问责基层需实事求是——以毕节自杀事件的责任追究为例

陈柏峰中南财经政法大学法学院教授



问责基层需实事求是
——以毕节自杀事件的责任追究为例

陈柏峰
中南财经政法大学法学院教授

在公共事件中，对于媒体的事实揭示和事件定性，地方政府应当予以正确对待，可以它作为调查的线索，但绝不能以媒体报道和社会反响当成处置事件和追责的依据，丧失自主性。

对基层干部问责之前，应当进行科学的分析，充分理解事件的性质和基层工作的性质。行政问责应当具有正当性与合法性。问责不当，只会挫伤基层干部的积极性、造成不良的工作导向。

2015年6月9日，毕节七星关区田坎乡发生一起4名儿童服食农药自杀身亡事件。事件发生后，引起了媒体的关注，迅速成为社会热点。6月12日，毕节市委和七星关区委召开会议，在未作详细调查的情况下即决定对事件中“负有相关责任的责任人”进行处理：七星关区副区长杨黔、教育局局长叶荣和田坎乡茨竹村包村领导薛廷猛被停职检查；七星关区田坎乡党委书记聂宗献、乡长陈明福被免职。另外，毕节市和七星关区已经成立联合调查组，决定待调查结束后，将视情节对其他直接相关人员作相应的纪律处分，涉嫌犯罪的将移交司法机关处理。

如今，出了民众关注的负面公共事件，地方政府为了平息“众怒”，往往处分几个干部。这几乎成为“媒体公关”的常规方法和套路。这些被处分的干部真的当负其责吗？其中，值得深思的问题有若干处，我在这篇文章主要从责任认定、社会风险和媒体报道的角度，对行政问责的合理性与合法性进行探讨。

一、毕节留守儿童自杀，谁的责任？

直觉上，未成年学生自杀，老师有责任；但仔细思考，到底是什么责任，恐怕难以定论。学生自杀与心理障碍、心理疾病紧密相关，而这些心理问题是个体、家庭、学校和社会综合因素的产物，老师在其中所能起的作用比较有限。从新闻披露的信息来看，毕节的4名未成年学生是逃学多日后在家中自杀的。一些媒体强调自杀发生在老师家访之后，似乎是想给受众“老师逼死孩子”的联想；还有媒体强调老师家访时未经孩子同意而从后门进去，似乎是想给受众“老师要是不从后门进就不会发生自杀事件”的联想，这些都有媒体人不理解社会的痕迹。

中小学老师承担责任的能力是相当有限的。在中西部农村地区，一所一两百名学生的学校，教师不过寥寥数人，而且女性居多（最近十多年来小学教师的女性比例越来越高）。除了承担教学职能外，教师们对一些非教学的日常管理、校舍修缮、纠纷处理越发感到吃力。一个不在镇中心、不靠近派出所的中小学，一伙（哪怕只是一两个）小流氓的滋扰，都会成为学校秩序难以为继的重要原因。这不是说中小学教师不应该关注儿童（尤其是留守儿童）的生活和心理状况，而是说不能将社会问题的重担压在教师身上。据媒体报道，杨小琴是自杀儿童的结对帮扶教师，但是一位教师需要结对帮扶的留守儿童，可能有数十个。当数名教师需要面对一两百名学生，其中半数左右是留守儿童时，教师所能给予孩子们的关爱实在有限。

从媒体报道来看，4名自杀的学生从5月8日起就辍学在家，老师多次家访，孩子们都拒绝开门。6月9日晚，田坎乡教管中心主任潘峰和几名老师一起，再次去家访，他们通过虚掩的后门进入孩子家中。大家发现老二和老三脸颊红肿得可怕，潘峰给乡党委委员胡海峰电话汇报了这一情况。胡海峰和其他两名村干部赶到现场，并叫来村里卫生所的医生给孩子检查身体。大家劝说孩子们返校读书，并表示解决书和书包已被毁坏的困难。胡海峰还向潘峰交代了一些帮助孩子的具体事项，包括给孩子理发、买衣服和鞋子、炊具、大米等。胡海峰还特意交代大孩子：“爸爸妈妈不在，你要带好几个妹妹。过几年条件好了，就没这么辛苦了。”大孩子答应了，并保证第二天就去上学。家访团队离开时，胡海峰特意跑到孩子的二爷家，叮嘱他帮忙提醒孩子们按时上学。

