党的十八大以来巡视工作的转折与突破

杨云成

（中共北京市委党校 党史党建教研部，北京 西城 100044）

党的十八大以来巡视工作的转折与突破

杨云成

（中共北京市委党校 党史党建教研部，北京 西城 100044）

巡视监督是党内监督体系的重要环节。党的十八大以来，党的巡视工作实现了一系列转折和突破。巡视重点由围绕“四个着力”、聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，到围绕严守党的政治纪律和政治规矩、聚焦全面从严治党，再到聚焦坚持党的领导、加强党的建设；巡视方式由常态巡视，到专项巡视，再到分领域分行业专项巡视；巡视方法从“有规律”到“无规律”；重视巡视成果的运用，通过创新举措，分类处置，震慑效果得以有效发挥；以“打铁还需自身硬”的理念加强巡视队伍建设，在政治素养、能力、作风、纪律等方面提出了建设忠诚、干净、担当巡视队伍的要求。

巡视重点；巡视方式；巡视方法；巡视成果；巡视队伍

巡视是全面从严治党的重要手段和有力支撑。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央通过不断深化改革、创新组织制度和方式方法等，使巡视工作职责定位更加清晰、巡视方针更加科学、发现问题的能力越来越强，发挥了震慑、遏制、治本的作用。

一、巡视重点：由聚焦党风廉政建设，到聚焦全面从严治党，再到突出坚持党的领导

在十八届中纪委第二次全体会议上，习近平指出:“我们应该清醒地看到，当前一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，人民群众还有许多不满意的地方。”［1］面对依然严峻复杂的腐败形势，作为党委监督重要实现形式的巡视监督，只能加强，不能削弱。由巡视监督的地位和功能决定：巡视工作要服务党委监督大局，在不同时期和不同阶段，巡视内容应有所不同；同时，巡视工作不宜追求面面俱到，而应有所聚焦。

（一）聚焦党风廉政建设和反腐败斗争

为贯彻党的十八大关于更好发挥巡视制度监督作用的有关部署，在分析研判当前反腐败形势和党内监督现状的基础上，新一届中央领导集体指出新一轮的巡视工作“要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行。”［2］

聚焦党风廉政建设和反腐败斗争的新一轮巡视工作具有以下3个特点：第一，无论在中央层级，还是在地方层级，巡视组不干预被巡视地区、单位、部门的正常工作，不查办具体案件，这是基本原则，其主要任务是发现问题、形成震慑。第二，巡视监督的主要对象是各级党组织领导班子成员，特别是党委“一把手”。第三，在监督内容上，“着力发现领导干部是否存在滥用职权、以权谋私、亵渎职务、贪污受贿、腐化堕落等违纪违法问题；着力发现是否存在违反中央八项规定精神的问题；着力发现是否存在违反党的纪律，尤其是政治纪律的问题；着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。”［3］

（二）聚焦全面从严治党，唤醒党规党纪意识

中央巡视组用了不到两年时间，即完成了对31个省区市和新疆生产建设兵团的巡视。根据巡视结果反馈，部分地区、单位和部门在作风建设、遵守纪律、选人用人等方面存在突出问题。中央认为，管党治党失之于宽等是带有普遍性的问题。落实从严治党的任务，尤为迫切，更是党委监督的首要内容。

根据中央有关部署安排，2015年的巡视工作聚焦全面从严治党，将严明党的政治纪律和政治规矩作为重点巡视内容。党的纪律是多方面的，其中最重要、最根本、最关键的是党的政治纪律，“遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础”，其核心是“同中央保持高度一致，自觉维护中央权威。”［4］

遵守党的政治纪律不是抽象的口号，而是有着具体的内容。对于中央各部委党组织而言：就是要牢牢扛起全面从严治党的主体责任，一以贯之地将其落在工作实处；对于新闻媒体以及文艺界党组织而言：评判其是否严守党的政治纪律的依据，是看是否严格遵循了习近平总书记关于文艺工作和文艺发展的基本精神，是否坚持了党对文艺工作的领导，是否保障文艺工作为大众服务、为时代服务；对于金融界党组织而言：认真贯彻中央经济工作会议精神和防范化解金融风险、促进金融市场稳定健康发展的基本方针，是严守政治纪律的具体表现。对于群众团体党组织而言：要认真落实中央党的群团工作会议精神。将严明党的政治纪律作为巡视工作的重点内容，就是要确保各级党组织在指导思想、路线、方针、政策等方面，自觉而坚定地同中央保持高度一致。

