审判中心语境下检察机关公诉队伍的建设与管理

●庞良文王占寻/文



审判中心语境下检察机关公诉队伍的建设与管理

●庞良文*王占寻**/文

内容摘要：“以审判为中心”的新一轮司法体制改革，要求检察机关务必加强公诉队伍的业务能力和素质培养。本文结合W省N市两级检察机关公诉队伍的建设和管理现状，以“审判中心”诉讼制度对公诉工作的新要求为切入点，提出新形势下公诉队伍建设和管理应对的具体举措。公诉队伍职业化和专业化是国家法治化建设进程的必然要求，因我国地区间检察机关公诉队伍人员数量差异较大且不同地方案件类型和数量不均衡，应当以省辖市为主体统筹开展公诉队伍建设和管理活动，从创新工作模式和改进考核方法等角度推进这一工作。

关键词：检察队伍管理公诉司法改革以审判为中心

*安徽省淮南市人民检察院公诉处处长［232001］

**安徽省淮南市人民检察院公诉处助理检察员［232001］

为提高我国法律和司法的权威性，2014年10月，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了“以审判为中心”的司法改革方向和目标。公诉是我国检察机关核心的标志性职能之一，检察机关公诉部门应当积极主动的参与并适应相关制度改革，确保检察机关公诉队伍在本轮司改中完成执法能力和执法形象的全面提升。

一、当前检察机关公诉队伍的建设与管理的现状

我国检察机关分为四级设置，就公诉队伍建设及公诉工作内容而言，最高人民检察院和省级（含直辖市）人民检察院与省辖市及县（区）级人民检察院存在诸多不同，故本文讨论的检察机关公诉队伍建设与管理问题，主要针对省辖市和县（区）级基层检察机关。下文将主要以W省N市及其下辖的F县、B区、D区、P区、T区、X区等检察院公诉队伍状况为样本对相关问题进行分析。

（一）检察机关公诉队伍建设现状

首先，公诉队伍组成行政化明显。如F县公诉部门共有4名在编检察干警，包括一位科长、两位副科长、一名普通干警，从纵向关系上看，即是“一个科员、五个领导”（含分管检察长和检察长）。

其次，人案比例不均衡问题突出。N市各县区检察院的人数均在40至70人之间，公诉部门人员配备基本为3至7人，中心区T区院2015公诉干警的人均办案数多达160余件。在案件数量相对较少的B区和D区检察院，其公诉干警年人均办案数量为60件左右。

再次，队伍成员不稳定现象明显。检察机关公诉队伍近年来逐渐呈现出明显的年轻化趋势。在D区、T区检察院，除科长外，其他公诉干警均是2010年之后招录的。N市检察院公诉部门现有干警8人，有10年以上公诉工作经历的只有1人。

（二）检察机关公诉队伍管理现状

首先，公诉队伍院内管理虚无化。基层检察院公诉部门因干警人数较少，科（处）长无法亦无权对下属进行实质性管理。单位年终考核系全院民主测评，其针对性和科学性难以和公诉工作具体内容相关联。

其次，公诉队伍院外管理形式化。上级检察机关公诉部门对下级检察机关公诉部门考核的内容是部门总业务数据，考核结果对下级院公诉业务的引导作用有限。如T区院公诉部门在量刑建议及审判监督等考核数据方面较其他县区院存有明显差距，N市检察院虽多次通报，但多年来几无改观。

再次，公诉干警自我管理自由化。对于公诉业务知识和法律法规普遍是被动学习，不遇到具体案件基本不去考虑相关问题，即使遇到相应案件，在处理结束后也基本不分析、不总结，事后遇到类似案件又得重新学习。

二、审判中心改革对检察机关公诉工作的新要求

“以审判为中心”司法改革的直接目标是确保侦查、起诉的案件事实证据经得起法律的检验，这对刑事案件的质量提出了严格标准，对检察机关公诉工作亦提出了新的要求。

（一）要求起诉阶段证明标准与审判阶段同质同量

我国刑事诉讼法规定的“事实清楚，证据确实、充分”刑事案件证明标准适用于侦查、起诉和审判等整个刑事诉讼环节。理论中关于起诉和审判是否适用同一证明标准存有争议。笔者认为，就起诉环节而言，证据材料已相对较为固定，较之于审判环节基本无太大变化。因此，从诉讼环节递进角度，起诉环节证据证明标准应略低于审判标准没有事实依据。绝大多数案件法庭裁判证据与审查起诉证据具有同一性，在同一证明规范体系下，对于相同的证据材料是否属于“事实清楚，证据确实、充分”的判断应当具有同质性。

