完善中国特色军事法治监督体系

郭向军

(西安政治学院 军事法学系，西安 710068)



完善中国特色军事法治监督体系

郭向军

(西安政治学院 军事法学系，西安 710068)

新体制下不断完善军事法治监督体系，应形成健全完善的军队党内监督、层级监督、专门监督、群众监督、社会监督等互联互动、有力有效、多位一体的军事法治监督制度体系，科学有效的决策权、执行权、监督权三者既相互制约又相互协调的军事法治监督体制机制，加强对重点领域重点人员的法治监督，为中国特色军事法治体系有效运行提供重要的体系保证。

军事法治监督；制度体系；体制机制

2015年2月，中央军委印发的《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》(以下简称2015年中央军委《决定》)中指出：“构建完善中国特色军事法治体系，形成系统完备、严密高效的军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系、军事法治保障体系，提高国防和军队建设法治化水平。”[1]军事法治监督体系是军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治保障体系有效运行的重要保证，不断完善军事法治监督体系对于构建中国特色军事法治体系，实现军队法治建设的目标十分关键。

一、“形成科学有效的权力运行制约和监督体系”——建立系统完善的军事法治监督制度体系

军事法治监督制度体系是确保军事法治监督体系取得实效的基础。制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性的特征，权力必须为制度所束缚、为法律所严控，方能使其正确行使。要防止滥用权力，就要用制度的“笼子”规范权力，坚持用制度对权力进行有效监督和制约，使权力始终为“公利”服务；建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行制约和监督体系，扎紧制度的“笼子”，保障权力运行得到约束、控制和监督；综合运用各种监督形式，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，形成系统完善的军队党内监督、层级监督、专门监督、群众监督、社会监督等制度互联互动、有力有效、多位一体的军事法治监督制度体系[2]。

(一)完善以军队党委决策为重点的党内监督制度

党内监督要有一套完整、规范的法规制度体系，否则就容易带有主观性、随意性和盲目性。从我党我军发展的历史轨迹看，缺乏制度保障的党内监督是靠不住的，是软弱的监督。在长期的革命实践和社会主义建设实践中，我党我军已经形成了一整套行之有效的党内监督制度。2007年12月3日中央军委印发了《军队党组织实施党内监督的规定(试行)》。该《规定》遵循军队开展党内监督工作的特点规律，认真总结吸收军队实施党内监督的实践经验和有效做法，对军队党内监督的对象和主要内容、监督主体的监督职责、监督活动、保障措施等做出了明确的规定，是军队党内监督一部重要的法规制度。2016年7月18日中共中央印发了《中国共产党问责条例》，进一步整合了党内问责制度和问责机制，使党内问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式等更趋成型、更加规范，有助于遏制军事权力的滥用[3]。

完善党内监督制度：一是充分发挥党员领导干部述职述廉监督制度、军队党内问责制度等党内监督制度的作用，增强党内监督的时效性和全面性。二是通过党内监督不断强化军队各级党组织对领导干部、党员以及下级党组织、党委领导班子成员落实军事法规制度实施党内监督的职能，防止有法不依、执法不严、执纪不严。

(二)完善以情况报告为主的层级监督制度

2014年习近平主席在全军政治工作会议上指出：“权力是需要监督的，没有监督的权力就会异化，绝对的权力导致绝对的腐败。大家普遍感到，上级监督太远，本级监督太软，下级监督太难，尤其是对主官的监督欠缺，对管钱管物部门的监督不力。”[4]2015年中央军委《决定》指出，要健全上级对下级监督的制度规定，健全检查督导制度，完善重大事项和突发情况报告制度，规范报告内容、时限和责任。

完善层级监督制度:一是加强军队各级监督部门的机构设置和权限划分。明确上级军队机关对下级军队机关进行监督的内容、程序和职责，严格落实上级检查督导制度、通报讲评制度、情况通报制度等，坚持层层抓落实，一级抓一级，防止贯彻执行军事法律法规制度不严格、打折扣、不经常[5]。二是上级机关要敢于监督。军队上下级机关同属于一个系统，在根本利益上是一致的，上级机关必须树立大局意识、严格意识，敢于不留情面的进行监督。三是上级机关要依法监督。上级机关的监督也是一种公权力，必应在法律法规的严格约束下进行监督，才能杜绝监督的随意性。四是上级机关要公开监督。除了涉及国家和军事秘密及个人隐私之外监督应该公开，激发广大官兵参与监督的积极性。

