试论党的十八届四中全会法治精神的新特征

蒋光贵

（中共云南省委党校，云南　昆明　650111）

试论党的十八届四中全会法治精神的新特征

蒋光贵

（中共云南省委党校，云南昆明650111）

党的十八届四中全会 《决定》依法治国思想深刻，其法治精神体现出一些重要的新特征：一是清晰规范治国理政与管党治党的关系；二是突出对公权力的规范；三是各种规范在内涵和逻辑上都体现出鲜明的人民性。具体研究、理解和贯彻这些思想，具有重要意义。

十八届四中全会；法治精神；新特征

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》），这是党中央落实党的十八大和十八届三中全会精神的重大战略部署，对推进依法治国的发展具有深远意义。研究《决定》内涵的法治精神的新特征，有利于深入理解、宣传和贯彻《决定》精神。

一、清晰规范治国理政与管党治党的关系

（一）注重党的领导 “依靠”社会主义法治。党的十八届四中全会明确提出了“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”［1］（P5）这里的“坚持”、“依靠”内涵丰富，特别是“依靠”二字，这是以前党的重要文件没有的，它突出了党的领导与法治的紧密关系，离开法治，就不可能实现党的领导。四中全会不但明确将十五大提出的“依法治国方略”与十六届四中全会提出的“依法执政基本方式”统一起来，而且还特别提出了“依法执政是依法治国的关键”［1］（P34）这样一个重要命题。“关键”二字不轻，突出了“依靠”法治的思想。正因为依法执政是“基本方式”、“关键”，所以，《决定》第一部分指明了实现党的领导和依靠法治的一致性的基本途径，这就是：治国理政，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，等等。这是对党的十八大提出的更加注重发挥法治作用的认识的深化，也反映了在新形势下党对法治中国建设规律、社会主义建设规律、共产党执政规律的认识达到了一个新的高度。

（二）强调法治与管党治党 “相辅相成、相互促进、相互保障”。法治与管党治党不可偏废，四中全会有了清晰的认识，表现在：第一，充分认识到“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”［1］（P5）将依法治国理政与管党治党明确统一在“依法执政”的要求里，符合实际情况，有很强的针对性。第二，内容上强调“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”［1］（P36）。这是个创新而又十分重要的思想。党内法规与国家法律如果不协调，不衔接，不管多好的党内法规也难见成效；不管多好的法律，也难以真正落实。“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准要求自己”；党内法规对全面推进依法治国具有引领作用，有些规范需要党员带头遵守，待条件成熟后推向社会，并通过法定程序转化为国家的法律。第三，行动上强调中国共产党的广大党员干部“是全面推进法治的重要组织者、推动者和实践者”，因此，党内法规和国家法律不但在内容上要衔接和协调，而且在行动上要衔接和协调，要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”［1］（P37）十八大以来，我们党颁布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中央党内法规制定工作规划纲要（2013—2017年）》，这些制度的制定和实践，必然要求从法理和制度上思考法治与管党治党的关系。

二、突出对公权力的规范

公权力的合法来源是公众，它的基础是公共利益，它的核心是公共性，它的指向是公共事务，它具有公共责任。因此，公权力具有非私有性，也不应该干涉属于纯粹私人领域的事务，更不应该以公权力谋取不该谋取的个人利益。四中全会《决定》明确提出：“必须以规范和约束公权力为重点”。［1］（P7）

（一）在法治宏观层面，强调弘扬宪法精神，维护宪法权威，引领和规范公权力。习近平指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”［2］（P136）因此，一切公权力都渊源于宪法，都不能与宪法相抵触。为此，党的十八届三中全会明确提出要维护宪法法律权威。四中全会进一步发展了这方面的思想和制度：第一，突出宪法法律的“实施”。四中全会提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的任务。要全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，关键是如何保证宪法法律的实施。也由此可见“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”［2］（P138）强调“实施”，这既符合我国法治建设发展规律，也充分体现了我国法治的针对性，具有很强的现实意义。十八大以来，党中央注重宪法法律的实施，不断规范公权力，坚决惩治“老虎”、“苍蝇”，取得了重大成果，得到广大人民群众的衷心拥护，这又体现了我国法治建设的目的性。第二，突出宪法的引领和规范作用。四中全会《决定》“将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。”这是我国法治建设史上的又一创举。这有利于在全体公民中树立起宪法的崇高性，有利于树立全体公民的法治信仰，特别是有利于全体公民认识公权力的神圣性。同时，也能够更好地发挥宪法在法治建设中的引领和规范作用。第三，突出培养宪法信仰。四中全会提出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。四中全会的这个规定，在我国法治建设史上还是首次。这有利于增强公职人员对宪法及其规定的公权力的敬畏感，铭记对宪法所作出的庄严承诺；有利于培养“红线”思维和“底线”思维，“牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”［2］（P149）；也有利于培养宪法信仰。

