互联网+视野中智慧城市的变革与创新*

王春梅

(南京市委党校公共管理教研部 江苏 南京 210064)

互联网+视野中智慧城市的变革与创新*

王春梅

(南京市委党校公共管理教研部 江苏 南京 210064)

中国的智慧城市建设与国际先进城市比在理念、方法和路径上还存在着明显的差距，面对互联网+的发展背景，智慧城市建设应在理念、顶层设计、实践路径等方面进行变革与创新，以互联网思维重塑智慧城市建设，在顶层设计中将智慧政务的推进与政府的职能转变和机构改革相结合，通过开放创新推进智慧民生建设，从而全面提升我国的智慧城市建设水平。

互联网+；智慧城市；创新

自从2015年年初李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划并强调要发展“智慧城市”以来，互联网+成为一个热词迅速传播开来。“互联网+”实际上是新一代信息技术与知识社会创新2.0的互动与演进，互联网+时代，智慧城市建设不可避免的面临着新的挑战和变革。拉迪斯拉夫.塞里奇认为，变革有三个维度：深度、广度和层次，任何一次变革都是这三个维度的组合。[1]变革的深度是指某一新的政策目标与现有的价值观念和标准相背离的程度，变革的广度是指实施某一政策并或多或少发生了重大变化的领域的数目，变革的层次是指改革的目标所在，是指向于整个系统的改革，还是指向于一部分或一个方面的改革。

互联网+对于城市发展带来的的变革，不仅体现在变革的广度上，涉及城市发展和治理的各个方面；也体现在变革的深度和层次上。在变革的深度上，互联网+不仅是技术上的“+”，更重要的是思维、理念、模式上的“+”。 在变革的广度上，不仅涉及政府的变革，企业和公民个人都会有涉及；在变革的层次上，不仅是地方政府和城市的变革，中央政府也需要相应的变革才能使智慧城市的发展顺利推进。可见，“互联网+”作为智慧城市的本质特征将不断推进智慧城市建设，从深度、广度和层次上进行变革与创新。

一、变革的深度：理念创新——互联网思维

在互联网+时代，智慧城市发展理念的核心应该是互联网思维而不是传统的城市发展思维。互联网思维，是指符合互联网时代本质特征的思维方式。[2]互联网思维主要特点是互动、极简、跨界，以用户为中心。其中以用户为中心是与传统思维方式最明显的区别，以用户为中心主要是指关注用户的需求、重视用户参与、用户体验至上。这与新公共管理理论的“以公众为中心”不谋而合，为参与式管理、开放式政府、服务型政府等新型行政服务模式提供了可能。在美国、加拿大、英国、新加坡等国家，以公众为中心是电子政务公共服务建设的首要原则。互联网思维的出现和在智慧城市建设中的应用体现了智慧城市建设的理念转型，即从以前的从以政府为中心的建设模式转向以公众为中心。

传统社会的“金字塔”结构是一个“层级”机构，等级森严。互联网时代，整个世界将是一个由多种网络组成的一个“网络体”。“网络体”的结构当中，每一个点，都可以是“金字塔”的“塔顶”。而智慧城市建设实际上是为了推动经济、社会和技术进步与发展，这需要企业、居民等各方参与，而不只是政府资源的信息化和行政机关的智能化，从一定意义上，政府不能包揽一切，而应该通过整合、泛在和互动的方式建立起参与式的公共管理。因此，应该积极将新的城市发展理念和政府治理的理念利用新一代的信息手段融入到智慧城市的建设中去，提升政府的行政服务效能，增强城市的综合竞争力和品牌影响力，提高城市的管理水平。最终智慧城市的目标是要通过新一代信息技术实现整体政府或一个政府，提供均等化的公共服务。如新加坡政府一样，在服务的前台，公众可以通过统一的渠道和界面获得公共服务；在服务的后台，服务的提供是跨越部门界限的，是能够协同办公的政府部门。通过智慧城市建设成一个跨越组织界限、协同地向公众提供信息、充分理解用户需求并智能化地向公众提供服务的政府，不同地区的人可以获得同样的服务水平和质量。

而这一切的实现，与全新的互联网思维在智慧城市建设中的地位的确立和作用的发挥息息相关，只有用互联网思维来进行思考和推进整个智慧城市的建设，才能真正地将新一代的信息技术和先进的管理理念融合成一个整体。