(三)完善以法律检察为主的专门监督制度

2015年中央军委《决定》中指出，要完善法制、司法、纪检、监察、巡视、审计、警备等专门机关和部门实施法纪监督的程序、办法，建立健全情况通报、信息共享、结果共用、军地协作等制度，形成监督合力。

完善专门监督制度：一是优化完善法律检察、纪检巡视、经济责任审计、行政监察、案件督查等常规性专门监督制度，不断加强专门监督力量的协调配合，形成监督合力，抓好全岗位、全过程、全要素的监督，实现监督的常态化运行、制度性规范。二是军事法制、司法、巡视、审计和纪检监察等部门要密切配合，信息共享，做到全方位、大纵深、立体化的无缝监督，有效解决贯彻执行军事法规制度不严格、不作为、乱作为。三是突出对党委领导落实民主集中制和干部选拔任用、行政管理和经济工作、战备工程和武器装备研发以及大宗物资采购等重点领域的专门监督。四是坚持调查研究到一线、工作指导到一线、监察督导到一线、盯着落实到一线，对违法违纪行为敢于较真碰硬。

(四)完善以广大官兵有序参与的群众监督制度

群众监督作为“自下而上”的非权力性监督，主要通过建议和批评协助军队各级领导改进工作作风，提高工作效率，克服官僚主义。

完善群众监督制度：一是充分调动官兵监督的积极性，发挥他们在监督中的主体作用以及各级军人代表大会、军人大会等群众监督组织的职能，营造主动监督、乐于监督的氛围。二是健全官兵有序参与监督的制度机制，拓展官兵民主监督的渠道，使他们享有充分的知情、参与、检举、控告、弹劾、撤换、罢免等宪法性权利，实施最有效、最有力、最普遍的监督。三是完善军队基层事务公开制度、意见建议征询制度、重大情况通报制度等，把权力运行公开，杜绝和压缩信息不对称造成的权力寻租、暗箱操作的空间，纠治官兵身边的不正之风和违纪违法现象。四是完善军人监督员制度，重点是监督检查检察机关查办职务犯罪案件过程中的执法活动是否合法和公平公正。五是建立举报奖励制度，对于检举举报属实或者提供重要线索的人员，应及时给予一定的物质奖励和精神鼓励并保障他们的人身财产安全，形成良好的制度规范和奖励机制。

(五)完善以信息公开渠道畅通为主的社会监督制度

对权力最有效的监督来自于社会和人民，社会监督是密切军地军民关系、保持人民军队本色的重要机制，可以减少暗箱操作和腐败堕落的概率。军事权力的行使具有一定的保密性，但仍需在军内增强权力行使的透明度。当前信息获取十分便捷，军队民主监督的渠道如果不畅通，违法、违规行为得不到及时的发现和纠治，就可能被散布到社会上，甚至在网络上引起舆情危机，有可能对军队造成恶劣影响。

完善社会监督制度：一是强化军事权力运行公开制度，积极推行军队权力和责任清单制度，依法清权、确权、配权、晒权，探索建立信息平台、网络平台、电子平台等适时公开权力运行的流程，构建阳光、透明的权力运行机制。二是建立健全有关信息公开机制，畅通社会监督渠道，及时调查群众反映和举报的情况线索，以“零容忍”的态度坚决纠治发生在军事权力运行各个环节的违纪违法行为。三是健全完善社会舆论监督制度，建立意见反馈机制、社会舆论调控机制等，扩大社会公众知情的范围，积极引导社会舆论对军事权力运行进行正面监督。四是重视网络舆论媒体和人民群众对军队的关注和反映，积极抢占舆论监督活动的主动权，高度关注和迅速回应网络舆论媒体的监督，重点防范军事权力行使侵犯国家和人民切身利益，影响和玷污军队和军人形象。

二、“形成科学有效的权力制约和协调机制”——建立严密有效的军事法治监督体制机制

军事法治监督体制机制是确保军事法治监督体系取得实效的前提。法治监督是一种刚性机制，是权力制约与权力监督机制协同运作的内在激励和约束。2015年11月习近平主席在军委扩大会议上讲道：“要着眼于依法治军、从严治军，抓住治权这个关键，构建严密的权力运行制约和监督体系。按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力。”[6]形成决策权、执行权、监督权三者既相互制约又相互协调的军事法治监督体制机制，对于完善军事法治监督体系十分重要。

