公共行政民营化背景下违章车辆拖吊行为之规范研究

王东伟

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)



公共行政民营化背景下违章车辆拖吊行为之规范研究

王东伟

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：近年来，因违章车辆拖吊费用问题而引发的争议不断出现。主要争议之点有交警部门能否委托民间企业拖吊违章车辆？民间企业拖吊违章车辆是否应当收费，谁来付费？如果车主对收费不服，法律上的救济程序又应当如何？要解答这些问题，首先需要对违章车辆拖吊行为的性质进行分析。同时，在公共行政民营化背景下，应当规范交管部门与民间企业之间的委托合同，并加强监管职责，而不能推卸国家责任。

关键词：公共行政；民营化；违章车辆拖吊

一、违章车辆拖吊引发的收费问题

近年来，为维护城市道路交通顺畅，道路交通管理部门划定了禁止停车的区域。如果司机违章停车，而车主又不在现场的情况下，违章车辆面临被拖走的境况。然而，因违章车辆拖吊而引发的争议却不断出现,例如，2011年3月马先生因违章停车被交警处罚，违停车辆被拖至某停车场。事后，该停车场向马先生收取150元拖车费和60元的停车费。马先生将该停车场所属公司告上江北区人民法院。该停车场公司在答辩中也承认这笔钱收错了，经过民事调解，退还了向马先生收取的210元费用[1]。2014年9月26日，重庆秦先生因在北滨路万达广场附近违法停车被拖移，且被收取300元的拖车费和30元的停车费，其因不服收费行为向交管部门举报。交警大队经过组织专人调查核实后，认为拖移违法车辆是由专门的社会救援机构来进行的，拖车救援机构是民营企业，与交巡警大队无任何经济往来关系。如果当事人认为不该收费或收费偏高应向消费者协会投诉，或到物价部门查询核实；如有违法收费应由相关的拖车企业承担责任[2]。

二、违章车辆拖吊行为的性质界定

交管部门对违章车辆进行拖吊的行为属于行政强制，这点没有争议。但属于哪种行政强制类型人们意见不一致。有人认为是代履行，有人认为是即时强制[3]。违章车辆拖吊行为的性质决定了该行为能否委托私人来进行，以及是否应当向车主收取费用等问题，同时，性质的厘清也是规范该行为的前提条件。

行政强制是行政主体为实现一定的行政目的，依法采取强制措施对相对人的人身或财产予以强行处置的行为，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人及其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的主要特点是紧迫性和即时性，并不以相对人有法定义务为前提，且行政强制措施的实施不能委托其他机关、组织或个人进行。行政强制执行，是行政主体依法强迫拒不履行行政法义务相对人来履行其义务的强制行为。其目的在于强制拒不履行行政法上的义务相对人履行其义务，因此它以相对人拒不履行行政法上的义务为前提。所谓“拒不履行”既有客观上的不履行行为，也有主观上不愿意[4]。行政强制执行的方式之一是代履行，即行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，如当事人逾期不履行，经催告后仍不履行，且其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

笔者认为交警对违章车辆实施拖吊或者委托民营公司进行拖吊的行为属于行政强制执行中的代履行，而不是行政强制措施。因为代履行以行政相对人拒不履行法定义务为前提，而行政强制措施的实施并不以此为前提。《道路交通安全法》第93条规定:“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，交警可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，交警可以对其罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。”交警对违章停车者的“警告”“令其立即驶离”的行为属于行政处罚。驾驶人应当履行行政处罚的内容，负有立即驶离的义务，但是因为驾驶人不在现场，无法履行该项义务。所以交警实施拖吊行为，是以车主负有履行义务为前提的，是交管部门以强制手段实现与车主履行该义务相同的状态。

三、公共行政民营化后政府的责任

从公私合作(public-private-partnership)共同进行社会治理的角度上看，交管部门委托民营企业拖吊违章车辆的问题同西方国家在公共行政改革背景下涌现的民营化有异曲同工之效。为此，对“违章车辆拖吊”问题的研究应当立足于公共行政民营化的视角。其中，拖吊费用的收取和监督，以及权利救济问题则涉及公共行政民营化后政府的责任问题。

(一)公共行政民营化的内涵及种类

公共行政“民营化”(privatization)是私人作为行政的中坚力量之一参与行政作用中，利用私人的各种能力实行各种事务的行政现象，称为“私人行政”[5]21或民营化。早在20世纪70年代以前，就以政府控股企业民营化、辅助性业务委托于民营企业等形式出现在联邦德国，20世纪80年代后，联邦德国开始在联邦、各州、地方团体等不同层面上进行“瘦身国家”化的行政改革。政府雇用企业或私人来承担过去本属于政府的社会服务职能，这种转变一方面减轻了政府的财政负担，另一方面也扩大了社会服务范围，提高了服务效率和水平。公共行政民营化(行政私化)通常包括实质上的民营化(财产私化)、形式上的民营化(组织私化)和功能的民营化(部分私化或外部委托)[5]5。

