南京政府购买公共服务的实践与思考*

马建珍

(南京市委党校公共管理教研部 江苏 南京 210064)

南京政府购买公共服务的实践与思考*

马建珍

(南京市委党校公共管理教研部 江苏 南京 210064)

公共服务购买是我国公共管理领域具有重要意义的创新举措，它对于进一步转变政府职能、提升公共服务效率和质量、实现政府治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义。本课题以南京为蓝本，在总结南京政府购买公共服务系列成效的基础上分析了面临的主要困境，提出了进一步改革与完善公共服务购买体系、提升政府公共服务购买能力的对策，即“三创新一提升”：创新公共服务理念、公共服务购买制度、公共服务购买机制，提升公共服务购买能力。

南京；公共服务购买；创新路径

公共服务购买是我国公共管理领域具有重要意义的新兴发展趋势。党的十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，其意义非同凡响，它对于进一步深化行政管理体制改革、促进政府职能转变、提升公共服务效率和质量、实现政府治理体系和治理能力现代化具有重要理论与实践意义。南京在政府购买公共服务方面的探索走在全国前列，如鼓楼区居家养老服务购买已成为具有南京特色的公共服务购买模式，本课题以南京为蓝本，探讨政府购买公共服务的必要性、主要做法、存在问题及进一步改革与完善公共服务购买体系、提升政府公共服务购买能力的对策。

一、政府购买公共服务的主要动因与现实基础

政府购买公共服务是指“政府将原来由自己直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标等方式交由社会组织来完成，最后根据中标者提供的公共服务数量和质量支付费用，是一种由政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型的公共服务提供方式。”[1]任何一项制度的推进必须具有充分的理论准备和现实基础，南京政府购买公共服务就是新理论、新形势、新要求和新任务共同推动的结果。

1、公共服务多元供给理论为政府购买公共服务提供了理论依据和新视角。传统的由政府独家垄断公共服务供给模式由于资金投入不足、成本高、供给效率低、无法满足社会公众多元公共服务需求而备受质疑与责难。如何解决这一难题，西方理论界进行了探索。美国学者文森特．奥斯特罗姆认为解决这一问题的关键是对公共服务的提供与生产两个概念进行区分，二者相分离，并指明了必须由政府提供的公共服务也可以由私人部门生产。[2]文莱斯特．萨拉蒙则通过对80年代美国联邦政府的研究，进一步提出在公共服务体系，政府应该扮演出资者和监管者的角色，而不是公共产品和服务的具体生产者和提供者，具体服务应该由第三方机构提供，特别是非营利部门。[3]20世纪90年代在西方新公共管理运动中又提出了治理理论，强调政府不再是唯一的治理主体，社会组织、私营部门、公民社会等可以直接或间接参与社会管理和公共服务，形成主体多元化的共治格局。这些理论的提出为南京地方政府推进公共服务购买提供了新的理论依据和新视角。

2、公共服务需求的日益增长与公共服务供给严重不足之间的矛盾成为政府探索公共服务购买的重要内在动机。“十二五”期间随着南京政治、经济、社会、文化和生态文明“五位一体”建设的推进，一方面民众对教育、医疗卫生、生态环境、就业、养老、社会保障等方面的公共服务需求不断增长，并且呈现大量化、个性化、多样化等特征。另一方面，政府公共服务供给面临严重不足和民众不满的巨大压力，迫切需要政府通过公共服务供给方式的创新，解决公共服务需求增长与供给不足之间的矛盾。而公共服务购买作为一种全新的供给方式能够有效解决公共管理领域服务短缺、质量和效率不高等问题，提高公共服务的针对性和有效性，从而满足民众对公共服务的多层次需求。

3、进一步促进政府职能转变、创新公共服务供给方式的改革新要求成为政府购买公共服务的重要推动力。党的十八大、十八届三中全会明确提出要“切实转变政府职能，创新行政管理方式”，“推广政府购买服务”，2013年国务院又出台政府向社会力量购买公共服务意见。这些改革新要求成为南京政府购买公共服务的重要推动力。为适应新形势，南京市于2014年初正式启动第二轮综合改革，列出48项重点任务清单，建立政府向社会组织购买服务机制位列其中。2015年3月南京市政府关于建设 “经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新南京”的意见中再次强调“转变政职能，探索政府购买公共服务”，南京推行公共服务购买面临重大机遇期。

