依法构建我国食品安全治理体系的思考与对策

中共中央党校省部班课题组



依法构建我国食品安全治理体系的思考与对策

中共中央党校省部班课题组

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了贯彻中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化等一系列全面推进依法治国的现代法治理念。食品安全监管工作如何贯彻落实党的十八届四中全会《决定》精神，依法构建和完善我国食品安全治理体系，提升我国食品安全保障能力，已成为当下备受关注的重要课题。

一、依法构建食品安全治理体系是保障食品安全的治本之策

我国饮食文化悠久，饮食结构复杂，食品品种繁多，这决定了我国食品生产的产业链长、生产经营主体量大面广，存在多、小、散、乱、差的特点，从业人员素质参差不齐，这些对于食品安全监管和治理来说，无疑是一个巨大难题。

近年来，我国食品安全问题频繁发生，屡禁不止，屡打不绝的原因有很多，归纳起来主要体现为三个方面的问题：一是部分食品相关人员存在的问题，主要是“三无”问题，即“无良、无知、无能”。无良，是指部分食品相关人员道德失范，良心沦丧，明知不可为而为之，主观故意违法行为带来的食品安全问题。例如：生产经营者的制假售假、监管人员的徇私枉法、新闻媒体的虚假宣传报道等引发社会恐慌等。无知，是指部分食品相关人员科技知识的缺失带来的食品安全问题。如新技术工艺、新材料资源进入食品生产经营，由于其安全性尚未明确所带来的潜在风险；未知的环境污染，如工业“三废”和化肥、重金属、农膜残留等有机或无机物对食品安全带来的源头风险；消费者由于对食品安全知识不了解，无法正确判断网络等各种媒体铺天盖地的信息，引发的不必要恐慌等。无能，是指监管部门和监管人员能力不足带来的食品安全问题。如整个食品行业的质量安全保障能力不强，监管人员培训不足，专业知识掌握不够，执法人员素质不高等。二是体制机制问题，主要是指，目前统一权威的食品安全监管体系还不健全、食品违法成本较低、食品安全标准制定工作滞后，以及整个食品行业生产水平和安全保障能力不足、监管效能不高等问题。三是社会发展阶段问题。从经济社会发展阶段来看，目前我国食品生产方式进入了以个体生产为主向以工业化集约化生产为主过渡、但个体生产仍占很大比例：食品销售进入了以熟人社会中的邻里售卖为主向陌生人社会的以跨区域流动为主的阶段，相应的约束机制进入了熟人社会道德诚信自律消解、而陌生人社会法治约束尚未完全建立。在这样一个利益激励大而法治威慑不够强的经济发展时期，食品生产经营中见利忘义和违法犯罪行为会随着利益追逐预期的增加而增加。因此，增强全民法治观念，推进法治社会建设，强化食品安全的法治约束是解决食品安全问题治本之策，也是完善食品安全治理体系的必由之路。

二、依法构建我国食品安全治理体系的对策措施

食品安全是一个综合性的社会问题。加强食品安全工作，既是健全公共安全体系，全面建成小康社会的关键环节，也是适应经济发展“新常态”、全面推进依法治国的重要任务。习近平总书记指出：“食品安全关系中华民族的未来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交待，是对我们执政能力的考验。”要“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，坚持产管并重，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。”完善食品安全治理体系，必须坚持标本兼治、德法并举，在现代法治理念的指导下，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，综合运用法律、道德、行政、市场手段，多元共治，推进治理能力现代化。

（一）坚持“最严谨的标准”，建立完备食品安全标准体系

食品安全标准是食品安全与否的判断依据，是合法与非法的认定准绳，是对食品风险的规避与防范。它既是食品监管部门的执法依据，更是食品生产经营者的基本遵循。食品安全标准体系的建立和完善，是一个国家科技发展水平、生产现代化水平的重要标志，也是做好食品安全监管工作最重要的基础和保障。近年来，我国在健全食品安全标准体系方面，做了大量工作。建立了农业、卫生、食药、粮食等部门协作的食品安全风险管理体系，成立了国家食品安全风险评估中心，加快了食品安全标准的制修订工作。但是，我们也要看到，目前食品安全标准距离世界先进标准还有很大的差距，食品安全标准缺失滞后、检验方法不配套、操作性差等问题依然严重，标准之间交叉、重复、矛盾的现象依然存在，这对引发食品安全的系统性、区域性风险，埋下了重大隐患。因此，加快标准的制修订，建立科学、全面、可检验、能执行的食品安全标准体系，是防范食品安全风险的最重要的基础性工作。