私人公司拖吊违章车辆的行为属于功能的民营化中的行政辅助者。所谓行政辅助者，是作为行政机关履行行政职责的工具，按照行政机关的指示和指挥命令进行活动的私人。实际上，仍然是原来的行政主体在行使行政权限，而行政辅助者只是在特定情况下，被用来进行某些时间和对象受到限定的辅助活动，服从行政主体的概括性指挥命令。是否对违章车辆进行拖吊通常由交通警察决定，而私人公司仅以事实性行为作为交通警察执行该事务的手段。私人公司是基于与交通管理部门之间的委托合同而承担贯彻该项活动的义务。

(二)公共行政民营化后政府的监督责任

公共行政民营化后，并不意味着政府责任的解除，而是政府角色的转变，其由原来的公共产品的直接提供者，变成某些行政事务的组织者和监管者。“行政机关在选择适用私法规范时不得抛弃公法的约束，特别是基本权利约束，当然也包括其他公法约束(如管辖权规定、行政活动的一般原则)等。可供行政机关适用的只是私法的形式，而不是私人自治的自由和可能性。”[6]因此，“真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的”[7]。政府与私人作为公共产品的合作提供者，他们之间极有可能因公共责任缺失与责任相互推诿，从而侵害公众的权利。同时，政府责任的缺失也可能会产生行政遁入私法的危险。

公共行政民营化后国家的责任形式与民营化的种类相关联，民营化的形式不同，国家承担责任的方式与程度也有所区别，国家有直接履行责任、保障责任、监督责任等。但是无论何种形式的民营化，政府必须承担监督责任。行政任务私人化后，意味着国家责任由原来的直接履行责任转变为保障责任与监督责任。民营化在法学上的意义，绝非是国家放弃对于民营化领域的管制与监督，只是涉及管制理论基础与方式的改变[8]。虽然私人组织参与公共服务活动，但其追求私人利益的动机仍然不会改变，当私人利益与公共利益产生冲突时，私人组织通常把私人利益放在第一位。避免私人组织参与提供公共物品的行为对公共利益造成损害的最佳途径是政府的监督，也是国家作为公共利益代理人身份的当然责任。国家监督私人组织行为的程度，与公共行政民营化的方式也有密切的关系，很难给出一个统一的监督模式。但无论何种形式的民营化，政府对私人进入公共行政领域的准入许可、提供服务过程中的价格监管和质量监管，以及退出公共行政领域的监管责任都是不可缺少的。

四、规制私人拖吊机动车辆行为的域外经验

(一)日本

在日本，根据《道路交通法》第51条之二的规定，将“移动保管车辆指定机关”拖移违停车辆并征收相关费用，编入指定机关制度。指定机关制度是行政厅将法律规定的特定的行政权限授予作为指定机关的团体，使其行使这一权限。指定机关接受指定后，可以行使与一般的行政机关相同的权限。为了确保委任权限的实施，法律规定了指定机关的各种义务和行政厅对指定机关的各种监督权，如选任负责人职员的认可及解任命令、事务规定的认可和变更命令、进入机关检查权、停止事务的命令等。而指定机关在执行业务时，被授权向接受该业务的人收取手续费，或者规定这些人有义务向指定机关缴纳手续费，这些手续费收入可以作为指定机关的收入[5]299-304。对违法停车采取移动措施的权限仍然属于警察，但警察可以将该权限委托给指定机关进行。这里的指定机关主要是指公益法人。移动或保管费用由驾驶员及车辆所有人承担，并可强制征收。

(二)德国

在德国，移动违规车辆的行为作为行政辅助者的私人是被当做警察行政辅助的事例来对待。行政辅助的形式可以分为由私人独立地作出意思决定的独立性辅助行政和根据行政的具体指挥命令进行辅助活动的从属性辅助行政。私人移动违规车辆的活动不具有独立的决定权限，而是在警察的指示之下，其作为工具的活动，或者作为行政辅助者进行的内部准备或辅助活动，是按照从属性行政辅助者来对待的。在判例中也不承认私人辅助警察行政权限作为独立的行政辅助者的活动，而只有在警察在场并进行指挥监督之下才能实施这类活动[5]169。由具有权限的警察机关与私人拖吊公司签订私法契约[9]，私人拖吊公司基于私法契约而承担这项活动的义务。

