新常态下村民自治中的民主管理

李成远

（中共桂林市委党校经济管理教研室，广西桂林541003）

新常态下村民自治中的民主管理

李成远

（中共桂林市委党校经济管理教研室，广西桂林541003）

民主管理是村民自治的核心，实行民主管理有利于推进社会主义民主政治建设和社会主义新农村建设。然而，当前我国村民自治普遍存在民主管理主体缺失，农村社会组织发展与管理困难，乡镇政府与村委会关系不够协调，村“两委”矛盾突出，民主管理制度不够完善等问题。要解决这些问题，必须发展农村教育，提高村民的民主意识，促进农村社会组织的发展，完善民主管理制度促进民主管理工作规范化、程序化，等等。

村民自治；民主管理；民主意识；解决途径

在我国，村民自治中的民主管理是指村民按照国家相关政策和地方法律法规、村民自治章程、村规民约等对村内社会事务和村民个人行为进行管理，并在管理的过程中使村民的参与权、知情权和表达权得到保障。把村民自治中的民主管理问题放在社会主义新农村建设的实践中去考察，通过分析民主管理的历史和现实意义、现状以及制约村民民主管理发展的因素，来探讨新农村建设进程中民主管理的实行，具有重要的意义。

一、实行村民自治中的民主管理的意义

1.实行民主管理有利于推进社会主义民主政治建设。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出：“推进政务公开，发展基层民主，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。”［1］这充分显示基层民主政治建设在社会主义民主政治建设中的重要地位和作用，也彰显了党中央加强民主建设，把建设社会主义政治文明作为中国特色社会主义的重要组成部分，并着力推进政治民主化进程的信念和决心。民主政治的目标是发扬社会主义民主，充分调动广大人民的政治参与热情，让人民能够成为社会生活的主人。中国是一个人口大国，而农民又占了全国人口的大部分，农民的政治权利能否得到保障在很大程度上影响了我国基层民主政治的发展。要实现这个目标，就必须让村民能参加基层的公共事务及村内事务的管理，并逐步使这种管理规范化、程序化。因此，实行民主管理对当代中国社会主义民主政治建设具有重要意义。

2.实行民主管理是实现村民自治的重要途径。

如果从《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布实施算起，村民自治经过了近30年的发展历程，村民自治的内容主要包括四个方面，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，而实践中的民主管理是调动广大农民的政治参与热情、激发农民参与的积极性和创造性的重要途径。村民通过参与讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，以实现自我服务与自我管理，从而更好地实现村民自治［2］。

3.实行民主管理可以促进社会主义新农村建设。第一，实行村民自治中的民主管理，使村民政治参与意识和能力增强，保障了村民作为民主管理主体的权利。第二，村民自治中的民主管理在一定程度上促进了农村经济的发展。广大农民是新农村建设的主力军，所以实行村级民主管理，村民可以通过民选的“领头人”根据自身发展的需要积极献计献策，从而激发村民的积极参与热情，推动农村经济和社会的发展。第三，密切了党群关系。英国剑桥大学教授阿克顿勋爵说过：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。村民民主意识和自我管理能力的不断提升，不仅促进了农村基层组织和干部队伍建设以及各监督机构的确立，也在一定程度上防止了公共权力的异化和权力的绝对化，密切了党群关系。

二、当前我国村民自治中的民主管理存在的问题

我国的基层民主管理经历了近30年的发展，其制度已经逐步完善，村民的自我管理意识不断增强，在一定程度上促进了社会主义民主政治的实践以及社会主义新农村建设的发展。但我们也应该看到，随着农村的发展，经济、政治、文化制度的变迁，民主管理也暴露出一些亟须解决的问题：

1.村民民主意识薄弱，造成民主管理主体缺失。村民民主意识的增强不仅促进了民主制度的制定、完善和发展，而且能有利于防止社会中非民主现象的产生，从而维护社会的公平与稳定。然而，在推进农村基层民主管理的过程中，许多村民还不习惯利用制度参与来表达自己的意愿，往往存在“搭便车”的心理。而当自己的利益受到损害时，更是习惯于采取非制度方式参与的行为，如消极抵抗、吵架、聚众闹事等。究其原因如下：第一，农村生活水平低，参与能力不足。在我国，贫富分化依然严重，贫困的生活条件使部分村民的自身温饱问题还得不到解决。村民温饱问题不能解决，何来闲暇顾及民主？再加上劳动力的外出、村民分散居住隔断了村民的交流，这些现象的出现更使他们缺乏民主管理的意识，对参与村民自治的兴趣不高。第二，村民的文化水平和政治素质不高，村民自治缺乏内在动力。根据广西壮族自治区2013年统计年鉴显示，2013年末在调查的2310户农民家庭基本情况中，平均每百个劳动力，文盲或半文盲占9.5%，小学文化程度占23.58%，初中文化程度占55.27%［3］，由此看来，我国农村村民的文化水平和政治素质还处在较低水平，部分村民不能正确地认识和判断现实的政治现象，参与政治的能力也较弱，主要体现为民主意识和法律意识不强，这种现象的存在不利于民主管理的全面展开，村民自治缺少了内在的动力。第三，村民的利益表达与信息传播机制不健全。由于表达机制的不健全，村民实际上很难参与到政府的决策中，更难谈及影响决策议程。加上农村自身政治事件的信息传播不畅，政务活动不够公开，党和政府与村民的联系和沟通难以开展，致使村民的政治兴趣和热情不足，政治的参与程度低，村民的民主意识薄弱。