二、变革的层次：顶层设计创新

智慧城市建设作为新生事物，早期是以地方政府的探索为主发展起来的，国家发改委等8部门在2014年才出台了《关于促进我国智慧城市健康有序发展的指导意见》，并指出智慧城市是当今世界城市发展的新理念和新模式，是城市可持续发展需求与新一代信息技术应用相结合的产物。[3]是工业化、城市化与信息化深度融合，并向更高阶段迈进的表现。从这个对智慧城市的描述中可以发现，在我国智慧城市建设的顶层设计中，主要是从城市发展的角度将其作为信息化的深度应用来进行推进的，但是没有与政府的管理和变革相联系，而这正是中国的智慧城市建设目前遇到的种种问题的症结所在，也是与国外先进城市相比最大的差距所在，因此智慧城市建设顶层设计的创新迫在眉睫。

韩国是全球电子政府建设领先的国家，在联合国经济社会事务部2014年公布的全球各国电子政府排名情况中位列第一名，[4]此评选自2010年启动，每二年一次，韩国连续三年夺冠。而中国在此排名中位列第70位，差距非常明显。韩国电子政务发展的模式可概括为“顶层设计模式”，即顶层驱动、法制保障、应用广泛。将政府行政改革目标通过电子政务的顶层设计进行推进，在电子政府发展的同时实现政府的变革。

韩国电子政务的顶层设计起步于本世纪初。在2003年2月25日的总统就职演说中， 卢武铉即提出了建立“参与式政府”的愿景，为了将“参与式政府”的愿景转化为现实， 卢武铉政府设立了五大行政改革目标， 即效率的行政、服务的行政、透明的行政、清廉的行政和参与的行政，并为建设“参与政府”拟定了31个路线图项目，其中包括电子政务的顶层设计框架，即2003年12月发布的韩国《政府企业架构框架》。然后，通过电子政务主计划将目标分解为相关的行动计划和具体项目，历经2003-2007、2008-2012年两个电子政务主计划的规划，韩国电子政务的顶层设计取得了巨大的成功。[5]

为了确保电子政府计划的推进，韩国政府还进行了一系列的制度创新，相继颁布了保障电子交易活动的《电子商务基本法、》和《电子商务消费者保护条例》、规范政府采购的《政府信息系统有效采购和运作法》、《国家信息化法》、《电子政府法》等，《电子政府法》明确规定所有的电子政务工程都应该基于政府企业架构。韩国的《电子政府法》有这样一项明确规定。“除非有特殊原因，否则行政机构之间能够用电子确认的事项就不能要求国民提交纸质证件”(韩国法律8852号第2章第2条)。这些法律并不是指可以随时随地为国民提供电子证件，而是以不向国民提供纸质证件为前提开发的系统。

从国家层面来看，我国的智慧城市建设的总体规划和顶层设计并不清晰具体。全国虽然有200多城市已提出建设智慧城市，但是真正取得明显实效的并不多，再加上国家层面没有具体规划，相对零散，不够系统。智慧城市建设是从地方启动，再部委推动，再到部委联合推进。目前还没有国务院层级的专项文件规划，只是在新型城镇化规划中有提及，力度和系统性和韩国相比明显弱许多。从城市来讲也是这样，很多部门是主动性地去做一些系统建设，但是在相关的保障和支持力度不够，引导不够的时候，这样自下而上的探索就显得问题重重。

与韩国、新加坡等世界上电子政务的先进国家相比，中国的智慧政务建设中最突出的问题是更多关注信息化本身和业务的融合与建设，而缺少国家层面的系统的规划，更缺少将政府改革的目标和先进的理念作为智慧政务建设的顶层设计，因此在推进政府职能转变的过程中缺少相应的工具和手段，效果也自然不尽如人意。这一方面反映了目前的政府部门对智慧城市的理解和认识还不到位，另一方面也反映了中国的智慧政务建设亟需进行顶层设计的创新，因为只有这样，才能使智慧政务的建设取得事半功倍的效果。正如英国在其2006年电子政务新战略《以技术推动政府变革》中提出了“变革的政府”的理念，不仅要通过技术改造政府，更要建立并保持政府对创新及新技术的接受和利用能力，随着技术的发展及时、高效地从中受益。

三、变革的广度：智慧民生优先

智慧城市建设涉及城市中政府、企业和市民不同层面，可以说涉及城市发展的每一个环节，但是作为一项巨大的工程，智慧城市又不可能一蹴而就，所以在建设的过程中孰先孰后、孰轻孰重就是实践中的一个重要抉择。智慧城市的现有建设框架中，一般集中于智慧政务、智慧经济和智慧民生三大领域。国内的城市由于自身的资源条件和发展目标的不同，在智慧城市的建设重点上也各有侧重。比如作为在全国智慧城市建设的先进城市无锡，走的就是智慧经济为重点，兼顾智慧政务和智慧民生的发展路径；而全国首个建设智慧城市的先行城市宁波则通过智慧物流和智慧民生并重的路径满足其建设国际港口城市的发展目标；在全国率先提出建设智慧城市这一发展目标的南京则在建设初期将智慧政务的建设作为重点，并在全国率先建成了最好的智慧城市运营中心。经过一段时间的建设实践后，在互联网+的风潮下，智慧城市的建设从广度上来看该如何进行变革和创新？