以我多年从事乡村治理研究经验基本可以认定，第一，媒体报道的乡村干部家访工作有真实性；第二，乡村干部的工作做得比较细致、到位。乡村干部对此事已经较为重视，教管中心干部和老师一起家访，发现问题后立即向分管教育工作的党委委员汇报，党委委员听取汇报后就联系村干部，和村干部一起赶赴孩子家中，并叫来医生给孩子做体检；家访干部和老师对孩子进行了耐心劝说，主动表示解决孩子们遇到的困难，还特意叮嘱孩子的亲戚、邻居。晚上9点多的时候，村民已经进入了梦乡，他们还在工作。我们很难责怪：乡村干部为什么没有关注到孩子们的心理活动，为什么没有发现自杀的苗头？心理活动是最难以观察的，心理医生和精神科医生也时常有误判。儿童的自杀意念，主要源于缺乏关爱。我们也不能责怪：乡村干部为什么没有给孩子们足够的关爱？孩子父母和亲人未能给予的关爱，乡村干部也给不了。

事实上，从自杀事件后媒体所披露的信息来看，孩子的父母在这一悲剧中的责任是不容忽视的。村民们普遍反映，四兄妹自小在家暴的环境里成长，“性格很孤僻”。孩子的父亲有一次殴打老大，把老大左手臂打到骨折，右耳朵撕裂。老大曾经离家出走十几天，被找回家后，母亲脱掉了他所有衣服，罚他裸体在天台的大太阳下晒了两个多小时。孩子的父母也经常吵架、打架。2014年3月，在一次打架之后，母亲离家出走，不知去向，父亲也外出打工。家庭情况如此，乡村教师和乡村干部即使再有关爱之心，对孩子们的帮助也十分有限。

二、社会风险与行政问责

从行政系统来看，上级天然占有优势，因为上级控制下级的一切资源，上级可以考评下级，当考评不合格时可以问责。出现民众关注的热点事件，迅速问责责任人，直面民众的关切，这有其积极意义。但是，如果问责不当，也会遗患。上级控制着下级官员的一切资源，无论如何处置，下级都难以直接反制。如果处置不当，就会向行政系统释放不良信号，影响整个行政系统中干部的行为。当一个根据行政系统内规则兢兢业业工作的干部被无辜问责后，所有的干部都会意识到兢兢业业工作是没用的，上级领导是看不到的。而只要积极工作，就会有出事的风险，一旦出事，个人就需要承担风险。因此，与其积极做事承担风险，不如不做事而没有风险。庸政懒政恐由此形成。在行政系统内，下级并非完全被动，弱者有“弱者的武器”。由于权力和资源控制上的不均衡，下级在上级面前唯唯诺诺，但这可能只是表面工作，下级有很多办法违背上级的意图。如果考评和问责体系缺乏科学性，下级就会意识到自身的行为与问责之间缺乏确定的因果关系，问责也因此并不能指导下级更好的工作。既然考评和问责并不能真实客观反映工作的效度，下级就会从两个方面瓦解上级的目标和任务：第一，下级的行动并不是为了上级的目标和任务，而专门针对考评和问责本身，从而规避被问责的风险，增强考评的绩效数字；第二，在没有办法有效增强考评成绩、规避问责风险时，下级就会陷入懈怠状态。无论出现哪一种情形，上级的目标和任务都会面临弱化甚至落空的风险。

毕节留守儿童的自杀，在日常生活中是一个概率极低的偶然事件。从个案来说，这一事件是极端的，是所有人都不愿意看到的，也是事先几乎没有人可能预料得到的。当然，从风险的角度来看，所有事情朝任何方向发展都有可能性，所有事情都存在事态恶化的风险。因此家访后留守儿童自杀的风险也是存在的。但是，要求乡村干部和教师在这一个案中意识到留守儿童自杀的风险并加以防范，几乎不可能。如果问责制度需要乡村干部预知并防范这一风险，干部开展工作的成本将会无限增高。这会倒逼乡村干部什么事情也不做，最好连干部也别做了。任何社会都有风险，控制所有的风险是不可能完成的任务，俗话说“喝水也能噎死人”表达的就是这个意思。尤其是现代社会，风险更加常见，更加多元化，百分之百规避任何一种风险都是极为困难的。