2.农村社会组织发展与管理困难，民主管理动力不足。在农村社会组织的建设过程中，各类社会组织发挥了在政府和农民之间的桥梁和纽带作用，有利于农民发挥集体的力量抵御各种损害农民利益的行为。根据学者的相关研究，在我国农村，各类社会组织约有200万个，一般包括农村专业经济协会、农村民办非企业单位、农民自发组织的团体等，它们均来自于民，体现着农民的意志，这也是时代发展的必然产物。虽然近年来农村社会组织正蓬勃发展，但也存在一些问题。从社会组织自身层面看，由于组织规模小、结构不合理、内部制度不完善等原因，使得各组织间性质模糊、管理混乱，从而直接导致农村社会组织执行能力弱。从政府层面看，政府的管理也确实存在一些问题，例如对社会组织在立法方面的滞后、管理方式不当、干预过多、登记力度薄弱等，致使许多农村经济专业协会虽然建立但未能进行正式登记。根据相关数据表明，登记的农村经济专业协会只占1/5左右，由此看来，采取措施促进农村社会组织的发展任重而道远。

3.乡镇政府与村民委员会关系不协调，制约着民主管理的开展。村民自治实行以来，由于税费改革后财政资金紧缺、法律制度存在空白等原因，使得乡镇政府与村民委员会的关系经常出现不协调。这些不协调主要表现为乡镇政府直接或间接干预和控制村委会，导致了“过度自治化”与“附属行政化”（附属行政化主要表现为村委会被乡镇政府控制）的村委会的出现。究其原因，主要有以下方面：第一，对乡镇政府与村委会的关系存在认识争议，直接导致了人们对村民政治素质与民主意识的怀疑，并导致了人们对现阶段推行民主管理的消极冷淡态度。第二，受传统管理观念的影响，乡镇政府对村民实行了传统的治理方式，对村民进行控制管理。第三，受利益机制的影响。由于农村税费改革后，村级财政紧缩，有些村干部为了自身利益，以牺牲村民利益为代价推行相关公共政策，致使乡村矛盾激化。第四，法律制度上的空白，使得乡镇政府与村委会的权责关系不清。如乡镇政府对村委会如何指导，指导到何种程度，村委会如何协助乡镇政府开展工作，法律上都没有明确规定。

4.村级“两委”矛盾突出，民主管理难以真正落实。一些地方存在的村党支部与村委会的矛盾是目前制约村民自治民主管理发展的关键环节，也是目前民主管理的主要障碍。矛盾的产生不仅影响了农村经济发展和社会稳定，影响基层民主政治建设的推进，而且损害了党在人民群众中的形象，削弱了党在农村的领导地位。据中共湖北省委组织部等单位对111个村的调查显示，村委会和村党支部关系紧张的有13个，占11.8%［4］。究其矛盾产生的原因主要有以下几点：第一，“两委”干部自身素质不高。主要体现在三个方面：一是文化程度低，平时又不注重学习，凭经验办事。二是处理日常村务的能力不强，对国家有关村民自治政策方面的认识不准确，或是只抓住对自己有利的一面，因此利益上的冲突与沟通的不到位共同引发了“两委”间矛盾的产生。三是思想观念陈旧，缺乏开拓精神。有的村级班子成员年龄偏大，思想不够解放，小农意识强烈，在带领群众增收致富中缺乏门路和方法。有的村干部怕惹麻烦，对新的形势和政策理解不足，把握不深，不能发挥“领头羊”的作用。第二，有限的农村资源导致“两委”的利益相争。由于农村资源有限，村党支部和村委会都享有体制所赋予的管理村务的权力，具备利用所控制的资源为自己牟利的条件。因此，有的村由于利益驱动，使“两委”不可避免地会发生利益争夺战。具体表现在对财务审批权、用印权、重大事务决策权等归属问题的争夺上。第三，历史传统因素的制约。受中国传统文化以及家族观念和宗派势力的影响，“两委”的管理行为很难做到不偏向本家族或本派系的利益和意志。这样，“两委”干部就迷失了为村民服务为村民谋福利的工作宗旨，转而成为家族利益和宗派势力的守护者和代言人，形成保护家族或宗派利益的局面。第四，与“两委”相关的法规和制度不完善，致使二者职权关系不明确。在《中华人民共和国村民委员会组织法》和《村民自治条例》中对“两委”各自职权没有作具体明确的规定，而且一些规定过于原则和抽象。两项制度中对村委会的“八项”职能规定和对党支部的“六项”职权规定也存在诸多交叉现象，对于发生权力争端和矛盾冲突应该如何裁定没有明文规定。

