政府购买服务

通过与融资主体签订政府购买服务协议，由政府财政支付服务资金作为偿还贷款本息来源，以协议项下的应收账款向融资所在银行质押担保，地方政府按照政府购买服务协议约定的期限、计划支付政府采购资金，纳入财政预算支出管理。目前，五通桥区已通过政府购买服务协议向贵阳银行成都分行融资5亿元，并与农业银行五通桥支行达成合作意向，拟以政府购买服务方式向农行五通桥支行融资4.5亿元。今后，还将继续以政府购买服务产品融资形式为合作点，优选合适项目，与金融机构积极展开合作。

（四）争取政策性银行融资及商业银行信贷

主要是指政府融资平台以城乡道路、城市建设及改造、供水改造、土地收储等城市基础设施建设项目向政策性银行、商业银行等金融机构申请贷款。

1.加大配合力度，积极开展投融资前期工作，以努力争取政策性银行融资。政策性融资方式获取资金的成本极低，带有上级政府政策性补贴性质，且还款周期长，对财政施加的压力较小。因此通过争取国家政策性银行转贷资金支持来解决资金缺口是较为理想的融资途径。区发改、财政、住建、交通等职能部门通力配合，充分解读政策，结合不同的金融产品需求，针对性做好项目包装、入库等前期工作，为向上争取资金和政策性贷款打好基础。正逐步与农发行、国开行建立沟通联动机制，充分调动国有政策性银行的积极性，及时获取银行政策信息，积极引导政策性银行参与地方经济建设，实现合作共赢。截止目前，五通桥区已争取到国开行棚改和资本金贷款共计3.76亿元，下一步，将在精准、及时把握金融政策的基础上，继续与政策性银行共同探索合作契机。

2.提供相应资产作抵押，向商业银行申请短期贷款，以解政府燃眉之急。总体而言，商业银行短期贷款主要是解决政府短期资金周转，其还款期限较短，对财政造成压力较大，且程序繁杂，一般需要土地、房屋等资产作抵押，不足部分再要求信用担保。因此，在五通桥区抵押物不足、国有平台公司实力弱的短板背景下，商业银行贷款一般考虑为其他主要融资途径的补充方式。例如，五通桥区以高港大道通过项目贷款方式向乐山市商业银行融资1亿元，期限3年，利率9%，并以区资产经营有限公司名下蚕种场313266.4平方米划拨土地作融资抵押。

（五）采取PPP模式吸引社会资本融资

在地方政府财政相对紧张的情况下，可选择采取PPP模式，以吸引社会资金参与到地方政府投融资。具体的PPP有多种操作方式，如BOT、BOOT等。2015年，五通桥区申报了14个PPP项目，经市上筛选确定后，在财政部PPP综合信息平台共录入10个拟发布PPP项目信息。目前，乐山五通桥经犍为（高铁站）至沐川快速公路建设PPP项目（五通桥段）已审核通过。该项目投资估算11.08亿元，拟采取“BOT+政府可行性缺口补贴”的运作方式，现已完成物有所值评价、财政承受能力论证以及实施方案编制，并已通过区政府符合性审查，处于全国第三批PPP示范项目筛选阶段。此外，乐山市工业新区项目和冠英防洪排涝工程（一期）拟采取PPP模式，正广泛接触社会投资商。

（六）发行地方政府债券，依托市国资公司融资

主要解决基础设施建设项目的资本金及建设资金，资金用途具有公益性。因此，在做好项目甄别和储备工作的基础上，一是对没有收益的、难以吸收社会资本进入的公益性项目，努力争取上级政府代发行债券，或依托市国资公司打包融资再以合理利率转贷五通桥区，年初依托市国资公司发债1.6亿元；二是对现有存量债务进行梳理，争取申请发行地方政府债券置换，优化债务期限结构，降低资金使用成本，为重点项目资金使用腾挪空间，解决五通桥区资金困难。通过此种方式融资，既能有效回避平台公司融资短板，又能以较低代价解决资金难题，资金在使用上也更为灵便。

二、融资工作面临的困境

（一）重点项目资金需求巨大

“十三五”期间，规划储备总投资932.5亿元投资项目，其中涉及政府投资项目258个，总投资约673.84亿元，主要涉及农业、工业、交通、城市建设、社会民生等重点领域，所需投资资金量大大超出财政承受能力，政府融资工作压力巨大。

（二）经济规模和地方财力偏小

绝大多数金融机构在与区县进行融资合作时，均要求区县GDP至少达到300亿—500亿元，地方公共财政收入在15亿元以上。五通桥区离金融机构标准和要求还有一定差距，银行不认可五通桥区贷款偿还能力，投融资存在先天劣势。