（二）在法治微观层面，注重规范的科学性、系统性、具体性、创新性，有效地规范公权力。四中全会认识到：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”［1］（P8）因此，其法治规范视野开阔，体现出鲜明的科学性、系统性、具体性、有效性和创新性的特征。

1.规范视野宽广，系统性鲜明。四中全会《决定》共七个部分，第一部分主要阐述全面推进依法治国必须坚持的道路、总目标以及必须坚持的基本原则。其余六个部分分别从宪法、行政、司法、队伍以及党如何推进对法治的领导方面进行了阐述，这七个部分紧密相关，不可分割，有机统一。

2.规范科学、具体，注重有效性和创新性。所谓科学性，实质就是规律性。习近平在关于《决定》的说明中明确指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”。［1］（P54）四中全会《决定》 的每一部分都突出了制度规范的科学性系统性具体性有效性和创新性特征，体现在：第一，注重各种权力的界定。如“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制定带有立法性质的文件。”［1］（P9）“明确立法权力边界”、“明确地方立法权限和范围”，［1］（P10）“逐步实行人民陪审员不再审理法律实用问题，只参与审理事实认定问题。”［1］（P24）第二，注重量化标准。科学性在必要的情况下，必须体现出量化规定，这方面，我们过去重视不够。四中全会《决定》更注重了这个标准，如“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”［1］（P18）第三，注重精细化。精细化是四中全会《决定》制度规范的显著特点。如《决定》强调“推进立法精细化”［1］（P11），对立法的起草、论证、协调、审议、沟通、咨询、反馈等机制做了阐述。第四，注重探索、改革和创新。四中全会《决定》将三中全会以来全面深化改革精神深入贯彻在依法治国方面，体现出鲜明的探索精神。《决定》提出要“围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新”。［1］（P7）要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”［1］（P15）《决定》 鲜明地体现了这点。例如，在司法职权配置方面，我国的现有宪法和刑事诉讼法规定公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则。这个原则在实践中还有待完善。四中全会《决定》首次提出公安机关、检查机关、审批机关、司法行政机关四机关分工负责、互相配合、互相制约的原则，就是司法管理体制的重大发展和完善。《决定》提出实现审判权和执行权相分离的体制改革试点，也是一项重要的改革措施。《决定》提出的最高人民法院设立巡回法院、探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院、探索建立检察机关提起公益诉讼制度等，都是创新之举。

（三）突出规范的重点环节、重要责任，完善纠错问责机制。四中全会《决定》七个部分，坚持唯物辩证法，坚持两点论与重点论相统一的原则，突出了重点，体现在：第一，全面规范公权力。《决定》七个部分，突出的是第二、三、四部分，即立法、行政和司法。建设中国特色社会主义法治体系，必须立法先行，发挥立法的引领和推动作用。行政权涉及面广，《决定》对政府职能、决策机制、体制、执法等方面进行全面规范。“司法不公对社会公正具有致命破坏作用”，《决定》对审判权和检察权制度、优化司法权配置、人权司法保障、群众参与、监督等方面也做了系统规范。第二，公权力的每个方面都有规范的重点环节。比如，要“抓住提高立法质量这个关键。”［1］（P8）加强重点领域立法。在依法行政方面，要坚持严格规范公正文明执法，要“明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。”［1］（P18）对行政权力的制约和监督，“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。”［1］（P19）再如，严格司法，要“推进以审批为中心的诉讼制度改革”，在监督司法活动上，“重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。”［1］（P25）等等。突出规范公权力的具体重点，解决问题的针对性和有效性就更强。第三，突出重点责任。规范公权力，不但要规范重点环节，而且还必须规范重点环节中的重点责任，否则，就会出现争权诱责、权责脱节、违法不究的现象。为此，四中全会决定建立重点责任制度：一是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；实行办案质量终身负责制以及错案责任倒查问责制。二是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度；落实谁办案谁负责。只有这样，才能使得公职人员不想腐、不敢腐、不能腐。第四，完善纠错问责机制。《决定》提出要健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。这些规定，就像一把把利剑规范着公权力。

三、规范在内涵和逻辑上都体现出鲜明的人民性

四中全会《决定》使十八大以来人民主体地位在法律制度上得到具体体现，概括起来，就是“法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点”。［1］（P6）相互联系，但各有侧重。没有这些侧重，人民主权原则就容易流于空洞。四中全会就是在这些侧重的方面做了许多具体规定，使人民主权原则得到具体落实，及时性、系统性、针对性都很强：

