迷失的美国电影补贴

闫瑞波,李　波

(1.江苏师范大学 法政学院，江苏 徐州 221116;2.中国矿业大学 徐海学院，江苏 徐州 221008)

迷失的美国电影补贴

闫瑞波1,李波2

(1.江苏师范大学 法政学院，江苏 徐州 221116;2.中国矿业大学 徐海学院，江苏 徐州 221008)

摘要：美国政府通过税收豁免、退税、资助、公共产品提供以及拍摄地免费提供等多种方式补贴电影业。然而,这种补贴主要由美国各州实施,而非在联邦层面发生。为吸引电影业到本州发展,美国各州之间展开了补贴的底线竞争,并迷失于其中。

关键词：美国电影;补贴;底线竞争

一、多样化的美国税收电影补贴

电影补贴指电影业从政府获得利益或者因政府行为而减少损失。为提高本州在电影业上的竞争力,美国诸州从电影业的不同角度采取了不同的税收优惠政策。至2009年,50个州中已有40多个州采取了专门的电影优惠措施,补贴的方式呈现多样化态势。

(一)税收豁免

通过税收优惠的方式给予制作公司补贴是美国电影补贴的主要方式。美国电影税收优惠的方式主要有税收抵扣、销售和使用税豁免以及酒店或住宿税豁免等几种方式。税收抵扣又是三者中影响最大的补贴方式。美国诸多州为吸引电影业到本州发展,颁布了本州的电影制作特别激励法案,税收抵扣即是若干法案中所采取的主要方式。除了税收抵扣,销售和使用税豁免以及酒店或住宿税豁免是美国电影税收补贴的另外两种电影补贴手段。销售和使用税豁免关注的是制作公司,酒店和住宿税豁免关注的是个人。[1]

(二)退税

退税是美国电影补贴的重要补贴方式。与税收抵扣相比较,退税可以避免税收抵扣在转移过程中发生的成本支出。退税使得州补贴电影的每一分钱的支出,均将为制作公司所获得,从而排除了经纪人和其他相关人从中获利,使得补贴更加有效。美国至少有18个州为电影制作提供退税。为获得退税,电影制作的支出通常要达到一定比例。南卡罗莱纳州为本地演员、特技演员提供的退税额可达到其全部工资的20%,为制作公司可提供当地支出的30%退税。[2]

(三)资助

资助是一种传统的补贴方式。电影资助是政府无偿为制作公司提供一笔资金,资助电影业在本州发展。得克萨斯州、田纳西州以及哥伦比亚特区即为电影制作者提供此类资助。在华盛顿特区,符合特定条件的电影能获得制作支出的10%或者销售和使用税100%的资助。得克萨斯州为符合特定条件的制作支出提供5%至15%的资助。田纳西州则提供13%至17%的资助。[2]

此外,政府还通过其他方式对电影业进行资助,例如,提供零利率贷款,资助与电影相关的教育项目以及岗前培训支出等等。[3]

(四)公共产品的提供

公共产品的提供将使得电影制作获益,因而构成补贴。例如,应电影拍摄之需,政府可为私人组织或公司提供警察以实施交通管制。几乎每一个州皆设有一个电影局以满足电影制作者之需。内华达州电影局宣称,其财政支出可为电影制作者节省制作时间、精力、人力资源,从而使其能按时并按预算完成制作。内华达州电影局2009年的预算超过了70万美元。[4]

(五)拍摄地的免费提供

免费提供拍摄地尽管不能直接使得电影公司获益,但可以减少电影制作的成本。这种降低电影制作成本的方式是电影补贴的方式之一。各州为制作公司免费提供拍摄地,使得制作公司减少了制作成本的支出,从而间接获益。

