阜康市部分行政村拆分可行性研究

王兴娜

（中共阜康市委党校新疆阜康831500）

阜康市部分行政村拆分可行性研究

王兴娜

（中共阜康市委党校新疆阜康831500）

［内容提要］行政村作为基层组织对农村经济的发展起着不可替代的作用，阜康市行政村合并后，大大减少了行政村的数量，减少了管理机构和管理成本，实现了地理位置、资源配置等方面的优势互补，促进了农村经济的发展，进一步优化了基层组织结构，密切了党群关系。但是部分行政村在治理过程中出现了困境，一些党员干部群众对中心村的认同感、归属感不强，服务半径的扩大，导致村干部管理压力很大，片区基层党组织弱化，作用发挥不明显、不到位。本文在调查的基础上，对部分行政村拆分可行性进行分析、研究，提出对部分行政村进行拆分应坚持的指导思想、原则以及需要注意的几个问题。

行政村拆分可行性

行政村合并是中央根据农村经济社会情况的变化，为促进农村经济社会发展和农村行政管理水平提高，对农村基层管理结构的一种改革举措。

一、阜康市行政村运行基本情况

自从2011年11月以来，阜康市针对部分行政村进行了全面合并，笔者通过实地调研，得到以下数据：原有的105个行政村被合并为59个，行政村数量减少了62%。合并后的59个行政村中，有22个行政村是由两个以上的原行政村合并而成的，其中，九运街镇黄土梁中心村是由六个原行政村合并。合并以后，人口数量在1700人以上的行政村有15个，人口数量在2200以上的行政村有7个，其中，九运街镇黄土梁中心村人口数量最多，达到了4000多人。而且，村干部职数减少，由原来的423名减少到266名，通过行政村合并，整合了资源，优化了管理。

（一）村庄规划整合，促进经济发展

阜康市行政村合并后，通过整合、规划全市的行政村，一改往日行政村呈现的“多、小、散、弱”的不利局面，实现了地理位置、经济发展以及资源配置等方面的优势互补，呈现出“统一、规整、分布合理”的良好格局，壮大了农村集体经济的发展力量，推动了农民增收。

（二）减少村级开支，减轻农民负担

由于原来的自然村规模小、设置多，村干部选配数也相应增加，开支随之增加，一方面增加了农民负担，另一方面也造成村级基础设施及公益福利事业建设投入不足。通过对行政村合并，精简了村干部人数，减少村级非生产性开支，如：村级招待费、会务活动费用、外出学习考察和培训、日常办公、报刊订阅、对外捐助、赞助、慰问等费用。减轻了农民负担，也能集中财力为民办实事，搞生产项目的开发。

（三）干部队伍优化，干群关系密切

行政村合并后，进行了村级组织换届选举，进一步优化了基层组织结构，在坚持群众公认、民主选举的原则下，一批有责任心、有能力、想干事的带头人充实到村级班子中，村干部千方百计努力为群众办实事，在群众中具有较高的威望，各项工作得到了群众的支持和拥护，赢得了群众的信赖，巩固了党在农村的执政地位。

二、行政村合并后存在的主要问题

（一）党员干部群众对中心村的认同感、归属感不强

1、村干部思想中原村的村落概念根深蒂固，在村务议事决策中往往过多考虑原村利益，缺乏全局观念，导致干部意见难统一。比如，对于一个项目，各片区负责人都期望项目能落原住地，项目放在A村，B村不愿意，放在C村，A村不愿意，各片区因项目落地问题而引发矛盾，群众融合难上加难。

2、群众中心村意识淡薄，特别是在目前的运行体制下，各片区实行独立核算和管理，中心村主职干部不熟悉各片区的群众和具体情况，造成主职干部对片区负责人依赖性大，对各片区情况过问较少，其他班子成员更是如此，群众对中心村主职干部不认可，有排斥心理，如果发生纠纷，也只能由本片区的负责人出面调节，给群众造成“合不合村都一样”的片面认识。

（二）服务半径扩大，管理压力剧增

1、合村未合居的诸多不便。群众办事找人难，干部集中议事难。合并前，群众到村委会人熟路近，办事方便，合并后，村委会合并办公室，路途远，加上交通不便，给村民办事带来了诸多不方便。如上户沟乡黄山村，将原来的东槽子、黄山口、幸福路、焦炭厂合并成现在的黄山村，地域范围四十多公里，人口2800多人。最为突出的是三工河乡拜斯胡木中心村的石人沟口片区，其距中心村五十多公里。

