新常态下地方人大工作创新思考

郑洪



新常态下地方人大工作创新思考

郑洪

全面推进依法治国，建设社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，对地方人大及其常委会的工作提出了新的更高的要求。我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，与时俱进完善人民代表大会制度，创新地方人大及其常委会的工作，适应全面推进依法治国的“新常态”。

（一）人大工作创新必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

在中国，发展社会主义民主政治，保证国家政治生活既充满活力又安定团结，关键是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，而人民代表大会制度正是这三者有机统一的最好制度安排。

人大工作创新，必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持中国共产党这一坚强领导核心，才能支持和保证人民当家作主。我们要维护同级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党委的路线方针政策和决策部署在各项工作中得到全面贯彻落实。党委要支持同级人大按照法律法规积极主动、独立负责、协调一致开展工作，善于把党的主张通过法定程序上升为地方性法规，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。

人大工作创新，必须保证和发展人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命，没有人民民主，就没有社会主义，就没有社会主义制度。我们必须坚持一切权力属于人民，确保人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更广泛、更充分、更健全的人民民主。人大的各项工作都要贯彻群众路线，密切同人民群众的联系，倾听人民呼声，回应人民期待，解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。

人大工作创新，必须坚持依法治国。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。要坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断推动法治建设。要通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来开展和推动各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，实现各项工作法治化。

（二）人大工作创新必须遵循的原则

人大工作创新，不是另起炉灶、再搞一套，而是在坚持人民代表大会制度的基础上，与时俱进，开拓创新，有针对性地逐步完善人民代表大会的各项制度、程序、规范，使人民代表大会制度更加适应实践发展的要求，更加符合人民群众的要求，更加有利全面推进依法治国的要求。因此，创新人大工作，必须坚持于法有据原则、问题导向原则、循序渐进原则。

人大工作创新，必须坚持于法有据原则。创新就是改革，全面深化改革要于法有据，坚持在法律法规框架内推进创新。在这个问题上，要纠正一些认识上的误区。一种观点认为，创新人大工作，就是要冲破法律法规的禁区，现有法律法规的条条框框妨碍和迟滞了创新，人大的工作必须突破法律法规设定的框框，创新要上路，法律法规就必须让路。另一种观点认为，法律法规是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，人大工作必须依法办事，严格讲程序，人大工作创新空间不大。这两种观点都是片面的。创新人大工作，要在法治的轨道上来推进，做到创新与立法相统一、相衔接，使各项创新都于法有据。立法工作要主动适应人大创新工作需要，凡是符合上位法精神、属于地方立法权限的事项，地方人大及其常委会可以先行探索立法，积极发挥引导、推动、规范和保障作用，增强创新的穿透力。对实践证明已经比较成熟的创新举措，可以上升为地方法规，为创新工作保驾护航。对实践条件还不成熟、需要先行先试的创新举措，可以按照法定程序作出授权，既不能随意突破法律法规红线，也不允许简单以现行法律法规没有依据为由迟滞创新。对不适应人大工作实践的法规，要及时进行修改或废止，不能让一些过时的法规条款成为创新的“绊脚石”。

人大工作创新，必须坚持问题导向原则。问题是时代的声音，也是创新的起源。在对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出说明时，习近平总书记提到“问题”一词近50次，问题催生创新、实践呼唤改革。创新是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。创新人大工作，要树立“问题意识”，坚持“问题导向”。针对人大工作中存在的问题，找准创新的主攻方向和发力点，提高创新举措的针对性和有效性。创新人大工作既没有现成的经验可以直接套用，也没有固定的模式可以照搬，唯一可以“参照”的，就是人大实践中不断出现的各种不适应全面推进依法治国的问题。人大创新的议题由“问题”决定，路径由“问题”选择，创新的成果由解决“问题”的成效来评判。创新没有所谓的“模板”，也没有僵化的“套路”，只有根据人大工作实践的变化、问题的发展不断做出新的探索，坚持求真务实，实事求是，在问题的引导下不断创新，使人大各项制度才能日臻完善，真正符合实践的需要，符合全面推进依法治国的需要。

人大工作创新，必须坚持循序渐进原则。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。任何涉及根本政治制度的创新都是牵一发而动全身的举措，只有坚持循序渐进原则，才能保证人民代表大会制度的连续性和稳定性。坚持循序渐进原则，要求我们的创新必须一步一步地推进，一步一步地突破，不能搞一步到位，“一口吃一个胖子”。一方面，我们不能对人大实践中存在的问题视而不见、畏首畏尾、消极停滞。另一方面，在根本政治上搞创新，必须格外慎重、稳妥有序，把创新同坚持党的领导结合起来，同人民群众的期待结合起来，先易后难，逐步推进，把握好创新的节奏。既不能瞻前顾后，也不能闷头蛮干，处理好创新力度与社会可承受程度的关系，推动人民代表大会制度与时俱进，更加完善。