（二）要求公诉职能在司法活动中的作用更加突出

检察机关公诉审查职能可以通过提起公诉和作出不起诉两种方式实现，但近年来检察机关审查不起诉职能的履行和发挥不尽如人意。公诉环节审查案件，应当严格执行刑事诉讼法规定的证据证明标准，对于证据达不到证明标准或依法不应、不需追究刑事责任的案件，应当依法作不起诉处理，如此方能切实保证进入审判阶段案件的质量，切实实现保障人权。“以审判为中心”必然要求公诉部门积极与侦查机关（部门）、审判机关加强沟通和联系，以确保提起公诉案件的证据质量能达到审判阶段定罪量刑的标准。故公诉不能理解为“孤立”环节，而应是承上启下的中轴，在诉讼程序中具有重要地位。

（三）要求公诉队伍业务素养更加专业和更加全面

公诉队伍专业化是提高案件质量和司法公信力的重要保障。公诉案件质量优劣的关键节点在于公诉人员业务素能高低，“以审判为中心”势必要求检察机关加强公诉队伍的业务能力建设，公诉人员的业务能力和素养必须更加专业化、全面化、职业化和精英化。

随着法院系统庭审网络直播等诉讼公开活动的开展，庭审录像资料逐渐同步向社会民众公开。公诉人的庭审风格表现与法官、辩护人相比，存在明显的程式性和拘束性特征，究其原因，多是生活阅历较单薄、知识结构较单一等因素造成。“以审判为中心”、“提升检察机关执法公信力”不仅要求公诉人在法庭上的说理能说服法官，更要求公诉人的“庭上表现”能使庭下及庭外公众信服，故公诉人员必须完善自己的知识结构、丰富业务实践经验并全面提升自己的综合能力。

三、新形势下检察机关公诉队伍的建设与管理应对

（一）新形势下公诉队伍的建设应对

第一，强化政治素养，突出职业荣誉，培养执法自觉。公诉队伍具备较高的政治素养是检察机关依法履行职责的重要保障。近年来，因各地刑事案件数量普遍上涨，公诉部门“案多人少”矛盾非常突出，加之“以审判为中心”、“司法人员办案责任制”等司法改革政策的出台和落实，使得公诉人员的办案压力非常大，干警常出现抵触情绪。就国家法制建设过程和司法权运行规律而言，案件数量增长和司法办案责任规制等情况均应归属于“司法常态”，是社会发展进程中的正常现象。检察机关司法工作人员应当积极调整心态，适应“司法工作新常态”。

法律是神圣而崇高的，在法律执行过程中，负责指控犯罪、维护社会正义的检察机关公诉人也应是崇高的。“公诉”是现代国家社会管理中不可或缺的手段和方式之一，它承担着社会管理中最后一道惩罚程序启动和运行的职能。公诉队伍作为一个法律职业群体，应当树立较高的“职业荣誉感”和“职业使命感”，在具体的执法办案过程中养成良好的执法自觉性。

第二，转变执法观念，强化公诉职责，拓展能力建设。“以审判为中心”的司法改革必然要求公诉队伍执法观念随之转变，“案件质量”、“人权保障”、“规范执法”等执法观念必须根植于公诉队伍人员心中。检察机关是国家的法律监督机关，正人先正己，监督者对自己的行为更应当严格要求。“罪与非罪”、“罪重与罪轻”等问题直接关乎当事人切身权益，亦直接影响检察机关的执法形象，故公诉人员必须具备相应的履职能力和水平，并在履职过程中规范执法，依法保障人权。

“以审判为中心”的司法改革要求公诉队伍的业务能力和素质不断拓展和提升。庭审对抗性的强化必然要求公诉队伍人员进一步提高法律运用水平、庭前证据审查能力、庭中论辩能力和证据运用能力等常规业务能力。同时，案件质量意识、证据意识和程序意识的加强必然要求公诉人员提高与侦查机关（部门）、侦查监督部门、审判机关及律师等司法活动主体的沟通和协调能力。

第三，减少队伍层级，释放执法能动，促进执法效率。现行公诉工作流程是“四级三审制”，即承办人草拟文书，科（处）室负责人、分管检察长和检察长或检委会审核或审批。在基层检察机关公诉人员整体业务素质明显提高及案件数量迅速增多之后，科（处）室负责人的审批日渐流于形式，并且层级过多会造成公诉队伍内部产生矛盾。从提高公诉工作效率角度考虑，基层检察机关公诉科（处）室负责人的案件审核职责应当予以取消。

