治理视域下国家治理能力提升若干问题探析

张天平



治理视域下国家治理能力提升若干问题探析

张天平

推进国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义事业发展的现实抉择，是中国共产党实现自身现代化改革的重要内容。无论是“治理体系”还是“治理能力”，其关键都在于“治理”，“治理”成为全面深化改革目标实现的关键所在。

一、治国理念的重大改变

治理（goverance）理论最早兴起于西方，1989年世界银行在《撒哈拉以南的非洲:从危机到可持续增长》报告中用“治理危机”（crisis in governance）一词描述当时非洲的情形。“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。我们党把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标。这不仅体现了党的政治智慧和勇气，也是对我国改革开放30多年来的经验总结，为我国未来全面深化改革指明了方向。总目标的确立意味着党的执政理念发生了根本性的变化，即由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。“治理”要求社会问题的解决注重主体多元，注重合作协商，注重平等参与，注重社会问题的解决，注重构建和谐的社会关系，注重分权、民主，注重分权、参与，等等。从传统“管理”到现代“治理”的跨越，是治国理政模式的深刻的转变。这种转变是生产力对生产关系、经济基础对上层建筑的必然要求，体现了生产力和生产关系、经济基础和上层建筑积极构建两性互动关系，推动社会发展的有效变革。说明我国将在完善和发展中国特色社会主义制度方面，在推进国家治理体系和治理能力建设方面，采取具有革命性的变革，把中国带入改革开放的新阶段。

二、治理，推动政府革新

一是政府由封闭走向公开。最近几年因PX项目引发的环保问题群体事件频发。民众一遇到PX项目就表现出强烈的反弹与对抗意识，PX项目走到哪里就会引发公众抗议。这种现象与国外形成了鲜明的对比。究其原因，公众激烈的表达背后，实际上是未被尊重的权利、未被满足的诉求，是没有被听见、被看见的情绪和声音，更是政府信息的封闭，政府决策权力专断的体现。透过一系列PX项目引发的公众抗议事件表明，其共性的一面都是政府在一些重大项目的重大决策，特别是事关民生的重大决策中没有坚持决策的公开、决策的民主化，仅以“通告”、“告知”的形式向民众“单向传输”，缺少自下而上的参与、官民平等的互动。再深入的探究，会发现缺失沟通不尊重公众权利只是问题产生的表面原因，其根源在于落后的政府管理理念，即目前的行政活动还处在以政府为中心，政府独大，政府执掌全部权力的状态中；公众只是被管理的对象，处于被动接受的角色，更谈不上对重大决策的知晓与参与。PX项目事件揭示了政府自身的封闭，对公众知情权力的漠视、忽视。因此，推行政府信息公开，保障公众的知情权应当成为全面深化改革的突破口和切入点，成为建立现代化治理体系和能力的关键所在。习近平同志曾说，要防止出现“把我们党和人民群众隔开”的无形之墙。让权力与权利平等对话、政府与公众良性互动，才能打掉这堵无形之墙。这就需要我们从顶层设计去改变治国执政理念与方式，推进政府信息公开，实现从“决定——宣布——服从”为特征的传统政府“管理”模式到“参与——协商——共识”为特征的现代政府“治理”模式的转变。

二是政府由独断走向分权。治理理念明确了政府已不再享有唯一的、独占性的统治权威。除政府外，私人机构，社会团体、非社区互助组织等在维持秩序、参加政治、经济与社会事务中具有重要的调节作用，逐渐分享政府原有的唯一、独占性权力。政府已不是管理社会唯一的公共权力中心，须与其他组织等主体一道，通过协同，在各自的行政行为的合理性以及有效性得到充分保障的基础上，形成权力分散化、多元化的现代社会治理格局。由此，政府要深刻认识治理视域下自身角色的转变，通过转变职能，简政放权，扩大民主参与，并根据治理目标的需要在不同的层级上赋予公民和各类社会组织治理社会的更多权力。同时，不断创新社会参与机制、疏通社会参与渠道，促进社会各类主体有序参与国家和社会事务，政府由“独舞”变“领舞”，聚焦社会问题和社会矛盾的解决，引导和激发社会各阶层各主体迸发活力，形成社会治理的合力。

三、目标聚焦公共利益

一是强调公众利益性，使公共利益最大化。从根本上讲，政府治理的出发点和落脚点，是让公众享有更充分的公共物品，享有更高满足度的公共管理，从而实现社会公众福利的最大化。治理只是各方参与社会问题解决的过程，结果是追求公共利益的维护，因此，治理并不是局限于政府，而是着眼于整个社会的治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某个集团利益的最大化。此时，治理的结果必须体现各种利益主体的共生共赢。决策前，需要考虑清楚决策目标的实现是不是维护公共利益，是否充分考虑各方利益体的需求。应在满足各方利益体的同时，实现社会公共利益的最大化。决策实施的过程中，要推行公开、透明，让公众行驶监督权利，确保决策体现公共利益，实现决策目标。

二是坚持契约为基础上的合作治理。治理倡导政府与公民、企业、社会等多中心良性互动，是政府不断回应公众需求，并做出积极应对的过程。治理语境下，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，以服务为工具，维持社会秩序，谋求公共利益的最大化。政府不再运用其政治权威，通过发号施令、刚性规制手段对社会公共事务实行单向管理，而是寓管理于服务，通过服务行政制定与其他社会治理主体合作生产和服务规则，实现直接地或间接为公众提供优质的公共产品与公共服务。因此，政府是“以积极的合作推动者、专业技术的提供者、规则权威的供给者的角色出现”，为各主体提供交流平台，最大限度地满足不同的利益要求。

四、培育现代公民是根基

一是公民知情权的赋予与保障。治理理念下，公众角色由原来被动的管理对象，转变为社会问题解决的决策参与者、社会问题的最终成果共享者。这种角色改变要求公众要有积极参与公共事务的意识，具有参与公共事务的能力，包括与政府和其他社会组织对话的能力以及维护自身利益的能力，这些能力的具备需要提高公民素质，培育现代公民。通过提高公民素质，强化公民的权利意识、主体意识、责任意识、参与意识。按照《政府信息公开条例》遵循“公开是常态，不公开是例外”的原则，推行政务公开，保障公民的知情权。通过信息通报、听证会等方式完善重大事项重大决策公开制度，保障公民的参与权。依托互联网技术，通过网站、微博、微信等平台搭建公民表达的渠道。要建立政府与公众沟通互动的长效机制，保障公众的表达权、监督权。

二是主体由单一走向多元。强调在政府的主导之下实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”，实现政府由单一主体变为民主参与互动式的多元主体治理。“治理”强调“国家、社会、市场”三分法，所以在治理主体上表现为多元性和多样性，既存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体，如个人、组织，公私机构，权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等。随着现实公民社会的日益壮大，介于国家和社会之间的公民组织，又被称“第三部门”包括非政府组织、公民的志愿者社团、社区组织、利益团体等，由于其存在的广泛性、影响力强以及宽厚的群众基础，已成为现代社会中的治理主体。同时，市场以其独特的运行方式和决定性的效用在现代公共事务管理中发挥越来越重要的作用，也必然成为社会治理的关键一员。因此，必须赋予个人、社会团体、市场组织等“管理者”角色，与政府一起，成为社会治理的多元主体，共同关心公共利益，共同承担公共责任。

（本文作者：中共呼伦贝尔市委党校党委书记、常务副校长）

责任编辑：张颖智