建设与经济新常态相适应的法治

江必新



建设与经济新常态相适应的法治

江必新

中国的经济建设，在经历了改革开放三十余年的高速发展后，进入经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、刺激政策消化期的“三期叠加”阶段。中国经济进入新常态，迎来法治建设转型升级的巨大挑战。建设与经济新常态相适应的法治，成为摆在各级领导干部面前的重大课题。

一、从偏重经济基础的决定性地位到重视法治能动作用的转型升级

改革开放为经济发展注入了强大的动力，高速增长牵引着翻天覆地的变革。在这种模式下的法治建设，中心任务就是更新法律制度，目的在于确认改革发展的最新成果，我们可以把这种形态的法治建设概括为“跟进式法治”。“跟进式法治”强调的是经济基础对法治的决定作用，要求法律随着经济基础的不断发展变化而变化并为其服务。公允地说，经济基础决定法律的思想是人类重要的理论成果，它告诉人们，经济的运作有其自身固有的规律，人类不能随意破坏经济规律，如若任性为之，则会导致人为的经济破坏。但如果只强调这个方面，忽视人的能动作用和上层建筑对经济基础的反作用，就容易遮蔽乃至抹杀人类的认识能力与选择能力。

而在“经济新常态”之下，不仅要继续坚持经济基础对法治的决定地位，而且要更加突出法治对经济基础的能动作用。“通过法律进行社会变革是现代世界的一个基本特点”。法律所具有的能动作用使其在一定意义上具有历史功能，左右历史进程，或者开辟历史，或者改变历史。看到这种巨大的作用并发挥出来的法治模式，我们将之概括为“导航型法治”。党的十八届四中全会《决定》明确要求更好地发挥法治的引领和规范作用。新常态下的中国，改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。因此，必须更好发挥法治的引领和规范作用，统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标。

二、从偏重效率优先到强调公平竞争的转型升级

在新常态之前，法治的一个重要目的是推动经济的高速增长，必然强调效率优先。在新常态中，公平竞争的市场秩序被认为是市场经济健康发展的基础，因此需要更加完善促进公平竞争的法律制度。党的十八届四中全会要求，“依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。”为此，要加快制定发展规划法，健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系。修订后的《预算法》要求，依法加强预算管理。加快税收立法步伐，完善税收法律制度，修订《税收征收管理法》，严格禁止各种越权税收减免。完善《消费者权益保护法》《产品质量法》等，规范市场行为；加快修订《食品安全法》，建立严格的食品药品安全监管制度；完善社会信用法律体系，着力解决企业、个人信用缺失问题；修改完善《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律法规，加大反对地方保护、行政垄断和不正当竞争力度，扩大法律适用范围，打破地区和行政封锁，维持统一开放的市场秩序。

三、从偏重国有和集体产权的优先到强调各种产权平等保护的转型升级

产权保护是社会主义市场经济健康发展的制度基础。我国《宪法》第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”据此，对于国家、集体、私人产权，国家都要一体保护。

但是，伴随公有制实现形式的多样化发展，对国家所有权、集体所有权、企业法人财产权、土地承包经营权等各类财产所有权的法律保护明显滞后，公有产权受侵犯、国有资产流失的现象仍不少，随意查封、扣押、冻结民营企业资产等现象也时有发生。对民营企业的法律保护难以到位，民营企业受到侵权损害时，难以有效获得救济。为此，党的十八届四中全会《决定》要求，“健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款。创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。”

实现各种产权的平等保护，要加强对国有资产所有权、经营权和企业法人财产权保护，修改完善《企业国有资产法》等法律法规，切实保护国有财产权，防止国有资产流失和内部人控制。加强对集体资产所有权、承包权、经营权保护，切实保障农户的土地承包权、经营收益权和宅基地使用权。加强对非公有制经济产权保护，完善保护私有财产权法律制度，清理修改不利于私有产权保护的法规政策，确保个人和非公企业法人财产权不受侵犯，促进非公有制经济健康发展。

四、从注重保护经济要素和经济投资到强调保护激励创新的转型升级

中国的发展动力正在从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，与新常态相适应的法治，也要更加注重对创新的保护。以前促进创新的法律尚不健全，近些年，我国制定实施了《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《专利法》《商标法》《著作权法》等法律，鼓励科技创新和保护知识产权的法律制度逐步完善。但在科技创新方面，政府习惯于注重用政策的办法，而不是法律的方式，已有的法律规定操作性不强，缺乏应有的约束力。而美国、日本等发达国家高度重视用法律手段保障创新政策的落实。如美国出台《美国竞争法案》，采取缩短专利审核期等办法，使科研成果尽快形成知识产权；再如日本颁布《研发力强化法》等，加强创新政策的执行能力建设。我国虽然科技成果较多，但能够转化的科技成果却少。同时，涉及专利权、商标权、著作权等知识产权类民事、刑事案件频出，知识产权运用和保护的法治环境有待进一步改善。

建设与经济新常态相适应的法治，要求完善激励创新的法律制度。知识产权及其保护制度是推动创新的重要保障。按照实施创新驱动发展战略要求，加快完善激励创新的知识产权保护制度，完善专利权、商标权、著作权、版权等法律法规及配套的行政法规等，填补有关法律空白，做到有法可依。推进知识产权法律建设，加强知识产权类民事、刑事和行政案件的审理，探索建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度。加强科技立法，修订《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》等法律法规，研究制定商业秘密保护法、职务发明条例等，完善促进技术创新和科技成果产业化的法治保障。要健全集聚创新人才的体制机制，建立完善以科研能力和创新成果为导向的人才评价标准，改革科技奖励制度，将培养与引进有机结合；完善技术移民制度，加快制定外国人永久居留管理条例，吸引优秀人才来华创新创业。

五、从偏重国家对经济一元管理到更加重视多元治理的转型升级

在新常态之下，强调治理主体具有双向性，社会和政府既是治理的主体也是被治理的主体。中国自上而下的法治实践主要由政府主导，实践中出现对政府的治理不足。法律上虽然明确人民作为法治主体的地位，但在现实中人民往往被当成法治的对象。建设与新常态相适应的法治，要求政府和人民都是受治主体，同时也强调他们都是治理的主体，所有的主体均受法律的约束规制，同时均参与治理。所以，法治中国建设强调民主性。中国法治实践形成了一种“混合法治概念”即“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行……”显而易见，人民是毋庸置疑的法治主体。法律制订的科学与否是一个层面的问题，如果广大人民群众不积极广泛地参与到法治活动中去，人民当家作主的地位无法实现，人民的意志也无法表达。

六、从强调政府主导到更加突出契约精神的转型升级

新常态强调经济结构不断优化升级，要求放开民间资本，促进发展混合所有制经济，大力推行PPP模式。在多方主体参与并且深度合作的情况下，对契约精神的需求上升到了一个前所未有的高度。为此，在经济新常态下，政府的工作重心要从项目运作，转到强调规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境营造等方面上来；政府的运作方式要从主要靠领导批示、红头文件推动工作的做法，转到严格遵守法律规定和合同约定；政府要从管理权威转变为信用权威，给市场主体以稳定预期，给企业以合理、明确、稳定的利润空间。

（本文作者：最高人民法院党组副书记、副院长）

责任编辑：张颖智