4、各类社会组织的快速崛起与发展为政府购买公共服务提供了现实可行性。社会组织是承接政府公共服务职能转变的重要载体。新时期南京地方政府不断进行社会治理改革与创新，大力促进社会组织发展，截止2014年6月底南京社会组织超过25000家，其中登记注册的社会组织为9217个，社会组织在推动南京公共服务改革与创新方面发挥了积极作用。更为重要的是从2003年起南京已开始探索政府向社会组织购买养老服务，在实践中积累了公共服务购买的宝贵经验，为南京全面推进公共服务购买提供了现实可能性。

二、南京政府购买公共服务的基本概况

2003年南京市鼓楼区在国内率先实施政府购买居家养老服务，形成了具有南京特色的基本养老服务购买模式。2014年紧密结合政府职能转变，在医疗卫生、城管、教育、民政、文化、就业等领域全面推进，现已取得了阶段性明显成效，主要体现在以下五个方面：

1、制定和出台政府购买公共服务政策和法规，实现公共服购买制度化、规范化。公共服务购买需要通过制定政策文件及配套措施为其提供制度保障，为此由市社建委牵头进行大量的社会调研，并在此基础上南京市政府于2014年出台《南京市推进政府购买公共服务工作实施意见》和《南京市政府购买公共服务目录(暂行)》。这些政策法规明确规定了公共服务购买原则、主体、范围、形式、程序及保障措施，力求做到公共服务购买的制度化、规范化。

2、逐步明确公共服务购买主体、承接主体、范围，形成公共服务购买清单。公共服务购买首先要解决谁来买、向谁买、买什么问题。《南京市推进政府购买公共服务工作实施意见》明确规定购买主体“为各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”。承接主体是“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免于登记的社会组织，以及依法在工商或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”《南京市政府购买公共服务目录(暂行)》规定公共服务购买内容为“基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务以及其它公共服务等共10大类131项”，这些都是与民众生活密切相关的民生项目，公共服务购买领域不断扩大。

3、明确规定公共服务购买流程，规范政府公共服务购买行为。如何解决公共服务怎么购买的问题？《南京市推进政府购买公共服务工作实施意见》明确规定了公共服务购买流程，主要分为五个阶段：一是制定购买项目计划，确定每年政府向社会力量购买公共服务项目目录；二是编制项目预算，政府购买公共服务资金应按照预算管理列入财政预算，由财政部门审核后执行；三是编制招标书，并向社会公布信息；四是服务购买方与中标单位签订正式合同，合同须明确项目名称、绩效目标、权利义务、服务内容、服务期限、约定金额、评估标准、考核办法、付款方式、违约责任、协议变更解除等事项；五是财政部门会同行业主管部门、第三方机构重点围绕绩效目标和实现程度、资金使用、服务质量等实行绩效考核。通过以上五个阶段逐步规范政府公共服务购买行为。

4、以养老助老为切入点，多领域推进政府购买公共服务。基于南京人口老龄化严重的现实考虑，南京市鼓楼区于2003年开始推出政府购买服务、社会组织运作的“居家养老服务网”工程，由名为“心贴心社区服务中心”的社会组织为独居老人提供居家养老服务，被称为是“中国式城市养老的鼓楼样本”。在养老服务试点的基础上，南京持续扩大政府购买服务的领域和范围。2014年全年投入1000万元，购买160多个项目，为居民提供养老助残、慈善帮困、就业援助、教育培训、科教文体和法律服务等公益性慈善服务，让更多需要帮助的百姓受益。

5、以公共服务共享为目标，积极探索并形成多样化的公共服务购买方式。以公共服务共享理念为导向，协同发挥政府、市场、社会三方力量，不断创新公共服务购买方式，扩大公共服务供给，满足百姓公共服务需求。目前南京公共服务购买主要采用以下四种方式：一是补贴购买。这种方式主要集中在民政社会养老机构运营、床位补贴、幼儿助学券、文广新局公益交响音乐会、大课堂公益讲等领域，如2011年南京市教育局幼儿助学券政府补贴1000元/人．学期，惠及人数13．3万人，共1．33亿元。二是补助购买。补助购买即政府专项补助、定向补助，主要集中在公共体育场馆对老年人优待开放、卫生局基本卫生服务项目、农村妇女两癌检查项目、非政府办社区卫生服务机构实施国家基本药物制度等方面，如2011年基本公共卫生服务共10大类41项，市财政专项补助达6197万，惠及人数达800．47万。三是非竞争性购买。非竞争性购买即定向购买，就是政府指定社会组织承接公共服务。最典型的是秦淮区在蓝旗新村社区试行的公共服务外包，这种方式的主要特征是政府指定原来的社区主任辞职成立社会组织“晓平社会工作发展中心”，与大光路街道签约服务，街道将原来10个社工的人头经费划拨给中心，而中心则负责居民民政补助发放、计生服务、社保事项办理等所有行政事务工作以及小区环境卫生管理。这一模式2014年在秦淮区、鼓楼区、玄武区等推广。四是竞争性购买。政府主要采取公开招标方式向社会力量购买公共服务，这是公共服务项目公共性、公益性和市场化有机结合的新探索，有利于满足民众对公共产品的多元需求和公共服务质量的提升。2014年南京市民政局率先试行，共组织100轮现场竞标，完成49个项目购买，内容涉及技术维护、审核审批、教育培训、考核验收评比评估、一般事务、宣传交流等，总计730万元。但竞争性购买所占比例不大。