西班牙哲学家费尔南多·萨瓦特尔曾对信息、知识和智慧进行区分，认为三者是一个由低到高的序列：信息是事实，知识是对信息即事实的反思，按重要性进行划分，并寻找总体原则将其整合起来；智慧则是选择和我们价值观的关联的知识。如何根据已知的东西更好的生活，从知识上升到智慧，需要一个与现实生活联系、与价值观和世界观同化顺应的过程。[6]费尔南多·萨瓦特尔的理论告诉我们：有知识是有智慧的必要条件，即使到了信息社会和知识经济时代，信息和知识也只有与人的活动和观念联结起来才能实现其智慧化。可见，智慧城市绝不仅仅是以新一代信息技术为支撑的信息系统集成，不仅仅取决于其技术手段的先进性，更是由其城市管理者和居民的智慧程度所决定的，城市的主人们应该借助技术手段使得城市更加适应人的需要。

同时，智慧城市作为知识社会的城市发展形态，其根本出发点在于“以人为本”，因此一方面通过智慧城市建设改进城市在物质层面的创造水平，提高公众在城市中生活的幸福度和舒适度；另一方面注重通过智慧城市建设扩大公众参与和社会协同，以此赋予公民更多的政治权利，提升城市管理的公共价值，进而构建有利于创新涌现的城市环境。因此面向城市中的全体成员的智慧民生建设应成为未来智慧城市建设的重要方向。涉及公民权益的公共服务是智慧城市建设的关键支点，需要将政府服务、生活服务、金融服务、多层协同服务全面融合，通过市民卡、市民网页、手机App应用等多种载体，最终彻底根除当前各类电子政务和公共服务系统面临的“信息孤岛”症状，为市民提供全方位、全生命周期的一站式服务，全面解决条块分割、信息共享的问题，形成便捷高效的公共事务信息网络平台。

在智慧民生方面，新加坡的做法在理念、效果等方面更是领先一筹，新加坡作为世界上智慧城市建设的领先国家，在多年信息基础设施和信息化建设的基础上，提出了“智慧国2015”计划，该计划分为整合政府和一体化政府二个发展阶段，在每个发展阶段都将公民的需求和公民的参与放在核心的地位，在发展理念上也经历了从政府为你到政府与你一起的转变，以努力使城市的发展让市民感到满意并连通民众。目前，新加坡与市民生活和工作相关的业务98%以上都可以在网络上完成，且市民的满意度高达90%以上。通过建立“以市民为中心”的智慧城市，实现城市的管理和服务从供给方主导向供给方与需求方双向互动的转变，实现从非连续的、碎片化的服务向连续性、一体化服务的转变，在这样转变的过程中体现了先进的政府管理理念和社会管理的创新，也使其城市的整体治理水平处于世界先进行列，值得我国城市在未来的发展中进行借鉴。正如美国的安东尼.汤森所说，“智慧城市将在人们日常生活的一次次点击、搜索、互动中建成，将从解决城市问题的一个个软件中诞生……更广泛的参与，特别是普通市民的参与，将是改革城市的主要力量！”

[1]伯顿.克拉克著.高等教育新论——多学科的研究.浙江教育出版社[M]. 1988.

[2]刘洋.什么是互联网思维[J].红旗文稿.2014，(17).

[3]国家发改委.关于促进我国智慧城市健康有序发展的指导意见[Z].2014.

[4]2014联合国电子政务调查报告. [EB/OL]http://news.xinhuanet.com/zgjx/2014-08/15/c_133557822.htm.2014-8-15.

[5]王叶忠.电子政务顶层设计的韩国模式. CIO时代网. [EB/OL]http://www.ciotimes.com/Egovernment/75734.html.2013-1-4.

[6]费尔南多·萨瓦特尔.哲学的邀请[M].北京大学出版社.2014.

(责任编辑：悠 然)

本文是2015年中央党校课题“互联网+背景下的智慧南京建设”的部分研究成果。

2016-03-21

王春梅(1970-)，江苏淮安人，中共南京市委党校公共管理部副教授、博士。研究方向：科技管理与创新、智慧城市。

F29

A

1672-1071(2016)03-0056-04