(一)改革完善军队纪检监察体制机制

军队纪检监察机关对党员领导干部及党员干部行使权力、履职尽责和廉洁自律进行纪律监督，是坚持党对军队绝对领导、保证党的队伍绝对忠诚、纯洁、可靠的重要保证。2015年11月中央军委改革会议在北京召开，深化国防和军队改革拉开大幕。改革方案明确组建新的军委纪检委，由军委直接领导，同时向军委机关部门和战区分别派驻纪检组，这是加强权力运行制约和监督的机制再造，成为编密扎紧制度的“笼子”、补上体制机制方面漏洞的“一步重棋”；是坚持依法治军、从严治军的重要举措，是改革军队纪检监察体制机制，构建严密的纪检监督体系的制度创新[7]。从制度设计上看，派驻纪检组与驻在部门是监督与被监督的关系，这种监督不是业务监督，而是党的纪律监督；不是同级监督，而是上级纪委的监督，解决了“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的顽症。军委还批准印发了《关于加强军委纪委派驻纪检组建设的意见》，为派驻纪检组有效履行监督职能提供了重要的制度保证。

改革完善军队纪检监察体制机制：一是军队纪律监察工作双重领导体制的改革应不断实现内容具体化、程序制度化、工作规范化。二是上级纪委对下级纪委的领导应不断强化，严格落实纪委约谈、情况报告、举报反馈等体制机制。三是军队纪检巡视派驻工作的制度、组织方式和巡视方法应不断创新，实现巡视派驻机构专门化，巡视派驻工作全面化、常态化、管用化。

(二)改革完善军队审计监督体制机制

2014年11月6日解放军审计署划归军委建制，在中央军委领导下主管全军审计工作，对中央军委负责并报告工作。这是中央军委和习近平主席深化国防和军队改革，增强军队审计监督的独立性、权威性和实效性，推进军队审计监督体制创新的重要举措。对于贯彻从严治党要求，实施依法治军战略，预防和惩治腐败，使军委从全局上加强对审计工作的组织领导十分重要。

改革完善军队审计监督体制机制：一是健全审计监督工作运行机制，着力构建“党委统一领导、领导小组负责、审计部门主办”的审计监督运行机制，进一步突出审计工作的随机性、突击性和不定时性。二是抓住审计监督工作的重点，加强对工程计划、项目立项、招标投标、价格审核、合同履行、工程验收等关键环节的审计监督，防止和纠正重复建设、虚假招标、违规建设和审批等问题。三是加大对审计结果的运用力度，对履行经济责任审计和财务管理成绩突出的单位和个人给予表彰奖励，并作为干部选拔任用的重要参考；对在审计中发现严重问题的单位和个人要严格实施问责制度，及时追究相关人员的责任[8]。

(三)改革完善军事检察监督体制机制

军事检察院作为我国检察机关的重要组成部分，是国家在军队中设置的专门法律监督机关，与军队保卫部门、军事法院同为军队司法机关，行使法律监督权是其重要职责。自1978年恢复重建以来，军事检察院紧紧围绕部队中心任务，认真履行各项检察职能，为推进军队革命化现代化正规化建设做出了重要贡献。党的十八大以来坚决贯彻习近平主席和军委决策部署，依法查办一大批职务犯罪大案要案，为推进军队反腐倡廉建设，维护部队纯洁巩固发挥了重要作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”[9]2015年中央军委《决定》按照区域设置军事法院和军事检察院，统一进行领导管理的新体制，是构建中国特色军事司法制度的历史性进展。新体制打破了过去主要按照行政隶属关系设置的固有模式，优化整合了军事检察院的组织机构和力量资源，有利于军事检察院依法独立公正地行使职权。

改革完善军事检察监督体制机制：一是健全完善上下级军事检察院之间的请示报告制度，对报告事项进行具体规定并有效执行、不断完善。二是进一步理顺各种关系。正确处理好与军事法院的关系，既注重配合又加强监督；正确处理好与辖区内驻军和武警部队的关系，建立常态化的沟通联络机制；正确处理好和地方检察机关的关系，调整完善军地检察机关协作机制。三是进一步做好法规制度的立、改、废、释工作，对军事检察机关执行《刑事诉讼法》过程中存在的问题及时进行对策性研究和规范。