（三）突出坚持党的领导，加强党的建设

随着巡视实践的发展，党中央逐步认识到，巡视中发现的诸种问题，从根本上讲，在于党员干部理想信念不坚定、党的领导弱化、党的建设缺失。因此，中央决定2016年中央巡视工作聚焦坚持党的领导，重点检查各级党组织领导核心作用的发挥情况，党的建设、全面从严治党责任落实情况等。坚持党的领导是中国特色社会主义的本质特征，党的领导是政治领导，“体现在党的自身就是理想信念宗旨的坚定性，体现在治国理政就是党的路线方针政策的正确性、科学性、实践性。”［5］突出坚持党的领导、加强党的建设的巡视，就是要从业务巡视中解放出来，高举政治巡视，重点检查被巡视党组织是否结合本地区、本部门实际贯彻落实中央决策部署，是否真正实现了党对本单位、本部门的领导。

二、巡视方式：由常态巡视，到专项巡视，再到分领域分行业专项巡视

依据中央党内巡视制度的有关规定，对省、自治区、直辖市党委以及同级人大常委会、政府、政协委员会党组领导班子及其成员的巡视，在每届任期内，开展一至两次，这是一种常规巡视。

（一）专项巡视的提出

党的十八届三中全会做出了“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”［6］的改革部署。按照中央的要求，中央巡视对象为285个。即便加快巡视频度，在本届任期内也无法实现巡视全覆盖的任务。在这种形势任务下，巡视频次必须增加、巡视时间必须缩短。如何保证既提高巡视质量，又实现巡视全覆盖目标，是探索新的巡视方式的根本动力。2014年1月13日，十八届中央纪委三次会议明确提出要“创新组织制度和方式方法，探索专项巡视。”［7］

（二）专项巡视的基本特点

与常规巡视相比，专项巡视具有三个突出特点：第一，目标清晰。专项巡视以问题为导向，哪里问题多就巡视哪里，谁问题严重就巡视谁。巡视前，巡视组通过与纪检、组织等部门的沟通协调，能够较为系统地把握巡视对象的基本情况，初步制定与之相适应的巡视方案，做到“有的放矢”。第二，灵活机动。专项巡视的时间可以根据巡视对象的性质特点、巡视任务要求等灵活确定，一般为一个月左右。它打破常规巡视的程序和时间限制，每年可以安排四至五轮巡视，巡视效率进一步提高。第三，“窥一斑，见全豹”。专项巡视，不是就某问题检查某问题，而是要见微知著；外在是巡视方式的转变，内在则对巡视组发现问题、分析问题、归纳总结的能力提出了更高要求。在专项巡视中，巡视组要善于从一个问题线索中，发现被巡视对象在腐败、作风、纪律、选人用人等方面的普遍问题。在巡视成果的运用方面，中央要求巡视组能够解剖麻雀，以点带面，针对共性问题，概括总结，提出整改建议，进而推动相关领域改革。

（三）巡视方式的再次创新

如果从常规巡视转向专项巡视是巡视方式的第一次创新，那么，分领域、分行业开展专项巡视，则是巡视方式的再次突破。这种巡视方式主要针对大型国有企业。国有企业是我国国民经济的命脉，为推动经济发展和社会进步发挥了重要作用。但是，从巡视、审计、信访、查处反映的情况看，国有企业在作风建设、廉政建设、管党治党、从严治党等方面，存在比较严重的问题，有的问题甚至非常严重。为此，中央决定在2015年重点完成对中管国有重要骨干企业和金融企业的巡视。根据国有企业的行业、领域特点，开展分类专项巡视，同类同步推进，方式更加灵活。这种巡视方式，一是便于把握某一类国有企业的历史文化特点，找准巡视发现问题的方向，盯住重点人、重点事、重点问题，提高发现深层次问题的能力。二是便于在整改落实环节总结经验、寻找规律，从体制、机制以及监督管理等层面提炼概括共性问题，倒逼改革。

三、巡视方法：从有规律到无规律

党的十八大之前，中央层级共设巡视组12个，其中6个地方巡视组，4个中央企业金融组，2个中央国家机关组。巡视组组长每届任期一般为5年。为便于巡视组持续关注、深入了解被巡视地方、单位的基本情况，每一巡视组负责相对固定的省区市或部门。例如，中央第一地方巡视组负责巡视山西省、湖南省和四川省；中央第二地方巡视组负责巡视云南省、湖北省、天津市。在这种情况下，什么时间巡视哪个省份、哪个部门、由谁负责巡视、巡视成员组成等均可提前知晓，进而做好“事前准备”。在这种情况下，巡视主体与巡视对象之间发生利益关系、出现利益“瓜葛”就具备了可能性。当巡视失去“突然袭击”的特点、当巡视对象可以“提前准备”，“有规律”的巡视就与巡视震慑效果不明显画上了等号。在全面从严治党的实践中，巡视方法亟须改革和完善。

