关于加强财政监督能力的探讨——以卫生系统财务监管为例

吴霜

（南宁市高新区财政局 广西 南宁）

关于加强财政监督能力的探讨
——以卫生系统财务监管为例

吴霜

（南宁市高新区财政局 广西 南宁）

实施有效的财政监督，有助于发挥其作为经济和财政运行 监测器 的作用，及时发现运行中的偏差和问题并予以纠正，有效防止违法、违规、违纪行为，防范财政风险。本文主要从财政监督工作的定位及内容、实施财政监督工作存在的问题、分析原因及对有关加强财政监督实施能力的建议四个方面展开探讨，对财政监督管理和实施能力的提高提供参考。

财政监督；信息化控制；资金管理模式；财政绩效监督

财政部门履行财政监督职能是管理规律的内在要求。改革越深入，经济越发展，就越需要加强和完善财政监督。同时，实施财政监督也是进一步深化财政管理制度改革的重要条件，直接影响各项财政管理制度改革的成效。财政部门应找准财政监督实施工作的定位、在实践中发现问题、分析原因、及时纠正和改进及预防，切实加强财政监督工作，充分发挥财政监督职能，为维护财经秩序、规范财政管理、保障资金安全做出了积极贡献，为促进财政管理科学化、精细化和保障社会经济健康发展发挥了重要作用。

一、财政监督工作的定位及内容

1.财政监督工作的定位

财政监督分为经济属性和行政属性两种，经济属性是以国有资产所有者的角度参与企业财务管理体系监督工作；行政属性是对各类经济细胞财务活动的组织和财务关系合规化的引导和监管。随着我国市场经济的不断发展，政府职能也在向建设服务型政府的目标转变。财政监督从经济属性转向行政属性，在财政监督活动中也向转变为公共管理者的角色定位，服务于所有执行财务管理组织的各项公共服务工作。通过管控制度环境、丰富制度内容、监管经济秩序、指导行为规范、培养专业人才，保障人才供给等间接影响和改善制度执行者的财务管理活动规范。

2.财政监督工作内容

财政监督，是国家凭借其权力对财政收支及其所体现的经济关系的检查、督促活动。财政部门主要从事的是财政资金的分配、收付和审核的管理和决策监督，财政监督工作则是保证所有这些活动符合有关政策制度规定，相当于再保险。财政监督内容包括两个方面：一是对财政收支活动的监督；二是通过财政收支活动的监督实现对国民经济运行的调控。

二、财政监督工作中存在的问题

1.设计研究方案

财政每年对基层医疗机构有专项资金补助，如基本公共卫生服务资金、基本药务补助资金等，本文以卫生系统财政项目资金为监督对象，对其资金管理、财务管理和使用情况做出评价和比较。在广西14个城市中抽选出2个城市，再从这2个城市中分别抽选出1个县1个城区，每个县或城区选2个基层卫生医疗机构，共8个检查点，从三个主要角度来评价财政资金使用落实情况及效果：合法合规、效率、效果性。

财政资金合法合规以项目资金合规率、成本核算合规率两个指标来表示，按抽查出不合规资金按比率推算样本总体的不合规率而得出合规率；财政资金使用效率以项目资金执行率、项目资金到位率两个指标来表示，按年中、年末两个时间节点的使用合规资金和到位资金推算得出执行率和到位率；财政资金使用效果以项目完成效果来评价，按各项业务执行考核结果分值为主要系数与资金使用综合情况分值加权得出完成效果的评价。

2.2015年财政资金落实情况（见表1）

3.分析

（1）B基层卫生机构，有独立财务，财务人员配备齐全，项目资金完成效果较好，只是对村卫生室监管和项目资金合规率低。大部分的财政资金使用都由医院自己承担和落实，对村卫生室监管、管理和分担方面工作相对弱。

（2）F基层卫生机构，资金管理模式为收支两条线，在资金的合法合规及效果方面工作突出，但没有人员激励制度、资金执行率低。

（3）财政部门监督考核和指导培训的次数明显较少，有的偏远地区检查点的财政部门监督次数为零，且监督次数少的检查点在项目资金合规律和成本核算合规率较低；而财政监管多，如H基层卫生机构培训指导多的检查点，这两个指标相对好。

（4）多数医疗机构所使用的财务制度是参考上级主管部门、财务部门制定的有关政策法规，但政策了解程度不一，会计人员专业水平参差不齐，成本核算合规率普遍偏低，政策执行效果不等，造成对政策即依赖又偏离的现象。