(四)改革完善军委巡视监督体制机制

巡视是党内监督的战略性制度安排，军委巡视工作的根本职能是通过监督发现问题、反映问题、推动问题解决。2013年10月中央军委印发了《中央军委关于开展巡视工作的决定》和《中央军委巡视工作规定(试行)》，使巡视工作有法可依、有章可循。巡视工作相比同级纪委具有更大的权威性，军队开展巡视监督是为改进工作作风，遏制军队腐败而采取的重要举措，提高巡视工作的针对性要注意弥补权力监督的薄弱点，增强监督的系统性。

改革完善军委巡视监督体制机制： 一是逐步制定相关配套法规，建立完善巡视工作体制机制，使军委巡视工作与干部管理工作、纪检监察工作、审计监督工作协调配合，共同发挥巡视监督的整体合力。二是紧紧围绕军事斗争准备和完成多样化军事任务开展法治监督，抓好军事训练、战备工程、战略物资采购等重点领域进行巡视，构建常态巡视监督机制。三是重点巡视各单位军政主官和权力集中的部门，对各级领导干部行使权力的全过程进行全程监控和监督，特别是对一些重点事项和敏感事务等要抓住细节进行巡视并发现问题。四是要深入基层开展巡视工作，通过各种渠道提高部队基层官兵发现问题的能力和反应问题的热情，始终将基层作为发现问题线索的重要通道。

(五)形成科学有效的权力制约和协调机制

军事法治监督体制是一个综合发展、动态运行的过程。科学有效就是不仅要做到组织严密、结构合理、配置科学、制约有力，而且要做到权由法定、权责一致、相互制衡、相互协调、运行顺畅。

形成科学有效的权力制约和协调机制：一是明确各级各类军事法治监督主体的职能、对象、内容、程序、效力，规范军事法治监督的方式、步骤和法律责任，合理分解权力，科学配置权力，不断强化军事法治监督体制机制。二是优化审计、军务、财务、司法等部门的监督职责分工，加强各级军队法治监察机构的监督职能，整合监督力量，强化体制机制联动，形成监督合力。三是各级党组织在军事法治监督中起着核心领导作用，应当以党内监督为重点，层级监督为基础，专职监督为保障，形成各种监督机制有机结合的综合监督体系。四是用好巡视监督、审计监督两大利器，发挥民主监督、网络监督、群众监督、媒体监督的积极作用，使军事法治监督从自我循环、单一监督转向开放多维、多元监督。五是实现党内监督、层级监督、职能监督等正式监督和群众监督、社会监督等非正式监督互联互动、协调配合。

三、“加强对军事权力运行环节的监督”——对重点领域和重点人员加强法治监督

权力行为实际上反映的是组织行为，依法治军关键是依法治权。马克思主义哲学认为抓住事物发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，采取一般与特殊点面结合的思路推进工作，往往能达到事半功倍之效。把遵守党的政治纪律、政治规矩和贯彻执行党的路线方针政策情况作为军事法治监督的首要任务，抓住各级军政主官这个“关键少数”，盯住“四风”和管人、管钱、管物这些权力容易滥用的高发领域，将会切实提高法治监督的实效。

(一)对重点领域加强监督是实现军事法治监督目标的根本

军队法治监督重点领域主要指部队人事管理、工程建设、油料管理、物资和装备采购、医疗卫生、房地产管理、军队财务管理、工程建设和房地产管理、装备物资采购及管理等。这些重点领域涉及大量人财物的管理使用，权力行使集中，滋生违法犯罪因素多，事关部队战斗力生成提高[10]。如果失去监督对军队建设发展影响十分重大，应作为法治监督工作的重中之重，这是实现军队法治监督目标的根本。

对军队重点领域进行专门法治监督：一是依法确权，科学配权，建立相互制衡和监督的权力运行架构，在重大经费开支、重大工程建设、大宗物资采购、国防经费管理等领域引入法治监督机制。二是重大事项由党委集体研究决定，推行权力行使过程公开，建立保障权力运行公开透明的体制机制。三是不断加强对权力行使的制约和监督，着力增强法治监督的科学性和实效性，切实形成有权必有责，用权受监督、滥权必惩处的有效机制。

(二)对重点人员加强监督是实现军事法治监督目标的关键

党要管党首先要管好干部，依法治军关键是依法治官，从严治军的要害是从严治官。军委习近平主席指出：“领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。”[11]军队高中级领导干部是部队各项重大事务的决策者和指挥者，具体行使党的执政权、军队指挥权和军事管理权，其权力的行使关系军队建设的长远发展，在很大程度上决定着依法治军从严治军的方向、道路和进度。对军队领导干部特别是一把手行使权力的监督，重点规范军事领导权力的行使，这是实现军队法治监督目标的关键。