国家法治，立法先行。当前，食品安全标准与食品安全法律法规已经成为强化食品安全治理的“坚盾”和“利剑”。2015年4月24日，十二届全国人大常委会第14次会议修订通过的《食品安全法》，设立了最严格的覆盖从农田到餐桌全过程的监管制度，建立了最严格的法律责任制度，再次强调了食品安全标准的强制执行性，并要求对标准的执行情况进行跟踪评价，根据评价结果及时修订食品安全标准，旨在不断加强食品安全标准制定与标准执行的衔接，增强标准的适用性、配套性和针对性。建立健全“最严谨的标准”体系：一是要强化风险监测。要在制定好年度风险监测计划的基础上，不断提高监测工作的及时性、准确性，监测信息的全面性、完整性，特别对在监测中发现生产者心照不宣、规避相关法律法规谋求额外经济利益的掺杂使假、危害公众健康的“潜规则”要及时报告。二是要加强风险评估。对实际工作中、市场抽检和监测中发现的食品安全风险，要及时组织专家进行评估，在评估的基础上提出防范风险的意见和建议。三是要提升标准的制修订和完善速率。积极推进食品安全标准的制修订工作；加快开展食品安全标准清理整合工作，实现限量标准覆盖所有批准使用的农药和相应的食用农产品，检测方法覆盖所有限量标准。逐步建立和健全类型齐全、覆盖面广、科学合理的食品安全标准体系。四是要鼓励地方和企业制定严于国家标准的地方或企业标准。对尚无食品安全国家标准的，要鼓励地方结合各地的实际情况，积极组织制定地方标准，或根据实际情况制定临时管理措施，要鼓励企业制定严于国家标准或地方标准的企业标准。五是要推动标准研究中的国际合作，积极参与国际食品安全标准的制修订工作，坚持用“最严谨的标准”，建立完备的食品安全法规标准体系。

（二）坚持“最严格的监管”，构建有力法治保障体系

食品安全既是生产出来的，也是监管出来的。强化从农田到餐桌全链条的监管，不断提高食品安全法治化水平，切实解决食品安全问题，是一项庞大的系统工程，需要做到源头严防、过程严管、风险严控。

源头严防。首先，要在完善标准的基础上，严格按照有关法律法规来规范农民用药行为，要在防范农药兽药残留上下功夫，既要有否定列表，也要有肯定列表。同时要广泛宣传，让生产者掌握使用知识，做到禁止使用的坚决不用、允许使用的按照规范正确使用。其次，要严格食品生产经营许可管理，加强对食品添加剂生产、经营行为的监管，加大对食品生产加工企业、餐饮服务单位等的现场检查，督促落实企业主体责任，在防范非法添加上下功夫。对发现的“两超一非“行为及时曝光、严厉打击。第三，要严把国门，严格执行进口食品检验检疫工作，严厉打击问题食品走私入境等违法犯罪活动。

过程严管。《食品安全法》对食品生产经营者和监管部门的责任和义务都做出了一系列的规定，履行这些责任和义务是保障食品安全的重要条件。一方面要强化对生产经营者的日常检查，督促企业自觉落实食品安全第一责任人的责任。在推动企业定期开展食品安全自查的基础上，强化监管的科学化，分类明确检查事项、检查频次，逐步提高检查工作的标准化、程序化水平，努力做到现场检查、现场记录、及时公布、方便査询。另一方面要对食品检査员履职情况进行监督，要将监督检查覆盖到生产经营的每一个环节、每一个时段，对违法违规行为，要坚决予以问责。

风险严控。首先，要加大对重点产品、重点问题的抽检监测频次，第一时间公布抽检结果，既公布合格的，也要公布不合格的情况，让消费者一目了然。其次，要利用“互联网所提供的技术支撑和大数据、云计算等现代科技手段，建立现代化的食品安全风险预警体系和可追溯体系。通过市场机制，倒逼生产经营者落实食品安全主体责任，进而完善守法诚信的褒奖机制和违法行为的惩戒机制，激发和释放全社会参与食品安全治理的巨大潜能。

食品安全问题是综合性社会问题，离不开政府部门、社会公众、行业协会、食品生产经营者等多方面的努力和协作。要通过有效落实食品安全有奖举报制度、逐步推广食品安全责任保险制度，规范发布食品安全信息等方式，努力推动“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的社会氛围的形成，使尊法信法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。用“最严格的监管”，构筑有力的食品安全法治保障体系。