留守儿童自杀，因其不常见而难以被人想到，当地乡村教师和乡村干部可能从未预料到自杀事件的发生。事实上，即使有这种可能性，风险的控制也极为困难。因为事件发生的概率越低，防范成本往往越高。

而且，由于留守儿童问题的普遍性，预防极低概率的儿童自杀，成本就更高，困难也更大。一旦进入具体情境就很容易看到，乡村教师和乡村干部在关爱留守儿童方面的工作和责任，存在很多困难。以我们近期所调研的湖北恩施三岔乡为例，全乡有1所初中，学生人数771人，其中留守儿童127人；全乡有小学10所，学生人数1403人，其中留守儿童507人。这里所谓的“留守儿童”是指父母双亲都不在家的儿童，父母中有一人在家一人外出务工的儿童还未计算在内。六百多名留守儿童，指望乡村教师和乡村干部一一关爱到位，实在不现实。乡村教师和乡村干部各自有自己的工作，关爱留守儿童也只可能在工作之余；面对如此多的留守儿童，他们很难顾及所有人，尤其是心理方面的问题。

此外，还需要讨论的一点是，让乡村干部为留守儿童的自杀负责，我们是不是又在观念上重建一个全能的国家？留守儿童的自杀，首先是家庭供养机制出现了问题，从更高层面上也可以说是一个社会问题。因为在一个成熟的现代社会，这类问题是被纳入“社会工作”范畴的，主要由社会组织而不是政府来解决。当然，从更广泛的意义上说，政府也有责任，但这种责任是政治伦理意义上的，而不是行政上或法律上的。当悲剧事件发生后，人们情绪性地要求政府承担责任，地方政府进而处分基层干部，这在我国行政管理和法律规定上未必有明确的依据。这种道德情绪上的要求，体现了一种对全能国家的期待，而这与国家和社会的职能分化可能恰恰是背道而驰的。社会需要的是防范各种风险和极端事件的立体性的防护墙，而不应该事事依赖政府，也不可能事事依赖政府。

换一个角度来看，毕节留守儿童自杀事件的发生，有其一定的必然性。这也就是说，自杀是留守儿童问题的极端情形，如此极端情形只是目前潜在问题巨大冰山的一角。政府和社会真正要着手解决、直接针对的，不是留守儿童自杀这样的问题，而是留守儿童现象带来的更为普遍的社会问题。留守儿童长期与父母不在一起，得不到父母的关爱，享受不了家庭的温暖，人格和心理得不到健康发展，因此产生性格柔弱、自卑内向、沉默寡言、感情脆弱、自暴自弃等人格问题，以及焦虑自闭、孤独无靠感、怨恨父母等多方面心理问题；同时由于缺乏监护，加上家庭教育缺位而自我保护意识不足，留守儿童更容易受到伤害，包括自然事故和人为侵害。在这些普遍性的问题背后，极端事件的发生概率总是存在的；而且问题越具有普遍性，极端事件的发生概率也会越高。因此，毕节留守儿童的自杀，也有其必然性。

三、媒体报道与行政问责

公共事件的行政问责，其议程启动往往与媒体有着巨大的关联。常常是媒体报道了某一事件，揭露了该事件某些方面的事实情况，并对事件进行了初步定性。随后引发人们的关注，地方政府因此受到压力，遂问责相关责任人，以回应、平息舆论。地方政府积极回应媒体关注，这有显见的积极意义。然而，如果行政问责被媒体牵着鼻子走，不能对公共事件进行实事求是的分析，会产生不良后果。这样的行政问责就沦为了“媒体公关”技术，并不能科学地区分、反映行政系统对公共事件的责任。目前，媒体干预司法已经引起广泛关注和普遍警惕，但媒体干预行政问责，尚未引起足够的重视。