“以审判为中心”要求司法工作人员在办案过程中必须落实“亲历性”。因公诉部门负责人和分管检察长并不亲自审查全部案件材料，多层审核、审批后文书的相关表述可能会与证据材料证明的内容不相符合，这将影响公诉人的出庭效果。公诉人是代表检察机关履行职务，可保留分管检察长的审批环节，而公诉部门负责人的案件审核职能完全可以省去。以承办人意志为主，可以充分发挥其执法办案的主观能动性，提高公诉环节的执法效率。

（二）新形势下公诉队伍的管理应对

第一，切合工作实际，提高“检力利用”，实现科学用人。检察机关因职能划分，内设部门多达十几个，部分地区或层级院内设部门甚至更多。基层检察机关人数总量大多较少，公诉部门也不可能配备太多人员。所以，一味强调“案多人少”、一味要求“增加公诉人员”是不符合检察机关执法实际的。提高公诉案件质量，提升检察机关执法形象，必须从公诉人员管理方式上实现资源整合，提高公诉人员业务素质和公诉人才资源利用效率。

在人力资源整合的具体方式上，可以考虑县区院公诉部门负责人由分管检察长兼任、全市公诉人员一体化和类型化管理等措施。如N市P区检察院在2015年试行了不设公诉部门负责人的制度尝试，一方面，公诉队伍人员力量得到了进一步充实；另一方面，公诉干警的工作积极性也得到了大大提升。N市检察机关近年来实行了公诉一体化机制，引导类型化案件专人办理、培养专业性业务人才。如P区院交通肇事、危险驾驶类案件即由一人办理；再如抽调D区院公诉人员与市院公诉人员共同办理“特大系列骗取贷款案件”，指派市院公诉人员与X区院公诉人员共同办理“重大煤矿爆炸事故案件”等。这些措施，对公诉案件繁简分流、提高工作效率和公诉人专业化建设均起到了积极作用。

第二，加强过程管控，建立“咨询机制”，保证案件质量。自2013年修改后刑事诉讼法实行以来，检察机关公诉部门开展了全面的执法规范化建设和案件质量评查工作，这些工作对提高公诉案件质量起到了积极的作用。笔者曾三次参加了W省院、N市院组织的公诉案件质量评查工作，就当时的案件质量评查方式和方法而言，存有一定的事后化和形式化特点。从效果上讲，事后评查与公诉案件质量提升目标明显存有差距。

检察机关实行员额制改革和检察委员会改革后，公诉案件审批流程将简化，即过程控制环节将减少。与此同时，检察官的办案责任和办案压力就会增大。笔者认为，可以在全市检察机关范围内组建公诉业务咨询人才库，由市级院公诉处长负责管理，办案检察官在拿不准处理意见时可以申请召开“案件咨询联席会”。如此，即能有效保证公诉案件的质量，又能实现公诉队伍人员之间加强业务交流，同时一定程度上也释放和缓解了办案检察官的精神压力，并保证检察机关公诉职责的正确履行。

第三，完善考核制度，突出“绩能指标”，促进素养提升。在检察机关现行的内外部考核中，干警的业务素质和能力均不可能被有效反映和评价，不利于发挥干警个人的主观能动性。当下亟需完善考核制度，以提高公诉干警的工作积极性和主动性。公诉干警考核制度中应当重点突出与公诉业务有关的内容，如承办案件数量、办案程序规范化执行情况、法律理解和适用能力、侦查和审判活动监督能力、侦诉审沟通和协调能力、庭审素能表现及业务经验总结和理论调研能力等。［1］上述内容或能力均是评价公诉人素能和业绩表现的直接指标，有助于实现公诉人才素能的持续性提升。

法律的生命不在逻辑，而在经验。“经验”是办案人的经验，从一定意义上讲，法律的生命在于办案人。公诉队伍是检察机关履行公诉职责的主体，公诉队伍建设和公诉业务能力培养是检察机关队伍管理工作中常抓不懈的内容。“以审判为中心”的司法改革将公诉队伍业务能力建设要求和标准推向新的高度，检察机关需要积极调整和创新各项管理及考核制度，切实实现公诉队伍整体业务素质和水平的全面提升，切实维护并提升检察机关的执法形象，切实树立国家法律和司法的权威。

注释：

［1］参见崔双平：《优秀公诉人如何生成——以全国十佳为样本的分析》，载《公诉人》2015年第9期。