三、南京政府购买公共服务面临的困境

总体来说，南京在养老服务购买领域积累了丰富经验，形成了品牌优势，但在其它领域仍处于探索阶段，存在一些重要制度缺陷和实践难题，主要集中在以下几个方面：

1、公共服务购买理念与认识滞后。一方面长期以来政府独家垄断供给公共服务理念仍难以彻底打破，另一方面政府部门中相当一部分行政人员对这一制度还比较陌生，对于公共服务购买的内涵、为什么购买、怎么购买、如何监管和评估、购买中可能出现的风险防控等重要问题缺乏深入的理论研究和实证分析，因而在实践中感到盲从，更不知如何具体操作，直接影响了公共服务购买制度的有力推进。

2、缺乏完善的公共服务购买政策法规体系。2014年南京市制定与出台了公共服务购买的实施意见及购买目录，但仍不完善，缺乏具体细致的配套政策和法律规范体系，如公共服务购买总体规划、公共服务购买项目管理流程办法、绩效评估办法等，尤其是缺乏一部地方性公共服务购买法规。

3、公共服务购买职能分散，缺乏权威性统筹协调机构。公共服务购买是一项涉及内容广泛、政策性和技术性强的一项重要民生系统工程，但目前南京公共服务购买职能分散，涉及财政、税收、审计、民政、城市管理、环保、教育、卫生、文化、街道等众多部门，碎片化现象严重，缺乏一个权威性领导机构对全市公共服务购买工作进行整体规划和统筹协调。

4、政府公共服务购买的范围、标准、具体要求急需清晰界定和规范。公共服务项目不同于普通的货物，往往需求难描述、指标难量化。由于政府购买服务内容、范围不够细化，导致相关服务缺少量化要求和明晰标准，如2014年南京市民政局拿出30万购买居家养老服务护理员培训，竞标现场引发了评标专家与竞标组织之间关于服务标准的激烈争辩，服务标准难以达成共识，导致购买服务定价机制无法统一。

5、政府购买公共服务的竞争性不足。根据社会组织与政府之间的关系以及购买程序是否具有公开竞争性这两大要素，可以把政府购买公共服务区分为形式性购买、委托性购买、竞争性购买等三种方式。而从南京当前的实践来看，形式性购买和委托性购买占比例较高，而竞争性购买较为缺乏。形式性购买和委托性购买这两种模式操作简便，但竞争性不足。而竞争是提高服务质量和水平的重要途径，竞争性不足在一定程度上影响了服务质量的提高。

6、规范的监管和评估体系尚未建立。目前监管和评估的主要方式是主管部门委托社委会定期请服务对象填写满意度反馈表，缺乏权威评估机构尤其是第三方机构的评估服务。尽管有的部门如民政部门先行一步，出台了公共服务购买评估实施意见，建立了政府、服务对象、专家参与的多维评估和监督机制，但仍有待完善。

7、社会组织承接政府公共服务职能能力不足。近几年南京不断创新社会治理新政，社会组织发展迅速，社会组织参与公共服务购买招投标热情高，但其承接能力弱，竞标经验、专业素养、项目运作、资金筹集、公信力等问题都成为它们中标的障碍，与政府购买公共服务要求相比存在许多不适或者差距。

四、进一步完善南京政府购买公共服务的政策建议

基于上述分析，需要按照党的十八届三中全会全面深化改革总体要求、四中全会法治精神和五中全会的五大发展理念，结合南京地方政府治理现代化进程，以建立公共服务均等化保障体制为目标，进一步加强政府购买公共服务体系建设，努力提高公共资源配置效率，满足社会对公共服务多层次、多方面的需求。在此主要有四点政策建议：