2、村级低成本变为了乡镇高成本。村管理服务范围扩大、人口增多、社会事务增多，对干部的服务能力提出更严峻的挑战，村干部的工作负荷前所未有的加重，精力难以顾及。如：九运街镇黄土梁中心村由原来的六个村合并，人口近4000人，相当于阜康市水磨沟乡的人口总数。7名村干部人均要管500多人，难度可想而知，乡镇干部不得不更多的下到村里协助村干部的工作，不得不更多的直接面对村民，无疑加大了乡镇行政的负担，形成以高成本的乡镇行政换低成本的村级组织功能。

3、党员干部集中难，集体活动组织难。由于距离较远，党员、村民代表会议，党员正常的学习和组织生活受到严重影响，片区负责人需要包车、拼车组织人员前往中心村，无形中增加了片区支出，也造成党员和村民代表学习、议事积极性不高，制约了村级各项活动的正常开展，基层组织的权威受到了严重影响。

（三）片区基层党组织弱化，作用发挥不明显不到位

1、片区组织不健全。行政村合并后，村干部职数减少，有的片区党支部只有一个人，无法正常开展工作。

2、阵地缺乏，分片活动无场地。行政村合并后，争取的项目基本用于中心村建设，而片区的基础设施建设相对较差，尤其是文化室，自从行政村合并后，对片区文化室已不再投入，很多文化室年久失修，无法正常使用或挪作他用，片区党员的学习、开会、议事没有场所，只能在村民家里进行，个别片区已多年未组织过“三会一课”，党支部已没有作用，基层组织陷于瘫痪状态。

3、村干部工作缺乏积极性，为民办事能力不强。行政村合并后，片区负责人说了不算，群众遇到困难，片区负责人无实权，必须请示中心村两委班子，无形之中增加了解决问题的环节，导致问题不能及时解决，村民也埋怨片区负责人是“吃白饭的”，降低了农村基层党组织在群众中的威望，损害了农村基层党组织的形象。

三、解决好行政村合并后问题的对策建议

（一）部分行政村拆分的理论依据和必要性

1、部分行政村拆分的理论依据

党的十八大指出：“要继续深化行政体制改革、优化行政区划设置”，尽管行政村始终坚持民主自治、民主选拔、民主管理以及民主监督，但是，鉴于行政村是行政区划体制的重要部分，是农村最基本的单位，需要进行合理的优化设置改革。总体上，政治、经济以及民族平等是开展行政体制改革需要牢牢遵循的三项基本原则。而阜康市部分行政区合并正是以实现政治、经济以及民族之间互相平等为目标，以满足最广大人民的利益为出发点和落脚点，党的十八大为行政村拆分提供了充足的理论依据。

2、部分行政村拆分的必要性

一是加强农村基层组织建设的需要。从阜康市目前合并后村级组织的现状看，部分村党支部服务功能不健全，凝聚力、号召力和吸引力不强，村干部工作效率不高、精神状态不佳等问题较为突出。而通过适度调整行政村规模，有利于配强配好村级领导班子，提高干部队伍的整体素质，增强以党支部为核心的村级组织的战斗力和凝聚力。

二是加强农村公共服务的需要。由于距离原因，阜康市行政村各片区的群众无法享受到中心村的公共产品，而且各片区基本公共服务供给不足的状况较合并前没有大的改观，并且有弱化的趋势。通过适度调整行政村规模，有利于改善公共服务能力，为农村经济的发展提供强有力的后劲。

三是培养村治人才的需要。行政村合并后村干部的职数大为减少，且对村干部的要求逐步提高，已没有多少职位、时间和级别容纳更多的群众参与公共组织生活，因而更多的群众失去了公共参与的愿望和能力。通过适度调整行政村规模，有利于培养一批有知识、有能力的村干部后备力量，解决村干部后继乏人的问题。

（二）部分行政村拆分的指导思想和基本原则

指导思想是：深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，立足我市实际，本着有利于农村经济社会发展，有利于改善农村生产生活条件，有利于建设更加稳固的基层政权的要求，坚持行政村调整与统筹推进城乡一体化建设相结合，坚持行政村调整与美丽乡村建设相结合，积极稳妥推进我市行政村调整工作。

