推进人民代表大会制度创新的几点思考

莫永清



推进人民代表大会制度创新的几点思考

莫永清

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，必须坚持和完善。学习中央的决定和习总书记的重要讲话精神，深受教育，倍感激励和鼓舞，由此产生了以下几点粗浅体会。

一、时代在发展，事业在创新，人民代表大会制度在坚持中不断完善

我国实行的人民代表大会制度是特色鲜明、富有效率、具有强大生命力的制度。这项制度的实施已取得了辉煌的成就，创造了许多弥足珍贵的经验。同时，我们也看到在前进中也存在一些亟待改善和创新发展的问题。

1.一些有立法权的人大及其常委会作为立法主体的主体作用发挥“不到位”的问题。一些法律、地方性法规草案还不是人大或人大常委会直接组织起草而是由政府或有关执法主体（单位）组织起草的。这种“不到位”问题的存在，容易产生公共利益部门化，部门利益法制化。

2.重大事项决定权行使存在“缺位”的问题。地方组织法第八条、第四十四条规定县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会行使讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。目前，地方各级人大除了每年召开的人大会对“一府两院”报告，国民经济和社会发展计划草案，预算草案进行讨论作出决定、决议和年中各级人大常委会对本级上年决算进行审查并作出决定、决议外，其余很少就地方组织法第八条、第四十四条规定的其他内容进行讨论、决定。

3.监督权行使存在“错位”的问题。“一府两院”由人大产生，对人大负责、受人大监督，这是人民代表大会制度的一项重要内容，也是我国监督体系的重要组成部分，但在实践中一些同志片面理解监督与支持的关系，不敢监督、不愿监督和不善监督的问题比较普遍地交织存在，人大会审议“一府两院”报告往往偏重于肯定成绩、总结经验而轻于查找问题和不足；有的地方人大会议把“审议”报告变成了“学习”报告，审查计划、预算草案，往往是只表示“赞成”而很少提出意见，有的把“审查”变成了“阅读”；对“一府两院”的工作监督失之于粗，失之于软，缺乏应有的力度和实效。一些地方对被选举、任命人员的监督，是人们比较关注的，“选举时漫天许诺、选举后无人过问”的现象较为严重。实践中，被选举、任命人员失责、违纪或涉嫌犯法的由人大或常委会撤职、罢免的却只是凤毛麟角，偶然有之，也属于事后“接受辞职”而已。

4.乡镇人大职权虚置，存在“移位”的问题。地方组织法第九条第四款规定，乡、镇的人民代表大会“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况”。目前，大部分乡镇均实行“乡财县管”的财政管理体制，乡镇人大会不再安排审查财政预算，这项职权已有名无实。地方组织法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”还规定乡镇人大主席、副主席不得担任国家行政机关的职务。根据这些规定，乡镇人大主席、副主席应以大部分时间和主要精力专司人大工作，但现在的实际情况却是大部分的乡镇人大主席、副主席被安排分管应由乡镇政府领导分管的如计生、卫生、教育民政、农业农村、安全生产等方面工作，整天忙于“耕别人的田”而“荒了自己的地”的现象比较普遍。

二、深入贯彻落实中央战略部署，努力推进人民代表大会制度创新

（一）建立健全与人民代表大会这一根本政治制度相关的具体制度和相关机制

1.健全宪法实施和监督制度，建立宪法宣誓制度。宪法是党和人民意志的集中体现，是国家的根本大法。坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持全面推进依法治国。全国各族人民，一切国家机关和武装力量，各政党和各人民团体，各企业事业单位和社会组织部必须以宪法为根本的行为准则，维护宪法尊严、权威，保证宪法实施。建立宪法宣誓制度。目前，全世界有成文宪法的140多个国家中，有90多个建立了宪法宣誓制度，以此来增强宣誓人员的使命感、荣誉感和责任感，促使宣誓人员切实负起维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。今后，凡经人大及其常委会选举或者决定使命的国家工作人员正式就职时都要公开向宪法宣誓。

2.完善立法体制。2011年3月10日，吴邦国委员长向十一届全国人大四次会议作报告时正式宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。这个体系是以宪法为统帅，以法律为主干、以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等组成的有机统一整体。截至2014年9月，我国已制定现行有效法律242件，行政法规737件，地方性法规8500多件。国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设各个方面从总体上说实现了有法可依。但仍面临着一些突出问题，如有些法律法规反映人民意愿不够，解决实际问题的效用不足，可操作性不够强等。完善法律体系的任务依然艰巨。

深入贯彻落实十八届三中、四中、五中全会通过的部署和要求，着力建立健全如下体制机制：

①健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主体作用。建立由人大相关专委和人大常委会有关工作机构组织相关部门参与起草综合性、全局性、基础性强的法律法规制度。

②完善行政法规、规章制定程序和公众参与政府立法机制，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。

③建立健全人大及其常委会对立法工作的组织协调制度。健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护主义和部门利益法制化，健全向上级人大及其常委会征询立法意见机制；建立立法联系点制度，推进立法精细化；健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度。

④健全立法机关和社会公众沟通机制。加强立法协商工作、充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。努力拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