1、创新公共服务理念。政府购买公共服务制度的有效推进取决于行政主体公共服务理念的更新，必须彻底破除政府垄断供给理念，树立与强化公共利益、竟争、责任、主体多元等新理念，努力实现政府公共服务职责的“三个转变”：公共服务提供由“直接提供”转变为向“社会购买”、 由“直接管理”转变为“依法监管”、由“单一供给”转变为“多元供给”。

2、创新公共服务购买制度。公共服务购买是政府改善民生的一项重要惠民工程，需要从加快行政管理体制改革、促进政府职能转变、实现政府治理现代化的新要求出发，加强公共服务购买制度设计，实现公共服务购买工作的制度化、规范化、法制化，在此主要采取以下二项关键性措施：

一是建立南京市公共服务购买领导机构。基于南京公共服务购买职能分散化、碎片化问题，建议在市政府层面成立南京市公共服务购买领导中心作为全市公共服务购买实施工作的综合性领导机构，其职能是按照国家、省基本公共服务体系建设要求加强南京政府购买公共服务的顶层设计和战略规划，科学设定政府购买公共服务的制度安排、流程设计、操作步骤；进一步理顺各相关部门的职责、权力、义务，整合各部门的资源，优化跨部门的协同推进机制，确保公共服务购买有序和高效。

二是完善公共服务购买政策法规体系。相关部门加紧调研，尽快在市政府层面出台《南京市公共服务购买规划》、《南京市公共服务购买项目管理办法》、《南京市公共服务购买绩效评估办法》、《南京市推进向社会组织购买公共服务工作的实施方案》等配套政策文件，并借鉴英美等发达国家的通行做法，加强政府购买公共服务的立法工作，先行一步，以新修定的《中华人民共国政府采购法》为依据制定南京地方政府公共服务购买法规，对政府购买公共服务的责任、义务、范围、内容、要求、程序、质量标准加以规范，将政府购买公共服务纳入法制轨道。

3、创新公共服务购买机制。公共服务购买机制就是确保公共服务购买工作有效推进的程序、方法、措施等总称，为积极发挥公共服务购买制度作用服务，着重完善六大机制：

(1)目录清单机制。各级政府和职能部门应该紧密结合南京市机构改革和政府职能转变重点任务，认真梳理本单位、本区域范围内的公共服务职能，深入开展调研，充分听取和收集民众的公共服务需求，在此基础上确定公共服务购买项目，制定南京市公共服务购买目录清单，并且根据实践需要及时调整与更新，准确界定政府购买公共服务概念、内容、范围和服务标准，解决实践中公共服务购买范围、内容、质量标准模糊不清问题。

(2)财政投入机制。在深化南京市财政体制改革的基础上，不断加大政府对公共服务购买的财政投入，将其纳入每年的财政预算。同时应该不断拓宽公共服务购买资金筹集渠道，“将政府购买福利性公共服务纳入本级福利彩票公益金的资助范围，还可以制定有关优惠政策，吸引民间资金自愿购买社会福利服务”，[4]形成适合南京经济发展、政府主导的公共服务购买多元财政投入机制。

(3)多元主体培育与建设机制。包括社会组织、机构和企业等各种力量，应当大力加强主体体系和功能建设。一方面，政府应当从舆论、资金和政策等方面提供公开、公平、公正的政策环境，支持包括社会组织在内的各类主体的发展、壮大，打破限制社会力量进入公共服务领域的行政障碍，为政府购买服务提供有力的抓手。具体措施如下：一是政府每年向社会公布具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织、机构和企业目录，为社会组织、机构和企业创造更多更好的成长机会；二是通过孵化机制、公益创投等方式从创办、起步阶段对社会组织给予关键性支持，包括免费提供办公场地和设备等，为社会组织的发展提供规范化的指导。三是对社会组织承担公共服务实行更多的税收优惠政策，形成社会组织发展的长效机制，以此改变目前社会组织作为公共服务承担主体所呈现出的数量不足和能力偏弱的困境。另一方面社会力量尤其是各类社会组织需要练好内功，着力提升政府购买公共服务视域下参与公共服务供给本身必须具备的运作能力、竞争能力、社会公信力，彻底解决自身的能力缺陷。