（三）平台公司没有做实，负债率高，缺乏有效抵押物

五通桥区现有区资产经营有限公司、乐山永鑫投资发展公司、区城市建设投资有限责任公司、区水务投资有限公司、桥兴旅游开发有限责任公司、区顺达交通发展有限公司等国有平台公司，分属商务服务、水利、旅游、交通等行业。但五通桥区国有平台公司普遍资质欠佳、规模及注册资本较小、资产负债率高、资产抵押物不足，且长期承担政府平台公司的单一角色，无经营项目，没有收益来源，自主造血能力差，不能满足银行基本要求，导致融资后劲严重不足。

（四）缺乏投融资专业人才

五通桥区国有融资平台公司人员大多由机关事业单位人员兼任，其专业背景欠缺，又缺乏系统、有针对性的职业能力培训，导致公司在管理、财务、金融等方面人才力量十分薄弱。在实际工作开展过程中往往存在思路不清、缺乏动力、效率低下、进度迟缓等情况，致使国有平台公司管理层经营管理思路局限，基层业务人员对融资模式、融资工具的认知严重不足，财务分析和项目包装欠缺专业水准。

三、创新重大项目投融资方式的对策

（一）畅通融资管理机制，形成融资工作合力

一是推动地方政府融资平台的市场化运作，对政府融资业务和平台投资业务应进行区别化管理，弱化地方政府和人大所开具的“担保函”效力，弱化政府信用支持，引入市场化运作模式，从而进一步提高投资风险管理水平，规范地方政府融资平台担保承诺行为。二是健全统筹协调工作机制，区财政、国资办、金融办、发改、住建、交通、住建、水务、国土、环保、审计等部门充分合作，统筹发挥职能作用，共同推进融资工作。

（二）把握金融政策方向，借力市级国资公司

一是牢牢把握政策方向，大力发展PPP融资模式。近年来中央以及省级职能部门相继出台PPP相关指导意见和PPP示范项目筛选工作通知，PPP社会资本融资模式得到了各级政府政策的大力鼓励和支持。五通桥区PPP工作需趁势而动，做好项目识别、项目准备、项目采购、项目建设、项目移交五个阶段十九个环节工作，把握政策利好时机，积极引进社会资本服务地方经济发展。二是主动寻求合作，依托市级国资公司融资。“十三五”规划期内，五通桥区将实施多项市、区重大项目，涉及资金上百亿，我们将积极探索市区共建模式，采取利益共享、风险共担原则，依托市级国资公司融资，从而规避五通桥区融资短板，为共建项目提供坚实的资金支持。

（三）加强政府项目包装，注重融资风险防控

一是聘请第三方财务机构，指导融资平台公司规范财务报表，提高财务工作业务水平，保证能提供符合银行信贷评估要求的、真实且规范的财务资料。二是项目从前期工作、项目立项、环评、可研、项目完工到工程款支付完毕期间均须完备相关资料、完善合法手续，并由专人对项目资料进行分类管理，以提高项目融资效率和项目融资管理水平。三是严格梳理地方及公司自身债务情况，通过建立地方债务风险评估制度对地方政府债务的违约风险进行动态和前瞻性的评估与考核。风险评估体系应包括债务负担率、偿债率、利息支出率、债务依存度四项指标。

（四）做实国有平台公司，整合公司融资资源

整合公司人力、物力、财力等各项资源，梳理权属、责任，进一步形成权属清晰、结构完善、管理有序、具备实力的融资平台。一是政府可派任财务总监，对国有平台公司的投融资、收益和分配情况进行日常监督。二是公司须聘用固定的法律顾问团队，为公司提供法律咨询服务和融资合同、协议的审核把关。三是加强区内土地、砂石、房屋资源的清理整合，采取组织国有公司循环参与土地竞拍等方式，以做实公司资产，提高融资实力，增强融资后劲。

（五）竞聘选任专业人才，加强国资公司管理

一是国有平台公司应逐步引进竞聘机制，聘任专业化、高水平专业人才，为公司投融资工作提供智力支持。二是按照现代企业制度进行规范运作方式，健全法人治理结构，按《公司法》规定完善区属国有公司内部管理制度，确保政府投融资的安全和效益。三是政府聘用专家顾问团队，负责为政府投融资工作提供内部资源整合、外部机遇引进、融资信息咨询、融资流程指导、投融资人才培训等相关服务，以拓宽融资路径，提高融资合作精准度，加快融资工作进度。此外，在PPP融资模式、产业基金设立等较为复杂的融资模式操作上，可采取专人做专事原则，聘用专业金融团队，全程指导或打包负责专项融资工作，以提高工作效率和工作质量。四是应建立起科学的考评指标体系和实施细则，实行经营业绩与个人报酬挂钩，建立合理的约束机制和激励机制。

责任编辑：康璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.12

1009-6922（2016）06-39-03

2016-11-03

成定彬，男，中共乐山市五通桥区委副书记、区政府区长。