二、美国电影补贴的州际竞争

美国电影补贴主要由各州实施。各州为吸引电影业到本州发展,试图通过给予电影业比其他州更多的补贴而实现。于是,补贴竞争在各州之间展开。

(一)路易斯安那州电影补贴的成功

路易斯安那州早在1992年便在美国率先推出了一个电影补贴方案,即《路易斯安那州电影投资者税收抵扣法案》(Louisiana State Motion Picture Investor Tax Credit)。[5]2002年路易斯安那州进一步加强了该立法对电影制作的激励。[6]该激励措施提供了3种具体方案:销售税豁免、高达工资额20%的退税、高达15%的投资税收抵扣。受到这些补贴措施的激励,电影公司一时云集于路易斯安那州。

路易斯安那州的电影补贴如同一剂催化剂,使得电影制作在路易斯安那州获得了持续增长。在电影制作数量上,2002年至2007年,路易斯安那州只有200项电影制作符合电影税收抵扣,平均每年约33项；2000年至2010年,符合条件的制作达到了275项,平均每年约92项。这意味着路易斯安那州的电影制作年增长175%。

2013年在路易斯安那州产生的包括电影制作和电影之旅在内的两项支出,创造了33 520项电影业的工作机会,产生了多达12.38亿万美元的个人收入以及多达39.87亿美元的经济产出,并产生了1.81亿美元的财政税收收入。[7]

总体而言,路易斯安那州的电影补贴增进了就业,促进了旅游等相关产业发展,活跃了本州的经济。作为电影补贴的先驱实践者,电影补贴在路易斯安那州取得了成功。

(二)电影补贴的底线竞争

路易斯安那州的成功刺激了美国其他州。在此后的几年间,电影税收优惠措施席卷全国。十多个州甚至在同一时间颁布了电影制作销售税豁免措施。从数量上看,2002年只有5个州提供电影制作激励，2009年则有44个州、哥伦比亚特区以及波多黎各为电影制作提供了激励措施，相比于2002年的5个州数量上增长了9倍。

不仅是提供电影补贴的州在数量上得以增长,州所提供的补贴额度亦在增长。补贴在先的州取得了经济的规模发展,使得本州的电影制作成本相对降低。补贴在后的州为赶上补贴在先的州的电影业发展,消除其不利影响,不得不提供数额更大的补贴。以密西根州为例,作为后来者,密西根州每年补贴额为一亿五千万美元。加利福尼亚州甚至在2009年为大制作提供20%的税收抵扣优惠,为小制作提供25%的税收抵扣优惠。

每一年,州立法者均在思考如何赶超其他州的电影税收补贴,以吸引电影业到本州发展。作为对此的反应,其他州则将采取更大数额的补贴。结果,补贴额在各州间此起彼伏地增长。纳税人则不得不面对这种补贴的底线竞赛。[8]

三、美国电影补贴的分歧与困顿

各州之间补贴的底线竞争契合了支持电影补贴的理论。然而,否定电影补贴的主张则始终伴生于支持补贴的理论,从未消失。

(一)电影补贴的分歧

美国各州通过税收激励电影制作是近来发生的现象。电影补贴理论认为,补贴所产生的财政支出,可因补贴所创造的就业和所促进的经济增长而得以填补。然而,关于电影补贴措施是否可以促进经济发展,争论一直不断。

支持电影补贴的观点认为,电影补贴可为本州吸引投资,发展电影产业,以及促进本州居民就业和提高与其他州的竞争力。[9]实践中,一些州的补贴取得了成绩。例如,宾夕法尼亚州立法预算和财政委员会2009年的一份报告指出,2007年宾夕法尼亚州财政电影税收抵扣的支出为5 820万美元,但与电影工业相关的税费收入为6 270万美元,州净收入为450万美元。[10]受到这些州补贴成功的刺激,内华达州则于2014年新加入了电影补贴阵营。

然而,并非所有的补贴实现了补贴目的。实际上,许多州以失败告终。据此,否定电影补贴的观点认为,电影补贴对经济发展而言,是一种浪费的、无效的、不公平的手段。[11]