(4)竞争机制。合同外包理论认为，政府购买公共服务取得效率和绩效的基本要求是适度竞争的存在，竞争是带来效率的基本原因。因此，在积极探索适合南京市情的政府购买公共服务模式过程中，适度引入竞争因素。比如在委托性购买中增加竞争性谈判因素、增加开放的招投标平台、增加多方监管和第三方评估，“从而使委托购买模式进一步升级为适合我国国情的开放合作购买模式，即项目划定、政府筹资、平台公开、合同管理、双向委托、评估兑现、多方监督、合作发展。”[5]此外，在目前广泛采用的委托性购买基础上，探索更多竞争性购买的做法，比如在加强对承接服务的社会组织检查评估基础上，对服务不到位的社会组织实行淘汰，最终形成激励社会组织提升服务质量的行之有效的机制。

(5)监管机制。完善公共服务购买监管机制、防控公共服务购买风险、确保公共服务品质是当前政府购买公共服务过程中迫切需要破解的难题，在此笔者认为重点加强四方面监管：一是项目监管。按照“谁购买、谁负责”原则依据合同约定对项目实施全过程跟踪、监管和执法；二是资金监管。严格按照合同规定向服务供应商拨付资金款项，市财政局、监察局、审计局等部门依据职能对项目资金使用情况进行监督管理，完善项目资金使用信息披露制度，确保资金专款专用，不得截留、挪用和滞留购买公共服务的资金；三是考核监管。将对购买项目的监管列入职能部门绩效考核体系，与部门年度工作考评指标挂钩；四是社会监管。及时向社会披露政府购买公共服务相关信息，公开服务供给机构的选择标准、选择结果、评估标准、评估结果，强化公众对政府购买公共服务监督。通过以上这些刚性约束促使政府更好地履行公共服务购买过程中的监管职能，真正实现政府由公共服务“生产者”、”提供者”向”监管者”转变。

(6)绩效评估机制。当前南京地方政府需要尽快制定《公共服务购买绩效评估办法》，明确评估主体、评估内容、评估标准，依法建立多元、公正、科学的绩效评估机制。要引入专家评估、服务对象和第三方评估机构，尤其要建立专家评估库，培育和发展第三方公共服务评估机构，各方主体重点围绕绩效目标和实现程度、资金使用、服务质量、财务绩效、社会影响等实行绩效考核，评估结果作为下一年采购的重要依据。

4、提升公共服务购买能力。在政府购买公共服务过程中，不可避免面临着成本高、效率低、供应方垄断、监管缺失、行政腐败等多种风险，因此急需加强政府公共服务购买能力建设，使政府成为“精明的买家”或者“精明的购买型政府”，在此加强四种能力建设:一是持续学习能力。公共服务购买作为一种新生事物，政府部门及其工作人员首先要加强学习与研究，掌握并且精通公共服务购买的理论、程序、方法及国际经验，以减少实践中的盲区，这是提升政府公共服务购买能力的基础。二是购销能力。政府既要以经济和效率为目标选择价格便宜、服务优质的服务供应商，同时还要善于向服务对象推销由其他服务供应商所传递的专业、低廉的公共服务,[6]从而实现公共服务供给的高效率和低成本。三是协商谈判能力。政府向社会力量购买公共服务实质是一种市场交易过程，协商谈判理应成为交易双方协调关系、利益博弈的主要手段，因此政府必须在谈判理念、谈判方式、谈判手段、谈判技巧等方面具备高超的能力和水平，确保公共财政资金用在刀刃上、用得值。四是合同管理能力。合同管理是政府购买公共服务的核心和重要内容，它关系到民生利益和政府的公信力，在此需要着力提升政府购买合同的制定能力、实施能力、监管能力及风险防控能力，尤其要防止服务供应商与政府官员非良性互动可能产生的寻租风险。

[1]赵立波.完善政府购买服务机制，推动民间组织发展[J].行政论坛,2009，(2).

[2]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J]中国行政管理2010，(6).

[3](美) 莱斯特·萨拉蒙，田凯.公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].北京：商务印书馆，2008.1-5.

[4]常敏等.政府购买公共服务的机制比较及其优化研究：以长三角城市居家养老服务为例[J].公共行政,2014，(2).

[5]林闽钢.推进政府购买公共服务的着力点[N].中国社科报，2014-1-29.

[6]竺乾威,李瑞昌.公共服务购销力是政府能力的增长点[N].中国社会科学报,2014-3-7.

(责任编辑：悠 然)

本文为2014年江苏省党校系统调研课题的部分研究成果(项目编号XT1403)。

2016-04-24

马建珍(1964-)，女，江苏常熟人，南京市委党校公共管理教研部教授，研究方向：公共管理、危机管理。

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1672-1071(2016)03-0092-06