部分行政村拆分应坚持以下基本原则：

1、坚持因地制宜原则。本着有利于促进生产要素的集聚和资源的合理配置、有利于建设更加稳固的基层政权、有利于统筹推进城乡一体化、有利于改善群众生产生活的要求，宜并则并，宜拆则拆。在操作中，要综合考虑班子强弱、村庄地理位置、规模水平、经济社会发展水平、民俗文化、历史沿革和群众生产生活习惯等综合因素，科学、合理制定拆分方案。

2、坚持规划建设先行原则。规划好行政村拆分后中心村驻地所在，科学制定发展构想、经济发展布局、村民致富方案，确保拆分后村民能够有更多的增收渠道。要以拆分村为契机，规划好全面推进美丽乡村建设方案，加快新农村建设步伐。

3、坚持规模适中原则。新村规模要适中，建议对人口在2000人以上的中心村进行拆分。比如阜康市人口最多的为黄土梁中心村，总人口4000多人，规模太大，基于村与村之间关系密切，地理位置相近、交通比较方便的考虑，建议将黄土梁中心村拆分为两个村。

4、坚持利于群众生产生活原则。建议对服务半径超过2.5公里的中心进行拆分。比如拜斯胡木中心村建议拆分为两个村，上户沟乡的水磨村、黑沙梁村距白杨河中心村均15公里左右，建议将白杨河中心村拆分成三个村。

5、坚持依法有序原则。在具体工作中，建议重点把握好两个环节：一是严格按照法律程序操作。行政村拆分要以有关法律为依据，《村民委员会组织法》规定，村民委员会的设立、撤销和范围调整要由乡、民族乡、镇人民政府提出，经村民会议讨论后，报县级人民政府批准。二是尊重群众意愿。按照有关法规的规定，经村民会议讨论是审批程序中的关键环节，因为村民会议是乡村最高权力机关，只有经过半数以上村民统一，由乡镇人民政府提出的涉及村民委员会设立、撤销或范围调整的方案才能有效、合法，否则，视为无效、违法。

（三）在部分行政村拆分工作中应注意的几个问题

行政村拆分工作政策性强、涉及面广，与群众利益关系密切，情况比较复杂。因此，必须坚持“事前、事中、事后”工作的连续性、准确性、稳定性。

1、在开展行政村拆分工作前，主要应加强以下几方面的工作：一是加强组织领导。集中人力、物力以及精力将行政村拆分列入重要议事日程，同时，组建一支精简、高效的领导班子，明确人员具体分工，综合统筹各个方面的因素，制定切实可行工作计划，确保各项环节之间的环环相扣。二是深入宣传引导。深入基层，做好调研工作，一方面，要摸清拟拆分中心村的实地情况，诸如人口数量、所占面积、风俗习惯以及基础设施等情况；另一方面，调查群众对于拆分行政村所持的态度以及存在的顾虑。在此基础上，深入开展宣传，从正反两个方面分析利弊，提高村干部群众对拆分工作重要性和必要性认识。

2、在行政村拆分工作过程中，主要需解决好的几个问题：一是“三资”处置问题。行政村拆分必然涉及到原有行政村的资产如何处理的问题，由于它直接关系到群众的切身利益，所以是改革中群众关注的焦点，并往往成为影响拆分工作能否顺利进行的关键因素。比如城关镇头工中心村、鱼儿沟中心村因涉及拆迁、征地，各片区经济利益矛盾较大，账目混乱。二是村干部配备问题。以换届选举工作为契机，选优配强村两委班子，把一批政治素质高、群众威信高、文化水平高和带富能力强、人才选进村级班子。严格按章按法进行村级两委换届选举工作，防止发生违反有关法规的现象出现。

3、行政村拆分后，还应着力解决的几个问题。一是强化组织保障。要从创新制度建设、健全工作机制、加强班子建设、提高党员素质、加大资金投入等方面，采取卓有成效的工作方法，搞好基层组织建设。二是规划发展。村级干部要千方百计实现惠民、便民，不断规划相关的公益性基础设施，让百姓真正得实惠。三是加强培训。定期对村党支部书记以及村委会主任等村级干部开展相关的教育培训，不断提升村级干部的工作责任感、事业心和履职能力，不辜负党和广大人民群众的期望。

［责任编辑：何瑞霞］

［DOI编码］10.3969/j.issn.1674-6287.2016.04.10

F127

A

1674-6287（2016）04-0039-03

2016-08-21

王兴娜（1984～）女，汉族，中共新疆阜康市委党校讲师；研究方向：党建理论。