表1 2015年财政资金落实情况

三、存在问题的原因分析

（1）预算体系外资金监管力度弱。目前监督方式主要依赖每年组织一次考核组监督，没有做好事前指导、事中控制的工作，导致检查风险高，保证水平也相对低。

（2）忽略资金管理模式、人员激励制度的引导对资金使用效果的影响。资金管理模式集中而人员激励制度较弱的机构，虽然资金合规率高，但没有工作积极性导致资金执行率低，影响资金调控作用的社会效果。

（3）忽略效果审查。忽略从战略和实施效果角度列出资金管理问题，历年财政协助主管部门检查工作，偏重于资金使用的合法合规及效率，没有对资金使用的效果相关联，通过财政资金对国民经济、社会民生调控效果的监督没有得出结论。

（4）没有政策互动和解答渠道。对于实际工作中与政策矛盾点的研究和反馈没有互动，导致很多实际问题用政策解释不通又得不到解决。财政部门应当指导解决与制定政策冲突的情况，做到政策制订能落实，落实情况有监督，监督结果有反馈。

（5）财政部门疏于对财政资金以外的财务管理监管。实施全面预算以后，基层卫生机构是否严格履行预算管理，是否严格执行成本管理，是否准确核算成本等问题也同样值得重视，直接影响着全面预算管理、成本管理制度改革的成效。

四、加强财政监督实施能力的建议

（1）重视制度设计实用性。制度的实用性是制度的生命力，具有实用性的制度落实到各个企业的实践之中得以应用才有该制度存在的价值；财务管理制度也是在利益博弈规则中形成的，共享的信念发生变化的结果，融入文化、历史、政治、法律发生的变化而变化，坚持指导实践而不偏离实践，才能平衡错综复杂的各种复合型利益关系。实用的制度设计是有效执行制度的基础，对资金合规率、执行率的提高有着重要的作用。

（2）网络信息化控制建设。大数据信息系统建设中除了方便企事业组织和个人用于查询制度框架下的条款和解读，还应包括财务制度个性化智能合成，应增设财务管理交谈论坛、著名财务管理理论贡献者的博客、著名高校教授就财务管理热点问题公开授课视频、智慧库中案例库、工具库和资料库的索引、自动推送财务管理知识动态、财务管理知识网络竞赛、人才培养和等级竞技模块等等，帮助企事业机构学者、专家、管理者开拓思维，激活人才大军的创新能力参与其中交流和提升，充分发挥政府优势，协调各方意见，整合各方力量，节约社会资源，便捷高效地推动企事业组织财务管理的建设和应用。

（3）文化建设。通过政府财政部门和执行单位的长期培养和共同倡导下加强财务管理文化的软性管理，体现出一种合作共识。制度到文化是人和行为由被动到主动，制度并非条条框框，而是内心活动的潜规则，然而文化所倡导的一系列行为准则，也必须依靠制度的保证去实现，通过制度建设规范行为，并使其转化为自觉行动。

（4）与绩效评价结合。财政绩效监督是提升监督层次的重要内容，是公共财政框架下财政监督的发展方向。巩固深化财政专项资金事后绩效监督，探索开展财政专项资金事前绩效评估，适时开展财政专项资金绩效跟踪评价。绩效监督要以结果为导向，着重提出完善管理办法、优化规模投向、整合统筹使用的政策建议。建立完善财政绩效监督成果与预算编制、项目申报和资金分配挂钩机制，强化责任追究，提高资源配置效率和财政资金使用效益。

从财政管理的实践看，基层行政事业单位财政管理薄弱，很大程度上就是财政部门对财政资金安全的监督机制薄弱。监督是财政管理的重要一环，没有监督或者监督乏力的管理不是完善的管理。结合财政大数据信息化建设，预算、绩效及战略结合，制度业务流程再造，研究日常监管和动态监控需求，将监督职能和内控措施嵌入到日常业务流程中，固化到相关信息系统中，实现财政监督的程序化、常态化和公开化。加强信息共享和成果利用，发挥财政监督检查综合成效。

1.江苏省苏州市财政局课题组.财政监督检查成果运用问题研究.财政监督，2014(34).

2.谭从华.浅谈新形势下如何加强县级财政监督检查.西部财会，2013(01).

（责任编辑：王文龙）