就促进本州居民就业而言,补贴的目的之一是通过补贴,帮助电影业发展和提高本州居民就业。但现实情况是,大多数的电影制作的工作机会为外州有经验的专业人士所获得,本州居民就业情况并未因补贴而得到改善。此外,电影制作与其他许多投资相比,可谓是一个短期项目。一个制作结束后,除非另一个制作出现,否则工人将失业。[6]所以,电影制作提供的往往是临时工作,通过电影制作显著增进本州居民就业的观点不具说服力。

至于补贴是否促进了州福利的增加,亦缺乏可信的研究。[12]2008年的一项研究表明,南卡罗莱纳州的电影激励是低效率的,1美元的退税只能得到19美分的回报。[13]这意味着南卡罗莱纳州的电影退税优惠措施净损失每美元为81美分。2005年的一份研究表明,路易斯安那州的电影激励项目导致每美元82至84美分的损失。[14]

(二)电影补贴的困顿

在美国州际电影补贴竞争中,各州为保持自身的竞争优势,必须努力地“匹配”或“赶上”其他州。实际上,所谓的“匹配”或“赶上”,只是后来者将更多纳税人的钱投入到电影业中去。这种类似军备竞赛的底线竞争,导致竞争各州财政负担沉重。

迫于财政压力,诸多州取消了电影补贴。2014年美国有39个州提供电影制作激励。[15]相比于2009年的44个州,数量有所减少。亚利桑那州、爱达荷州、印第安纳州、爱荷华州、堪萨斯州、密苏里州和威斯康星州或者终止了其电影激励计划,或者在预算方案中未列入电影补贴。2015年3月,密西根州众议院投票终止了该州的电影激励项目。一些州尽管未取消电影补贴,但迫于财政压力,暂时停止了电影补贴，以观后效。例如,康涅狄格州2014年暂停了对电影制作的税收激励。此外,一些州在激励数额上做了限制或减少。

即便保持或计划增加电影补贴的州,同样面临补贴所导致的财政压力。例如,阿拉斯加州已不能负担电影补贴。[16]2012年的一份研究认为,作为电影补贴成功典范的路易斯安那州,亦难以负担电影补贴。[5]加利福尼亚州则有骑虎难下之势。有分析认为,加利福尼亚州的电影税收抵扣措施实施的结果是,每美元净亏损35美分。美国电影业的就业岗位近一半在加利福利亚州,然而,鉴于其他州以及其他国家补贴电影之现实,加利福尼亚州欲保持其电影业的领先地位,该州很难不实施电影补贴。[17]更甚者,因与其他州的底线竞争所需,加利福尼亚州将增加电影补贴力度。不幸的是,这种底线竞争何时结束,尚不清楚。[17]

四、结语

为吸引电影制作,美国各州之间不惜采取电影补贴的底线竞争。这种竞争对各州而言,已成为难以承受之重。部分州因此取消了电影补贴,部分州则骑虎难下,不得不继续实施电影补贴,参与补贴的底线竞争。这种底线竞争何时结束,难以预测。电影补贴在美国迷失于各州之间的底线竞争之中。通过联邦补贴的方式取代各州之间的自主补贴,从而消解各州之间的不健康竞争,或许是美国电影补贴未来的改革方向。

参考文献：

[1]CHERYL LOUISE BAXTER.Fiscal and Economic Impacts of the Entertainment Incentives [EB/OL]. (2011-18-04) [2016-04-26]. http://www.opportunitylouisiana.com/docs/default-source/Performance-Reporting/2011_entertainment_economic_impact_analysis.pdf?sfvrsn=0.

[2]WILLIAM LUTHER. Movie Production Incentives: Blockbuster Support for Lackluster Policy [EB/OL]. (2010-01) [2016-04-26]. http://taxfoundation.org/sites/taxfoundation.org/files/docs/sr173.pdf.

[3]ANTHONY V. POPP and JAMES PEACH. The Film Industry in New Mexico and The Provision of Tax Incentives [EB/OL]. (2008-08-26) [2016-04-26]. http://www.nmfilm.com/uploads/files/2008%20NMSU%20Arrowhead%20Center%20study.pdf.

[4]CY RYAN. 1.4 Million Hole Found in Governor’s Budget [N]. Las Vegas Sun, 2009-03-19.