（一）巡视工作中的“三个不固定”

党的十八大之后，为突出巡视发现问题、强化震慑效果，中央创新了巡视组织制度和工作方法。第一，巡视组长不固定。在中央层级和各省区市建立巡视组长库。在每次巡视中，根据巡视对象的性质特点、工作任务等确定巡视组长，实行“一次一授权”，并严格实行地域回避、任职回避等，增强了机构和人员的动态性，“较好地发挥了巡视反腐的震慑性。”［8］第二，巡视的地区和单位不固定。在每一轮巡视开始前，才最终确定巡视组和巡视对象。这样，既防止了“跑风漏气”问题的发生，又增强了巡视的“突然袭击”性。第三，巡视组与巡视对象的关系不固定。巡视机构调整后，中央巡视组改变了过去地方、企业、机关巡视组分设的做法，统称为中央第一至第十五专项巡视组。巡视工作中的“三个不固定”，既是对巡视方法的创新，也是保护巡视工作人员的重要机制。

（二）抽查领导干部报告个人有关事项情况

根据党的十八届中纪委二次会议提出的适时开展抽查核实工作的部署安排，在具体巡视中，巡视工作人员可以抽查领导干部报告个人有关事项情况。抽查核实报告材料的目的，主要是了解领导干部报告个人有关事项的真实性。通过必要的抽查核实程序，能够及时发现报告材料中存在的问题，督促纠正；也可以有效警示不如实报告情况的极少数同志。这既是落实“抓早抓小”、有效防止“小错酿大祸”的具体实现形式，也是密切党群关系的有效途径，有利于广大群众感受到我们党的光荣传统和优良作风。

（三）其他具有创新性的巡视方法

在巡视中，巡视组认真总结实践经验，探索出一系列新的工作方法。例如，加强与被巡视地区、单位党委书记、纪委书记的沟通，全面了解反映问题的多发领域和重点人、重点事项；把握谈话艺术和技巧，在保证谈话基本面的前提下，抓住重要领域和关键部门的相关人员、纪检监察和司法机关办案人员、刚离开领导岗位的关键谈话人，从他们那里了解重要信息；拓宽发现问题的渠道，注重从审计、业务监管部门等了解信息。

四、巡视成果：创新举措，分类处置，确保发挥震慑效果

习近平指出：“巡视监督具有催化剂作用、强化作用，对制度框架是否有效运转、对一把手是否认真履职、对纪检机构是否有效工作，都能起到点睛作用。”［9］因此，必须做好对巡视结果的运用。

（一）分类处置，严肃惩处

《中国共产党巡视工作条例》 （以下简称为《巡视条例》）对派出巡视组的党组织分类处置问题和线索的原则做出了明确规定：第一，对于党员领导干部违反“中央八项规定精神”的问题以及其他违反党规党纪的线索和问题，移交相关党的纪律检查机关；对于侵犯党员民主权利、破坏民主集中制、违规选拔任用干部等问题，移交有关组织人事部门；对于其他问题，根据干部管理权限和职责分工移交相关单位。各有关单位和部门，对于巡视移交案件和线索应优先办理，及时研究制定给予通报、诫勉谈话、组织处理、纪律处分甚至是移送司法机关处理的意见，确保每一问题和每一线索都能得到有效处置。这是派出巡视组的党组织对问题和线索的第一次运用。第二，派出巡视组的党组织应当把巡视结果作为考核评价、选拔任用干部的重要依据，这是对问题和线索的第二次运用，也是防止干部“带病提拔”的有效机制。

（二）实行“双责任制”，执行“双报告”，实行“双公开”

习近平强调，在将巡视结果向被巡视地区、单位反馈时，不要说套话，也不要“唱赞歌”，而“要直指问题，一五一十把问题抖搂出来，不要搞任何遮掩。”［10］对巡视反馈意见，被巡视党委（党组）主要负责人要亲自签字接收，明确整改落实责任。在整改落实中，实行“双责任制”，被巡视单位党委（党组）担负主体责任，主要负责人担负第一责任。对反映问题的整改，坚持“快节奏”，对能够及时予以解决的问题，明确时限要求，抓紧落实改进，让干部群众看得见、摸得着。对整改落实进展，实行“双公开”，既向本地区、本单位、本部门进行党内通报，也向媒体、社会及时公开，接受群众、舆论监督。它表明巡视是党内监督的重要形式，也是党内监督与群众监督相结合的重要方式。对整改落实情况，实行“双报告”，既要以党委（党组）名义报送落实整改建议的报告，也要以主要负责人的名义报送组织落实整改建议的报告。