从媒体的特性来说，它对热点事件的报道，可能存在偏差，并不能为行政问责提供科学依据。媒体报道中，往往看重视听冲击而非说理明辨，情感宣泄大于理性分析，形象塑造胜于规则论证，叙事策略胜于理性诉求。媒体演绎、修饰、重组出的是“感官正义”，这与行政问责所要求的行政正当性有一定距离。行政问责需要有充分的合法性和正当性基础，否则可能导致一系列消极后果。由于媒体和媒体人可能缺乏对体制和社会运转的充分认识，谈到问责常常是一种想当然的归责，缺乏足够的法律、政策和科学性基础。而且，媒体的问责往往是新闻报道调动起社会公众的某种情绪后，要给这种情绪寻找出口，问责就充当了这种出口，情绪性大于科学性。如果被媒体问责和公众情绪左右，这种问责可能让公众一时满意，却会丧失行政体制和社会良性运转的制度基础，社会秩序从而遭到破坏。

媒体虽然也讲社会公信力，但由于其是商业机构，有自身的利益诉求，在当下的中国，报道各种负面新闻是媒体提高影响力的一种重要途径。为了吸引公众的注意力，媒体需要所报道的事件有“爆炸性”，因此甚或有意忽略事件背后的复杂性。因为事件越复杂，社会公众接受起来就越难，其注意力就越不容易被吸引过来。简单甚至粗暴的信息和事件表达，反而更能吸引公众，更有利于传媒的市场发展。一些媒体人，为了将事件表达得更有“爆炸性”，甚至故意忽略或更改事件的一些事实情节，从而让事件变得离奇。越是离奇而不可理喻，社会公众可能越感兴趣，越是能够调动起情绪。合理的事件过程和原因的分析，反而因为不能吸引社会公众而不被一些媒体重视。但如果缺乏合理的实践过程和原因的分析，问责的有效性基础就不会存在。

此外，媒体中的从业人员也有其价值观，很可能将个人偏见带入事件的报道中，对此不可不察。例如，最近一名著名主持人在对河北肃宁枪击案的点评中，面对牺牲的民警，该主持人用了两个词：“死亡”“离世”，而没有用“牺牲”；但面对杀死4人、杀伤5人的犯罪嫌疑人，这位主持人说“是什么原因让这个五十多岁的老汉端起了枪”，他没有用“犯罪嫌疑人”，而用“五十多岁的老汉”。这种带有强烈的个人倾向的言论，在网络上遭到了质疑；他可能由于不理解基层警察的工作模式，在案件分析中带有个人好恶揣测，引起了警察队伍和普通群众的反弹，也伤及了其个人和工作媒体的公信力。如果任由这样的媒体人左右媒体上的问责话语，可能会误导行政问责的进程。

因此，在公共事件中，对于媒体的事实揭示和事件定性，地方政府应当予以正确对待，可以它作为调查的线索，但绝不能以媒体报道和社会反响当成处置事件和追责的依据，丧失自主性。对基层干部问责之前，应当进行科学的分析，充分理解事件的性质和基层工作的性质。行政问责应当具有正当性与合法性。问责不当，只会挫伤基层干部的积极性、造成不良的工作导向，这从乡镇干部戏称其工作主要是“防火防盗防记者”中可见一斑。而且，问责不当还会不断积累基层干部的怨气。一次调研中，一位乡镇党委书记愤懑地对我说：“如今政府已经变成了小资产阶级的政府，听信媒体上不知所云的小资产阶级意见，不深入了解基层工作，也不回应基层现实。”可见，目前媒体启动问责议程、影响问责的模式，已经造成了消极的后果。

毕节自杀事件所反映出来的留守儿童问题，是中国在高速发展过程中所积累的全局性社会问题。解决留守儿童的问题，绝不能是简单的行政问责，而是一项系统性的社会工程。例如，发展中西部的工商业，吸纳更多的农民工，让他们就近就业从而能够将工作与照顾家庭结合起来。再如，对留守儿童进行住校管理，配备生活老师。又如，教育文化素养不高的家长，让他们真正担起家庭教育和营造健康的家庭环境职责。这些方法都是系统性的社会工程，不是给基层干部施加行政压力、增加行政问责的威胁就能解决的。行政问责不能在出事之后，陷入媒体为公共事件所设置的议程之中，处分几个基层干部问斩了事，不能让他们在兢兢业业工作之后随意被当做“替罪羊”，由他们来为社会系统性的问题“买单”。