5.民主管理制度不完善，村民民主权利得不到有效保障。村民自治中的民主管理，必须要有健全的制度作为保障，要用制度来促进民主政治建设的发展，用制度来规范民主管理活动。村级民主管理制度主要包括村务公开、民主理财等，村规民约、村民自治章程是民主管理的主要途径和手段。当前，在我国因为村级民主管理制度不完善衍生出许多问题，如因村务公开过于形式化、公开内容不充分重点不突出、干部管理行为无法约束、制度被照搬而缺乏针对性等。邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［5］目前，全国约有40%的村已制定了村规民约，33%的村已制定了村民自治章程。根据新农村建设对民主管理的要求，还需要对民主管理制度进行修订和完善，尤其要健全村务公开、民主理财、村民会议、村民代表会议等制度，只有这样才能更好地保证村民的参与权和表达权，提高村民自我管理、自我教育、自我服务的能力，保证民主管理工作的有效开展。

三、促进村民自治中民主管理的对策

1.发展农村教育，提高村民的民主意识。第一，改善村民生产生活条件，提高村民生活质量。只有村民的生活得到了保障、生产生活条件得到了改善，村民间有了充分的沟通交流，才会激发村民参与民主管理的意识。要改善村民的生产生活条件，一是要改善农村的交通运输状况，不仅让村民方便出行、增加沟通，而且扩大市场信息交流，从而更好地促进生产和发展。二是加强农田的基本建设，加强对农民“首要产业”的保护，以促进其发展，提高种植的效率。三是加强公共基础设施的建设，使村民能够享受到良好的医疗、学习、娱乐等方面的条件。四是抓好农村的生态建设，保护好农民的生存家园。第二，村民委员会应加强村民对宪法、法律、法规和制度知识的宣传和教育，重视家庭、学校的教育，增强村民的民主意识。同时要建立村民帮扶机制，通过开展丰富多彩的活动，及时解决村民在生产生活中遇到的困难，增强村民对集体的认同感、归属感。第三，健全村民的利益表达与信息传播机制。让村民在获取信息和发出信息的同时体现公平、公正，切实保障村民的知情权和参与权。一是要加大国家强农惠农政策、村级各项政策以及民主管理相关内容的宣传，形成浓厚的民主氛围。二是村委会要切实认真地实行村务公开制度，通过村务公开栏、电视、广播等形式将村情村务公开，便于每个村民及时了解。三是建立征求意见制度，广泛收集村民的意见，提高村民的政治参与度。四是多方提供村民开展民主活动的场所，方便村民进行沟通交流，保证每个村民有地方可以行使自己的发言权、建议权。

2.促进农村社会组织的发展，保证民主管理的实行。实践表明，要切实保证村民的自我管理得到实施，需要构建一个多元化的组织体系，完善社会自治的功能［6］。第一，从社会组织自身层面看，一是农村社会组织普遍规模较小，这容易造成组织涣散、代表性不强等问题，解决这些问题需要在加大组织规模的同时，加强自身管理，优化组织结构，以增强组织的代表性和责任承担能力。二是完善组织内部各项制度，使内部建设逐步规范化，减少组织内部矛盾的发生。第二，从政府管理层面看，一是政府部门应该统一认识，高度重视农村社会组织的发展和管理。二是进一步制定农村社会组织发展的政策，并以组织为依托向农民进行政策宣传、法制教育、民主意识培养等，使村民能正确有序地表达自己的利益诉求，实现维护农村的稳定和发展的目标。