[5]TIM MATHIS.Louisiana Film Tax Credits: Costly Giveaways to Hollywood [EB/OL].[2016-04-26]. http://www.labudget.org/lbp/wp-content/uploads/2012/08/LBP-Report.Louisiana-Film-Tax-Credits.pdf

[6]JOHN GRAND. Motion Picture Tax Incentives: There’s No Business Like Show Business [J]. State Tax Notes, 2006, 39(10): 791-803.

[7]HR&A ADVISORS, Inc..Economic Impacts of the Louisiana Motion Picture Investor Tax Credit [EB/OL]. [2016-04-26]. http://www.mpaa.org/wp-content/uploads/2015/04/Economic-Impacts-of-the-Louisiana-Motion-Picture-Investor-Tax-Credit1.pdf.

[8]STEPHEN ELLIS, CYNTHIA ROGERS. Local Economic Development as a Prisoners’ Dilemma: The Role of Business Climate [J]. Review of Regional Studies, 2000, 30 (3): 315-330.

[9]ALABAMA DEVELOPMENT OFFICE.Entertainment Industry Incentive Act of 2009 [Z].[2016-04-26]. http://alabamafilm.org/ACT2009-144.PDF.

[10]ERA/AECOM. Pennsylvania’s Film Production Tax Credit and Industry Analysis [R]. Pennsylvania: Pennsylvania Legislative Budget and Finance Committee, 2009.

[11]ROBERT TANNENWALD. State Film Subsidies: Not Much Bang For Too Many Bucks [EB/OL]. (2010-12-09) [2016-04-26]. http://www.cbpp.org/cms/?fa=view&id=3326.

[12]SARAH HINKLEY and FIONA HSU with GREG LEROY and KATIE TALLMAN. 2000, Minding the Candy Store: State Audits of Economic Development [R].Washington, D.C.: Good Jobs First, 2000.

[13]FRANK HEFNER. Impact Analysis for Film Production in South Carolina [EB/OL]. (2008-04-29) [2016-04-26]. http://sb.cofc.edu/centers/economicanalysis/downloads/economic-impact-of-recycling-2015.pdf.

[14]GREG ALBRECHT. Film and Video Tax Incentives: Estimated Economic and Fiscal Analysis [R]. Louisiana: Legislative Fiscal Office of the State, 2005.

[15]NATIONAL CONFERENCE of STATE LEGISLATURES. State Film Production Incentives & Programs [R]. Washington, D.C.: National Conference Of State Legislatures, 2014.

[16]PAT FORGEY. Alaska Film Subsidy Program Faces Budget Ax, Governor Says [N].Alaska Dispatch New, 2015-01-30.

[17]MAC TAYLOR. Overview of Motion Picture Industry and State Tax Credits [R].Sacramento:Legislative Analyst’s Office, 2014.

[责任编辑：岳林海]

Awkward Situation of Subsides for Motion Pictures Industry in USA

YAN Rui-bo1，LI Bo2

(1. School of Law and Politics, Jiangsu Normal Universty, Xuzhou 221116,China;2. Xuhai College, China University of mining,Xuzhou 221008,China)

Abstract：The governments of USA provided a variety subsides for the motion pictures industry. In fact, subsides were provided by the local governments rather than the federal government. In order to attract the industry to its own state, each state that provided subsides launched a bottom line competition of subsidies with the other state. The competition made them in an awkward situation.

Key words：motion pictures of USA;subside;bottom line competition

收稿日期:2016-03-20

基金项目:江苏省教育厅2012年度高校哲学社会科学研究基金项目“文化产品贸易补贴的法律规制”(2012SJB820008)

作者简介:闫瑞波(1976-),男,江苏盱眙人，江苏师范大学法政学院讲师,法学博士,研究方向:国际法;李波(1984-),女,江苏徐州人，中国矿业大学徐海学院讲师,法学硕士,研究方向:经济法。

文章编号：2096-1901(2016)03-0082-04

中图分类号：J99

文献标识码：A