3.健全监督制度。人大及其常委会监督法律法规实施和监督“一府两院”的工作，是人民代表大会制度的重要原则和制度设计，是全面推进依法治国的重要内容和必然要求。各级人大及其常委会要通过健全监督制度并狠抓制度落实，加强对法律法规执行情况和“一府两院”工作的监督检查，促进严格执法、公正司法，保证法律法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行，保证行政权、审判权、检察权得到正确有效行使，保证公民、法人和其他社会组织的合法权益得到切实尊重和有效保护。要正确认识和处理支持与监督的关系，克服重支持轻监督和不愿监督，不敢监督的倾向。要把专题询问和质询、特定问题调查等监督方式常态化，增强监督的针对性、权威性和实效性。为了强化行政权力的制约监督，应在完善政府内部层级监督（政府对部门的监督和上级对下级的监督）的同时，充分发挥审计机关的审计监督作用。为了保障审计机关更好地依法独立行使审计监督职能，改革审计机构设置方式，把现在的审计机关从政府系列分出来，改为和“一府两院”那样，由人大选举、对人大负责，接受人大监督。审计监督将原来的“同体监督”为“邻体监督”。当然，对于涉及机构设置调整这样的重大问题，须经过全面深入调研、论证，并由“顶层设计”确定，笔者提出这个浅见，意只在思考讨论和抛砖引玉。

4.健全人民代表大会及其常委会讨论、决定重大事项制度。各级政府重大决策出台前向本级人大报告成为常态化、具体化，哪一些决策属“重大决策”，应建立“决策清单”；法律授予各级人大和县以上各级人大常委会讨论、决定重大事项的职权应充分履行，厘清重大事项的内涵外延，细化重大事项的具体项目，制定“重大事项清算”，并切实加以实施。

5.完善和优化人大选举制度。选举民主是社会主义民主的重要形式，是全部民主政治的重要基础，选举民主广度、深度如何，直接影响民主政治建设的进程和质量。应逐步扩大直接选举人大代表的范围，提高人民代表大会选举国家机关领导人员的差距比例，适当扩大选举的选择系数。以发扬民主、扩大民主、充分尊重民主权利作为选举的主要价值取向来设计投票、写票的方式方法。长期惯用的对候选人赞成的划“√”、反对的划“×”，弃权的不划任何符号的做法应当继续为选举写票的主要方式。

（二）健全和优化人大及其常委会工作机制，推动工作提质增效

1.健全和完善常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系人民群众制度。习近平总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中”。中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力；各级国家机关及其工作人员，不论做何种工作，说到底都是为人民服务，这一基本定位，什么时候都不能含糊，不能淡化。通过健全代表联络机构和网络平台建设，拓展常委会组成人员与人大代表、人大代表与人民群众联系的渠道，密切联系人大代表，密切联系人民群众。支持和保障代表依法履职，及时传递群众诉求，充分反映群众和基层的意见和建议。主动接受代表和人民群众的监督，认真改正工作中的缺点和问题。

2.完善人大组织制度。改善人大代表和常委会组成人员结构，适当增加文化层次比较高、履职能力比较强的工人、农民和专业技术人员、司法人员、法律工作者为人大代表；适当增加常委会组成人员中具有经济金融、城建城管、生态环保、文化教育科技和哲学法学专业知识的比例，适当增加驻会（不兼任别的工作）人员的比例，以优化常委会组成人员的知识结构和整体素质。从实践的情况看，省级以下人大常委会主任专职化的条件已经成熟，目前还没有实行专职设置的应在换届时改为专职设置，以集中时间和精力专司人大工作。

3.加强县乡人大建设，夯实基层民主政治建设的基础。加强对县乡人大工作的指导和帮助，支持县乡人大解决工作中遇到的诸如机构编制偏紧、力量较薄弱、基础不够扎实等困难和问题。乡镇人大职能弱化、履职乏力问题比较突出，应给予更多的关注和帮助。通过县级代编预算草案的办法解决乡镇预算缺编缺审的问题；通过规范乡镇领导班子成员分工，解决乡镇人大主席、副主席履职错位的问题；通过“于法有据”的方式，把过去乡镇人大会一年一般只开一次会增加为两次以上，解决乡镇人大因没有常设机构而难以充分发挥作用的问题。

4.切实加强“三支队伍”建设，不断提高政治业务素质。新形势新任务对人大工作提出了新的更高要求，加强人大代表，人大常委会组成人员和人大常委会机关工作人员这三支队伍建设不仅越来越重要，而且还越来越紧迫。要严格把好代表“入口关”。选代表应考虑代表性、结构性，但万万不可忽略先进性。坚决杜绝震惊全国的“衡阳贿选案”重演。优化常委会组成人员的专业知识结构和年龄结构，强化担当意识、责任意识，提高常委会的整体素质。通过抓学习、转作风、炼内功等，努力加强常委会机关建设，不断提高常委会机关围绕中心，服务大局、服务基层、服务群众和办事、办会、办文的能力和水平。

“三支队伍”按照“三严三实”和作风建设永远在路上的要求，严格执行中央八项规定精神，巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果，坚定不移地推进党风廉政建设和反腐败斗争，做到自身硬起来、强起来，以奋发有为开拓进取的优异成绩推动人民代表大会制度与时俱进。

三、加强和改善党的领导，为推进人民代表大会制度创新提供根本保证

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度。坚持和完善人民代表大会制度、推动人民代表大会制度与时俱进，必须毫不动摇地坚持和改善党的领导。几十年的革命建设实践充分证明，没有共产党就没有新中国，也就不存在坚持人民代表大会制度。因此，必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和战略部署的全面贯彻和有效实施，使党的主张成为国家意志，通过党的领导和支持，保证国家政权机关依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。各级人大及其常委会自觉地依靠和接受党的领导，重大问题和重大事项，人大常委会党组都要及时向党委请示报告。坚持在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致。在党的坚强领导下，沿着正确的方向，把人民代表大会制度创新发展不断推向前进。

（本文作者：广西壮族自治区人大常委会副主任）

责任编辑：张翔