（三）开展“回头看”

根据《巡视条例》的有关规定，巡视组应积极开展“回头看”，对已巡视过的地方或部门再巡视，检查巡视发现问题是否已经整改落实到位，党委（党组）和纪检监察机构是否真正担负起主体责任和监督责任。对整改落实不力的，要求“再整改”，既要检查上次巡视的整改落实情况，也要注重发现新问题。通过“回头看”，“一方面切实督促落实整改责任；另一方面对新的问题线索深入了解，可以形成更大威慑力。”［11］

五、巡视队伍：“打铁还需自身硬”

（一）“硬”在忠诚

巡视组肩负着党的信任和重托，使命崇高、责任重大、任务艰巨。因此，巡视工作人员必须不断增强“对党负责的政治意识、发现问题的责任意识、敢于提出问题的党性意识，切实加强对党组织领导班子及其成员特别是主要负责人的监督。”［12］在立场态度、责任担当、方法措施和示范带动上向中央看齐；在政治上、思想上和行动上坚决同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，敢于落实监督责任，敢于硬碰硬。就此，习近平同志强调：“中央巡视组是中央直接派的，要当好‘钦差大臣’，善于发现问题，发挥震慑力。”［13］

（二）“硬”在能力

巡视干部队伍的能力建设包括三方面内容：一是发现问题的能力。二是向中央提出意见建议的能力。三是促进解决重要问题的能力。为此，在坚持方法论指导方面，中央要求巡视干部应当善于运用辩证唯物主义和历史唯物主义，系统地而不是片面地、具体地而不是抽象地分析问题。在具体巡视事项中，应不断提高概括分析、综合提炼能力；既要发现问题，还要归纳问题、分析问题，形成准确判断，提出工作建议；必须把握专项巡视机动灵活的特点，聚焦工作重点，不求面面俱到，盯住重点人、重点事，为全面从严治党提供“活”情况。

（三）“硬”在纪律

要充分发挥巡视震慑、遏制、治本的作用，巡视干部队伍既要有对党的绝对忠诚，也要有严明的纪律。中央要求，巡视干部必须坚持高标准、严要求，严守党的政治纪律、组织纪律、工作纪律、保密纪律，严格执行请示报告和回避制度，严禁跑风漏气、打探消息。要遵守廉洁纪律，带头落实中央八项规定精神，切实担负起巡视责任，不辜负党和人民的信任与重托。巡视组长要担起“一岗双责”，用铁的纪律打造忠诚干净担当的巡视队伍。

（四）“硬”在作风

正人者必先正己。优良的作风既是忠诚、能力、纪律的体现，更是其保障。中央要求巡视干部必须继承和发扬党的优良传统和作风，始终保持昂扬向上的精神状态，坚持原则，秉公办事，率先垂范，密切联系群众。第一，各级巡视干部必须按照习近平总书记关于加强党性修养和锻炼的基本要求，以弛而不息的毅力、检身若不及的态度，严格落实巡视工作要求和共产党员标准。第二，信任不可代替监督，巡视干部对歪风邪气并不具有天然的“免疫力”。因此，巡视干部应当自觉接受党组织、共产党员、广大群众的监督，在接受监督中秉公用权。参考文献：

［1］［2］［3］［9］［10］［11］［12］［13］中央纪律检查委员会，中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编［M］.北京:中央文献出版社、中国方正出版社，2015:13、107、107-108、109、114、115、107、107.

［4］中央纪律检查委员会，中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编［M］.北京:中央文献出版社、中国方正出版社，2015:13.

［5］王岐山.用担当的行动诠释对党和人民的忠诚［N］.人民日报，2016-07-29.

［6］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16.

［7］王岐山.聚焦中心任务，创新体制机制，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争［N］.人民日报，2014-01-28.

［8］施超.新时期反腐败的创新实践［J］.中共云南省委党校学报，2016（01）.

责任编辑：许如江

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A

1671-2994（2016）05-0106-04

2016-08-24

杨云成（1986-），男，山东枣庄人，中共北京市委党校党史党建教研部讲师，博士。研究方向：执政党建设。

*本文系国家社科基金项目《新形势下党化解四大危险的机制创新研究》（13XDJ019）的阶段性成果。