3.建立完善的乡镇政府与村委会之间的协调机制，为民主管理营造良好的外部环境。第一，明确党在推进村民自治中的领导核心作用，明确乡镇政府与村委会之间的指导与被指导的关系。乡镇政府要充分发挥乡镇干部在服务农村经济、公共事业、基础建设、环境保护等方面的服务职能，保证村民直接参与民主选举的工作，避免选举村委会委员时出现贿选现象；改变工作方式和方法，帮助村民委员加强自身建设，明确自身职责，增强民主管理的积极性。第二，进行乡镇政府职能转型。乡镇政府传统的管理理念已不能适应农村发展的需要，乡镇政府应顺应时代的要求，突破传统管理理念的禁锢，使乡镇政府从传统的“控制型”管理转变为“服务型”管理，在管理中不断扩宽服务的形式和渠道，并进一步纠正政府的“越位”行为，营造和谐的乡村治理环境。同时，还应当完善法律制度以保障乡镇政府职能的履行，避免政府执行政策和决策的不确定性和随意性，促进公共产品和公共服务向农村覆盖，并以此为主线，不断推进乡镇政府职能的转型，推进乡镇服务型政府的建设。第三，理顺利益关系。为了避免村级各权力机构及个人为各自利益而发生矛盾冲突，乡镇政府可采取精简机构、村级财政分级管理等措施，同时加大力度发展农村经济，为政府服务提供物质保障，避免因利益导向偏差而造成乡镇政府与村委会之间的矛盾发生。

4.完善立法，指导村委会工作。乡镇政府要指导、支持、帮助村民依法搞好村民自治。要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，指导村民直接行使民主权利、搞好村委会的民主选举，使村民委员会成员有深厚的群众基础，在选举中不指选、不派选、不包办代替；要指导和帮助村委会开好村民会议与村民代表会议，确保凡涉及村民利益的重要事项都需经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论决定；要加强对村委会干部的培训工作，建立村干部的任期目标责任制、工作岗位责任制以及其他各项规章制度，不断提高他们的政治素质、业务素质和管理水平，使他们能够严格依法办事；指导和帮助村委会制定好村民自治章程和村规民约，指导和帮助村委会搞好村务公开，建立村民自我管理的约束机制，推进村级民主监督。

5.解决“两委”矛盾，为民主管理减少阻力。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“搞好村民自治，制度建设是根本”。所以，解决村“两委”矛盾的关键是通过制度创新划定两者权力范围，并形成良性互动的权力关系。第一，使村党支部和村委会分权合作制度化。“两委”的矛盾主要是因为在立法上二者的权责出现交叉，所以最根本的是划定各种权力的边界和范围，从而明确区分党的政治领导权和村民自治权的权力边界，明确区分村“两委”在村民自治权中的权力边界以及村党支部参与村民自治的制度方式和法律程序。第二，创造必要的制度建设环境。因为良好的制度建设环境有利于村民对“制度”的自觉遵守，同时以遵从党的领导为原则，切实加强村级“两委”领导班子建设，提高干部素质，提高农民政治参与能力，有利于促进“两委”同心同德、共同致力于新农村建设。

6.完善民主管理制度，促进民主管理工作规范化、程序化。第一，要不断规范村级民主选举制度，完善选举和罢免程序，依法保证村民的选举权，同时提高村委会成员包括选举工作人员的整体素质。第二，不断完善村民会议、村民代表会议制度。从组织形式、决策权限和程序、议事程序、组织领导、违规决策责任追究等方面着手，完善村民会议和村民代表会制度，规范村级民主决策机制，使广大村民能真正参与到村级事务的决策中，保障村民的参与权和表达权，同时建立村民委员会换届后的工作移交制度。第三，不断完善村务公开制度，以中共中央、国务院提出的村务公开“五规范一满意”为标准，以结合当地的实际情况为依据，不断充实公开内容和方式，规范公开程序，拓宽公开渠道，以增强村务公开的透明度。第四，加强村民民主理财制度建设，规范农村集体财务收支审批程序。第五，完善农村社会组织管理制度。

综上所述，完善民主管理制度，要把坚持党的领导与人民当家做主、依法治国有机统一起来，村党支部要发挥党组织的领导作用，依据党的方针政策和相关法律，通过组织本村村民结合本村实际完善村规民约，推进村级事务民主管理，明确村级民主管理的形式规范及管理程序。同时坚持把健全农村民主管理制度与促进农村经济社会又好又快发展相结合，统筹兼顾，切实推进民主管理的开展。

［1］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议［J］.中国行政管理，2005，（12）.

［2］杨风，李国和.我国农民素质现状与提升路径研究［J］.济南大学学报（社会科学版），2009，（5）.

［3］黎莲芬.我国村民自治的发展历程、经验与展望——以广西合寨村为例［J］.社会主义新农村建设理论月刊，2014，（2）.

［4］吴光能.健全民主管理制度 促进村民自治发展［J］.中共贵州省委党校学报，2009，（6）.

［5］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993.164.

［6］梁特光.贫困村村民自治中存在的问题及对策［J］.湖南行政学院学报，2015，（1）.

［责任编辑王亚伟］

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1671-6701（2016）03-0053-05

2016-04-25

李成远（1958—），男，广西蒙山人，广西领导科学研究会常务理事，中共桂林市委党校校学术委员会常务副主任，中共桂林市委党校经济管理教研室主任，教授。