（三）人大工作创新的重点

适应全面推进依法治国的新常态，人大工作创新可从以下几个方面重点推进：

一是把坚持党的领导制度化，落实到人大工作的各个方面。全面推进依法治国，要求党委要不断改进和完善领导人大工作的制度和方式，并把各项制度落实到人大工作的各个方面，实现科学执政、民主执政、依法执政。党委要把人大工作纳入总体工作布局，摆上重要议事日程，制定定期召开党委人大工作会议制度、党委常委会定期听取人大党组汇报制度，及时解决人大工作中的重大事项和重要问题；要坚持党委主要负责人联系人大工作制度，坚持人大专门委员会和常委会工作部门负责人参加党委和政府综合性会议制度；依法应由人大及其常委会表决通过或实施监督的重大事项，不采取党委与政府联合行文。人大常委会党组要执行好党委决策，发挥好对人大工作的直接领导作用，坚定正确政治方向，坚守党的政治纪律，及时传达同级党委的重要会议和文件精神，适时讨论研究人大立法、监督、决定、任免、代表工作和自身建设中的重要问题；对召开人代会、人大常委会会议安排、年度工作计划等重要问题，要及时向同级党委请示报告后再进入法定程序；要围绕党委中心工作加强调查研究，为党委决策提供重要的意见和建议；人大常委会党组和常委会组成人员中的党员要坚持党性和人民性的统一，带头依法履职，确保党委的主张和意图得到实现。

二是要建立以提高立法质量为中心的立法体制机制。地方性法规是国家法律体系的重要组成部分，是全面推进依法治国的重要制度基础。要以提高地方立法质量为出发点和落脚点，不断完善地方立法的体制机制，形成党委领导、人大主导、政府协同、公众参与的立法工作格局，努力完善地方立法体制机制。同级党委要坚持把立法决策与改革发展稳定的重大决策相结合，适时提出立法建议，善于使党的主张通过法定程序转变为社会的行为规范；要及时审议同级人大常委会党组提出的立法规划、立法计划、重要立法中的重大问题，科学决策地方性法规中的重要制度设计。地方人大及其常委会要加强立法工作组织协调，保证立法进程同改革开放和经济社会发展进程相适应；要科学制定立法规划和年度立法计划，围绕大局，突出重点，及时制定和修改涉及经济发展、体制改革、保障和改善民生等方面的重点立法，发挥好立法的引领、推动和保障作用；要做好人大与其他立法参与部门的组织协调工作，督促有关方面按照立法规划和计划抓紧法规起草、审议工作；要做好专门委员会与统一审议之间的有机衔接，努力提高法规案的审议质量；要完善法规案的立项论证、征求意见和公开听证等制度，建立法规出台前和立法后评估制度；要拓展人民群众有序参与地方立法的途径，健全公布法规草案征求意见机制和公众意见采纳反馈机制；要完善法规起草、审议的协调、协商机制，广泛听取各方意见，最大限度地凝聚社会共识。

三是要突出监督重点，增强监督实效。法律法规的生命力在于执行，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律法规制定得再好，如果得不到执行，依法治国就会成为空话。地方人大及其常委会要依法履行监督职能，保证宪法、法律和地方性法规在本行政区域内的严格执行。人大及其常委会的监督重点要放在推动党委重大决策部署的贯彻落实上，放在“一府两院”推进的重点工作上，放在人民群众普遍关心的热点难点问题上，推动有关方面改进工作、解决问题、完善机制。要创新监督方式，综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、备案审查等监督形式，不断改进和加强监督工作。要结合审议有关报告，组织开展专题调研、专题询问、工作评议，必要时可依法开展质询和特定问题调查。要加强跟踪监督，推动整改，督促被监督单位建立健全解决问题的长效机制。要加强人大预算、决算审查监督。开展对全口径预算编制的审查监督，开展对部门预算重点审查，探索建立部门预算经人代会审查批准制度；加强预算执行监督，加强对大额专项资金、上级转移支付等重点资金的监督，探索建立人大与财政共享信息机制；加强对决算的监督，提高决算的科学性、真实性、准确性；积极稳妥推进财政预决算、部门预决算、“三公”经费和基层重点专项资金的公开。

四是要以提高能力为重点，加强人大自身建设。加强自身建设，是发挥人大及其常委会职能作用的基础。要以组织建设为基础、以能力建设为重点、以制度建设为保障，把人大及其常委会建设成为为民务实、勇于担当、作风清廉、人民满意的地方国家权力机关，为全面推进依法治国打下坚实的基础。要不断优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，把政治素质高、专业能力强、熟悉人大工作、热爱人大工作的优秀干部选拔充实到人大常委会，增强人大依法履职能力。要进一步提高专职委员比例，增加专委会驻会组成人员数量，提高人大常委会履职水平。要加强人大机关建设，科学设置和规范各级人大常委会工作机构，不断提高人大机关的参谋助手和服务保障水平。要加强人大干部队伍建设，关心人大干部的成长和进步，把人大机关干部的培养使用纳入干部工作总体规划，与党委和“一府两院”干部同等对待，建立人大机关干部与党委、“一府两院”和国有企事业单位的双向交流制度。要抓好地方人大各项制度建设，根据国家权力机关特点和全面推进依法治国新要求，依照地方人大及其常委会的工作性质和自身特点，积极探索完善适合地方人大特点的组织制度、工作制度、议事程序，不断推进人大工作的制度化、规范化、程序化，提高人大工作的科学化水平。

（本文作者：重庆市人大常委会副主任、党组副书记、市总工会主席）

责任编辑：张翔