（三）坚持“最严厉的处罚”，完善高效法治实施体系

猛药去疴，重典治乱。2015年修订的《食品安全法》明确提出对食品安全违法行为的刑事处罚优先于行政处罚，旨在严格落实食品生产经营企业的主体责任，严厉打击食品安全违法犯罪行为，使严惩重处成为食品安全治理的常态。一是要督促企业遵守相关法律规定。对《食品安全法》及其配套法规中明确的义务责任、禁止性规定以及鼓励性条款和倡导性要求，食品生产经营企业都要认真予以落实。二是要强化依法处罚。对凡明知危害公众健康故意为之的行为，构成犯罪的，必须追究相应的刑事责任。对个人的刑罚，不能替代对生产企业法人的处罚。同时，监管部门要做到“四个到位”，即发现线索到位、立案到位、案件调查到位、处罚到位，切实依法加大对食品安全违法行为的处罚力度，确保有法必依、执法必严、违法必究。三是要公开处罚结果。所有违法案件的处罚结果、监督抽检结果，都要及时向社会公开，让消费者“用脚投票”，充分发挥市场的优胜劣汰作用。

（四）坚持“最严肃的问责”，形成严密法治监督体系

加强行政问责是建立高效廉洁政府的必然趋向。坚持“最严肃的问责”，就是要对监管者、领导者履职情况加强监督，对违法乱纪、不作为、乱作为的行为依法依纪追究责任。一方面要对监管部门开展监管情况进行监督问责，特别是对监管部门是否认真履行对企业的日常检查、对食品中农药兽药残留、非法添加的定期抽检责任进行监督问责。另一方面也要对地方政府是否履行领导职责情况进行监督问责，重点是地方政府是否保证监管部门有职责、有岗位、有人员、有手段等。要加大督查考评力度，推动地方把食品安全工作纳入地方政府和领导干部绩效考核体系，落实地方政府属地管理责任。既要敢于在“问责”上动真碰硬，也要善于在“尽责”上凝聚正能量。

（五）注重法治体系的协调统一，保证公正严明食品安全司法

第一，鉴于地方党政主要领导在食品安全法治建立和实施中的特殊作用，应该抓紧建立食品安全“党政领导同责”和“主要责任人终身负责”的问责制度；第二，由于食品安全法律体系是一个由法律、行政法规、地方性法规、部门规章等构成的复杂多元体系，法律、法规之间的冲突矛盾在所难免，不同主体对各种法条文意的解释亦可能存在不同，这些均可能影响食品安全法律规范的统一执行，因此有必要明确权威解释机构，应食品安全执法、司法之要求，及时统一地解释相关法律法规；第三，注重食品安全行政执法和刑事司法的协调。检察机关要依照十二届全国人大常委会十五次会议授权，积极试点食品安全领域的公益诉讼，检察机关不能仅仅利用侦监、渎侦等部门，而且还应综合利用检察职能，进行食品安全监督，行政执法机关在査处食品安全案件时，要将食品安全犯罪案件及时移送公安机关；第四，由于食品安全问题往往伴随复杂的利益问题，因此极易滋生地方保护主义和部门保护主义。公正、严明之司法既是一种成本最小、井然有序的社会争议解决方式，又是祛除各种局部之私、保证法治统一的良好方式，故应及时有效地运用司法解释和指导性案例制度，以尽可能统一各级法院的裁判尺度，还应加快建立领导干部非法干预食品安全案件的记录、通报和惩戒制度，以保证食品安全案件的独立、公正裁判；最后，食品安全执法和司法往往事关企业、社会组织和公民个人的重大合法权益，因此要尽量杜绝运动式、突击式执法，力戒因有权者看法、注意力的不同而执法标准不同，要畅通食品安全权利受损人的权利救济机制，保证受损害的权利及时得到恢复和赔偿。

法治是保障食品药品安全的最有力武器。用现代法治理念构建食品安全治理体系既是法治中国的重要组成部分，也是推进食品治理现代化的必然要求和根本保障。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国重大战略任务，我们要以此为契机，全面落实总书记提出的“四个最严”要求，加快推进食品安全治理体系法治化建设进程，逐步营造科学立法、严格执法、深入普法、全民守法的良好法治环境，全面提升我国的食品安全治理能力和水平。

（课题组组长、执笔人：郭文奇国家食品药品监督管理总局党组成员；课题组成员：王随莲、姚小旋、李晓红）

责任编辑：张翔