（一）法治建设为了人民。毫无疑问，党的一切行动都是为了人民。然而，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须要让广大党员干部以及广大人民群众懂得法治的必要性和重要性，才能真正进行法治建设，为了人民这个目的才能实现。四中全会《决定》深入分析了当前我国社会主义初级阶段的国情，认识到全面建成小康社会进入决定性阶段，改革开放进入攻坚期和深水区的各种复杂情况以及国际形势，尤其是充分看到了当前我国法治建设中“还存在许多不适应、不符合的问题”。在这种情况下，如果不解决这些问题，小康社会和中国梦就难以实现。对此，四中全会清晰地认识到：“依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”“必须更好地发挥法治的引领和规范作用。”［1］（P2）这就必须“增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”［1］（P8）正是站在全局高度，出于战略考虑，四中全会得出了一个全新而又深刻的命题：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。”［1］（P8）

（二）法治建设依靠人民。在依靠人民方面，第一，要依靠人民对法律的拥护和信仰。四中全会《决定》清晰地指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”［1］（P26）因为“人民是依法治国的主体和力量源泉”［1］（P6）为此，《决定》 提出了弘扬法治精神，建设法治文化，推动全社会树立法治意识的具体途径。只有解决了拥护和信仰问题，法治建设才会有深厚的沃土，法治才会长出参天大树。卢梭讲得好，一切法律中最重要的法律应该是刻在公民的内心里，而不是刻在什么铜表上。第二，要依靠人民广泛有序地参与法治。四中全会《决定》明确阐述了依靠人民广泛有序地参与法治的多条具体途径和具体办法。例如，在立法方面，四中全会强调科学立法的同时，也强调民主立法。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见；增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多地发挥人大代表参与起草和修改法律的作用；要探索健全立法机关主导、社会各方面有序参与立法的途径和方式；探索委托第三方起草法律法规草案；要健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识；开展立法协商等等。在依法行政方面，要把公众参与作为集体讨论决定重大行政决策法定程序中的因素等。在司法方面，要在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与；保障公民陪审权利，扩大参审范围等。第三，要依靠人民广泛有序地维护法治。人民群众是真正的铜墙铁壁，是维护法治最有力的后盾。四中全会明确到：“法律权威要靠人民维护。”［1］（P26）为此，必须弘扬法治精神，建设法治文化，形成法治氛围，使人民成为法治的坚定捍卫者。第四，要依靠人民广泛有序地推动法治。四中全会提出要深入开展多层次多形式的法治创建活动，推动法治建设的发展。

（三）法治建设造福人民。如前所述，推进法治中国建设，是建设中国特色社会主义的重要组成部分。法治搞得好，就会极大地推动中国特色社会主义建设，公平正义才能实现，“两个一百年”奋斗目标才能实现，中国梦才能实现。对此，四中全会《决定》第一部分阐述清楚明了。

（四）法治建设保护人民。如上所说，四中全会《决定》提出法治建设要以规范和约束公权力为重点，其目的就是保护人民。这个思想体现在《决定》的每一部分中，第一，在立法上保护人民。《决定》强调“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。”［1］（P8）要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民权利，尤其是加强公民的人身权、财产权、基本政治权利等重点领域的立法；要健全以公平为核心原则的产权保护制度等等。第二，在依法行政方面保护人民。有制约公权力上的保护，例如，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”［1］（P16）有依靠行政执法行为对人民利益的直接保护，“加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度。”［1］（P16）比如，对食品药品的管理。对行政权力实行有力监督也保护了人民，如对行政权力的监督；行政决策、执行、管理、服务、结果的公开；政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等都要公开。第三，在司法方面保护人民。例如，以前的案件，只有审查通过了的才同意立案，这样容易造成疏漏。四中全会《决定》变立案审查制为立案登记制，做到有案必立，有案必理，保障了当事人诉权；《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度也是这样。《决定》提出“推进严格司法”，对事实认定要求符合客观真相、办案过程要符合实体公正、办案结果要符合程序公正都有严格规定；《决定》还全面阐述了“加强人权司法保障”的具体规定。

党的十八届四中全会进一步深化和解决了三中全会没有解决的法治建设的重大问题，它在我国法治建设史上占有重要地位。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本［M］.北京：人民出版社，2014.

［2］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［3］［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭译，北京：商务印书馆，1997.275.

［责任编辑：钟晨］

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1672-4445（2016）03-0011-05

2016-04-10

蒋光贵（1963-），重庆梁平人，中共云南省委党校党史教研部副教授，主要从事党史党建研究。