(三)我国台湾地区

在我国台湾地区，对违章停车除需要进行处罚外，应予以拖、吊、移置、保管和处理，所需要的费用均由汽车驾驶人或汽车所有人承担，费用的高低由公路管理机关与有管辖权的警察机关确定*参见我国台湾地区《高速路及快速公路交通管理制规则》(2014年1月22日修订，第25条)。民间私人拖吊公司要在高速公路及快速公路沿线范围内营业，需要经过高速公路及快速公路管理机关登记许可，由地方政府(或警察机关)与民间私人拖吊公司签订契约。此契约属于私法契约还是行政契约学界尚有争议。在我国台湾地区普遍采取德国“行政助手”的理论，被认为属于私法契约。但是也有学者认为属于公法契约。车主如果认为拖吊违法或费用过高，可以以利害关系人的身份提起诉愿及向行政法院提起行政诉讼，请求宣告行政契约违法而不予适用[10]。民间拖吊从业者在执行违规车辆拖吊及保管时所发生的损害，由政府进行赔偿。因为政府赔偿责任的成立，是以公权力行使的存在为前提条件。即使行政机关将拖吊措施的实施以私法契约交由民间从业者为之，也不会改变其属于公权力的本质。因此，“凡属行使公权力性质之公法行为，不论系由国家机关之人员为之，或系交由私人行使，不问交付任务之形式或程度如何，国家均应负国家赔偿责任；反之，非属公法性质之国家行为，纵令系由最狭义之公务员所为，亦无成立国家赔偿责任之余地，如此解释应较符合‘国家赔偿法’之规范意旨”[11]。

对违章车辆的拖吊，无论是日本可以由指定机关以自己名义进行，还是德国或台湾地区作为“行政辅助人”以行政机关的名义实施，均需政府与私人拖吊公司签订契约，由有权限的政府机关进行监督，拖吊过程中所产生的费用由车辆驾驶人或所有人承担。同时，政府在委托公益法人或民间拖吊公司实施违章车辆拖吊后，其监管责任仍然是必须履行的。

五、我国违章车辆拖吊行为的规范

(一)我国私人拖吊违章车辆面临的困境

1.法律规定拖车禁止收费在实践中遭遇尴尬

我国法律和相关文件中都明确规定拖吊违章车辆是行政执法行为，委托私人公司进行拖吊的，其委托人为公安交通管理部门，由其承担拖吊费用，不向车主收取费用*参见《中华人民共和国道路交通安全法》第93条的规定；国家发展改革委、交通运输部《关于规范高速公路车辆救援服务收费有关问题的通知》(发改价格〔2010〕2204号)的规定；《江西省发展改革委关于城市道路车辆救援服务收费有关问题的通知》(赣发改收费〔2014〕42号)的规定。。与对待车辆救援服务的态度是不同的，车辆救援服务是社会救援机构受当事人委托将发生故障或事故的机动车拖移至指定地点并收取相关费用的行为，是民事行为，其收费主体为有资质的社会救援机构，该机构应遵行有关价格政策，按照“谁委托、谁付费”的原则收取相关费用。

拖吊违停车辆的费用由国家直接承担或由国家向私人公司支付费用，一方面会增加国家的财政负担，没有发挥民营化所应当起到的减轻财政负担的作用。另一方面也会使违法者享受政府的免费服务，不为违法行为承担责任。而且法律规定在实际执行中也遇到了阻力，2003年《道路交通安全法》第93条规定对违停车辆拖吊不收取费用，各地却不断发生因为对拖吊违停车辆收取费用不满而发生的纠纷;直到2010年国家发展改革委、交通运输部出台文件要求对收费进行清理，并明确拖移违章停放车辆属于行政执法行为，不得向当事人收取费用，也不得指定社会救援机构进行拖移并收取费用，各地才相继出台文件开始执行。但在实际执行的过程中，各地却不断出现拖吊公司在拖吊违停车辆后还在收费而与车主发生争议的事件。

2.政府监管责任的缺失

在法律明确规定对违停车辆拖吊不收取费用的同时，仍然有拖车公司在收取车主的拖车费，主要原因在于交警部门的监管缺失。拖车公司在收取车主费用后，车主找交警部门反映情况时，交警部门通常说不知情，当事人应直接找拖车公司返还拖车费，或找消费者协会、物价部门投诉，如有违法收费应由相关拖车企业承担责任，与他们无关。这就意味着交警部门在将拖吊违章车辆委托私人公司之后，行政机关从该行政任务中完全脱离，没有履行任何监督职责。认为因该行政任务的执行而发生的任何纠纷，是私人拖吊公司与车主之间的民事纠纷。行政机关责任的完全推卸导致了违章车辆拖吊行业的混乱和公民权利保护的困难。