对重点人员加强监督：一是认真落实《中国共产党党内监督条例》，以监督的“倒金字塔”模式，解决好“立规矩的人自觉守规矩”“管人的人首先管好自己”的问题[12]。二是加强对领导干部特别是军政主官的监督和领导班子内部的监督，运用行政监察、审计监督、巡视监督形成对领导干部的严格约束，保证领导干部始终保持如履薄冰、如临深渊的警觉，做到位高不擅权，权重不谋私[13]。三是切实贯彻民主集中制、个人负责制和对违背监督规定的惩戒制度，严格落实党内民主生活会制度、离任审计制度和党内问责制度等。四是保证领导干部依法用权。在程序上按照党委议事程序决策办事，在方法上落实党务、事务公开，对干部使用提名、大项工程决策实行终身负责制，在制度约束上坚持异地任职、定期轮岗和利益回避等[14]。

(三)领导干部自觉接受监督是实现军事法治监督目标的基础

军队领导干部是军事权力行使的主体，也是军事法治监督的难点和重点。军队领导干部作为落实军事法治监督的重要一环，只有自觉接受法治监督，乐于接受监督，做依法治军的带头人，军事法治监督活动才会扎实推进，取得良好的监督效果。领导干部加强依法用权、自觉接受法治监督的意识，这是实现军事法治监督目标的基础。

领导干部自觉接受监督：一是制定领导干部法治素养标准，把能否严格遵守法律、依法用权、依法办事，作为衡量领导干部能力水平的重要条件。二是领导干部带头敬畏法律、尊崇法律，增强法治意识，养成法治习惯，提高法治素养。三是领导干部带头了解、掌握法律法规的内容，依法规范自己的言行和权力行使。三是领导干部带头遵守法律、执行法律、实施法律，保障法律法规落到实处。四是领导干部带头厉行法治、实施法治，想问题、做决策、办事情考虑法律的规定和制度的要求。五是领导干部树立正确的权力观、利益观、人生观、价值观，正确用权、谨慎用权、干净用权、依法用权。六是领导干部谋划工作依法，处理问题用法，解决矛盾靠法，做到运用法治思维和法治方式履职尽责。

作为中国特色军事法治体系的重要组成部分，不断完善军事法治监督体系是其中重要一环，可以为实施依法治军战略提供重要支撑，共同实现军队治理体系和治理能力现代化的目标。

[1]中央军委.关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定[N].解放军报，2015-02-27.

[2]中央军委法制局.新形势下深入推进依法治军从严治军的行动纲领[N].解放军报，2014-11-30.

[3]解放军报评论员.全面从严治党的利器——谈认真贯彻中国共产党问责条例[N].解放军报，2016-07-18.

[4]中央军委深化国防和军队改革领导小组.习近平关于国防和军队改革重要论述摘编[G].北京：解放军出版社，2016：40.

[5]丁向荣.构建中国特色军事法治体系 提高国防和军队建设法治化水平[N].人民日报，2014-10-30.

[6]习近平在中央军委改革工作会议上的讲话[N].解放军报，2015-11-27.

[7]曹新建,卢宏亮.把监督之网编紧扎密[N].解放军报，2016-07-18.

[8]朱会通.军队权力制约机制探讨[J].西安政治学院学报，2015，(2)：57.

[9]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].人民出版社，2014：25.

[10]陈浩春，邓宇.推动军队预防职务犯罪工作在重点领域深化[N].解放军报，2014-11-30.

[11]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[G].北京：中央文献出版社，2015：120.

[12]张莉，任斌.着力推进军事法治体系建设[J].政工导刊，2014,(6)：26-27.

[13]西安政治学院党的创新理论研究中心.推进依法治军 夯实强军之基[N].解放军报，2014-10-17.

[14]孙进.真正“把权力关进制度的笼子里”[N].解放军报，2015-05-13.

〔责任编辑：张毫〕

2016-07-01

国家社科基金重点项目“中国特色军事法治体系研究”(14AZD154)

郭向军(1974-)，男，陕西洛南人，副教授，军事科学院博士研究生，从事军事法学、军事制度学研究。

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1000-8284(2016)08-0080-05