(二)规范我国违章车辆拖吊行为的对策

1.违章车辆拖吊行为性质的重新认识

如前文分析，违规车辆拖吊的义务人是车主，无论是由行政机关还是由私人拖吊公司来实施，都是一种代替车主履行义务的行为，是一种代履行，由此产生的费用应由义务人承担。相关部门应在这种性质界定的基础上对违停车辆拖吊行为进行规范。

2.交管部门事务委托行为的规范

交管部门在保留违停车辆违法性的认定、处罚权限和监督责任的前提下，可以将拖吊车辆的实际履行部分借用私人力量的方式予以达成。这种委托行为的进行需要由交管部门与汽车救援公司签订劳务采购的委托合同，明确合同内容，予以规范。合同内容中必须包含费用收取标准和收取方式。在合同内容中明确约定移置车辆费和保管费的收取必须按照各省市物价部门与交管部门的统一规定。因在强制拖吊情形下，车主对拖吊公司别无选择，只能接受。所以对合理的价格、服务品质的保证与拖吊公司的经营利润空间，都需要由政府发挥作用来取得一定平衡。费用的收取方式需要明确，可以约定由救援公司代收拖车费和保管费，也可以约定汽车所有人将费用交到交管局，然后由交管局统一向救援公司支付费用。

委托合同的性质是行政合同，而非民事合同。原因在于此合同签订的目的是排除妨碍交通的车辆，改善道路交通秩序，是以公益为目的，而不是以汽车救援公司营利为目的。明确委托合同是行政合同性质的实益，是为了对其监督，保护汽车所有人或使用人的合法权益，明确其救济途径。因为《行政诉讼法》第25条“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”有权提起诉讼。汽车所有人或使用人与行政合同中约定的收取费用行为有利害关系，属于“利害关系人”，在个案中，如果认为违章车辆被拖吊后收取的费用违反行政合同中约定的费用，或者收取费用所依据的行政合同中约定的费用标准违反法律规定，有增加之嫌，可以提起行政诉讼。

交管部门与拖吊公司签订的合同应当在政府网站公开，主要目的在于方便公众对拖吊主体、移置车辆费用、保管费用及费用收取方式的监督，并且保障公众对收取费用标准的知情权。

3.交管部门监督委托合同的履行

在行政合同履行中，行政机关享有重要的特权是监督权、指挥权和制裁权。交管部门委托汽车救援公司拖车，应对委托公司进行监督。首先，对是否拖吊某辆汽车，由交警决定并对拖车公司进行指挥。因为对违章车辆的拖吊行为是行政强制执行行为，享有行政强制执行权的是法定行政机关或人民法院，不能由拖吊公司作出决定。其次，在汽车拖吊公司代收拖车费和保管费时，如果汽车所有人认为有不合理收费时，可以向交管部门投诉，交管部门不得以收费是私人企业行为为由拒绝，必须履行行政合同中的监督权，如果汽车救援公司拒绝改正，还可以行使制裁权。在“天价拖车费”事件中，交管部门的监督职权很可能没有到位。交管部门既然委托拖车公司进行汽车救援，就必须准确、客观、正确地行使监督权、指挥权、制裁权，防止出现“通过民营化使行政遁入私法，推卸公共责任”[12]的现象。

4.权利受侵害后的救济途径

在民营化脉络下，私人拖吊公司是行政辅助者，是以行政机关名义对第三人行使公权力，私人公司与第三人并不产生法律关系，也不独立承担法律责任，所以如果因为行政助手的违法或过失导致第三人权利受损害，第三人可以以行政机关为被告提起行政诉讼，并要求其承担国家赔偿责任。

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A Study of the Norms of Towing the Vehicles in Breach of Traffic Rules under the Background of Public Administrative Privatization

WANG Dong-wei

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：In recent years, there have been constant disputes caused by the cost of towing the vehicles in breach of traffic rules. The main bones of contention are whether the traffic police department can entrust private enterprises with the task of towing the vehicles in breach of traffic rules, whether private enterprises should charge, who is to pay and what is the legal relief procedure if the owner doesn’t agree to the charge. To answer these questions, we need to analyze the nature of towing the vehicles in breach of traffic rules. At the same time, under the background of public administrative privatization, the traffic control department should standardize its commission contracts with private enterprises and strengthen its supervision duties rather than shirk its national responsibilities.

Key words：public administration; privatization; towing vehicles in breach of traffic rules

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)02-0020-05

作者简介：王东伟(1980- )，女，河北保定人，武汉大学博士生，讲师，主要从事行政法、行政诉讼法研究。

*收稿日期：2015-12-16

(编辑：陈凤林)