东盟和欧盟青年政策比较研究

■ 李尔平

(广西师范学院 政法学院，广西 南宁 530001)



东盟和欧盟青年政策比较研究

■ 李尔平

(广西师范学院 政法学院，广西 南宁 530001)

【摘要】青年政策是公共政策的重要组成部分。东盟和欧盟区域青年政策走向大体上趋于一致，在青年政策执行过程中都将青年主体的利益作为关注点。不同之处主要表现在青年政策表现形式不同，青年政策运行机制、执行力度不同，青年政策侧重点不同。造成其差异的主要因素有政治体制、经济发展水平、民族文化认同、自身组织结构。探究东盟和欧盟青年政策的异同，分析其存在差异的原因，有助于我们了解世界青年发展趋势。

【关键词】欧盟东盟青年政策

① 不同区域对青年年龄的界定不一样，联合国将青少年定义为15-24岁的人口族群；西欧国家将青年期界定在12-22岁，东欧国家将青年期界定在15-29岁，而东盟各国则将青年期界定在13-29岁。根据东盟和欧盟的实际情况及国际青年发展年轻化的趋势，在参考联合国、欧盟、东盟对青年期界定的基础上，本文将欧盟青年期界定为12-29岁，将东盟青年期界定为13-29岁。

青年①是人口主体中最具活力和发展潜力的一个群体，其特殊的社会地位使青年问题备受国际社会关注。1995年第50届联合国大会通过《到2000年及其后世界青年行动纲领》后，世界组织和各个国家先后将制定和实施青年政策作为青年事务不可或缺的一部分，要和平、求合作、促发展已经成为各国青年的共同使命。欧盟青年政策和东盟青年政策代表了欧洲和亚洲两大区域的青年发展趋势，是世界发达地区与欠发达地区一体化过程中青年发展现状的一种折射。本文拟对这两个地区的青年政策进行初步的比较研究，以期抛砖引玉。

一、青年政策概念解读

第二次世界大战之后，西方国家首先提出青年政策的概念并开始对其进行研究。一般来说，青年政策是指各国政党或政府针对本国青年的具体情况、结合本国和地区的具体实际及发展目标而制定的与青年发展相关的措施。根据楚岛生先生的说法，现行青年政策的模式主要有两种。(1)“狭义青年政策”模式：这种模式是指本国或地区政府(或政党)就青年政策做出统一明确的规定，并通过正式文献予以确认、公布实施；(2)“广义青年政策”模式：这一模式的青年政策并没有明确的概念和目标，缺乏一致性和全面性，主要是通过国家政府或地区的法律条文以及通知表现出来[1]。大部分国家或地区青年政策的基本模式属于后者。这是从文献形式进行的界定，从内核看，青年政策作为社会政策的一部分，是对青年“资金、时间和机会的再分配”[2]，以达到促进青年以更高的素养、责任感和生存技能融入社会的目的。

欧盟青年政策成型于20世纪末。1998年在布加勒斯特举行的第四届欧洲青年事务部长会议形成了欧洲青年政策的基本内容，可概括为：(1)帮助青年人应对来自社会的挑战和实现他们的目标；(2)通过营造一个民主的社会氛围，培育青年民主的公民身份，强化其社会责任感；(3)采取措施，提高青年社会参与积极性；(4)完善发展青年政策；(5)谋求有利于欧洲青年流动的方法[3]。从这些内容中可以看出欧盟的青年政策是致力于开创一个团结的、民主的、没有边界、开放的并能够高效流动的欧洲。东盟在区域组织层面并没有明确的、系统的青年政策体系。在众多成员国中制定了明确青年政策体系的只有新加坡，其他成员国主要是根据本国的具体情况，在国家相关法律法规以及其他文献中体现出对青年发展的期望与要求，明显属于上述所说的“广义青年政策”的概念，即其青年政策没有统一规范，只是散落在各成员国内部法律法规、通知文献中。因区域差异，东盟青年政策的关注点主要集中在健康、教育等方面。

二、东盟与欧盟青年政策的相似点

(一)青年政策制定方向趋向一致

青年政策的制定与青年事务的发展方向密切相关，现今青年事务发展的主要趋势是国际化、政府化、社会化、法律化。特别是在国际性青年事务会议的主导下，各区域或国家青年政策制定的方向大体相同。1996年联合国大会通过了《到2000年及其后世界青年行动纲领》，1998年在联合国主导下举办的“世界青年事务部长级会议”上通过了《关于青年政策和方案的里斯本宣言》[4]，这两个文件总结概括了参与国对青少年领域应采取何种基本政策的意见，共同认可了在青少年领域应采取的政策原则，大体上反映了当前世界青年政策的发展方向，为国际性青年政策的制定提供了参考。在这两个文件制定的过程中，东盟和欧盟成员国都积极参与、发表意见，因此两大区域的青年政策制定方向在总体上与国际青年政策一致。

(二)青年主体的利益成为两大区域青年政策制定和实施的焦点

一般而言，青年群体是推动一国经济高效增长、社会平稳发展的基础和前提。一个国家要想更好的发展，执政者就必须关注青年群体的需求，合理地制定公平的公共政策，帮助青年群体获得平等的发展机会，并致力于创建有利于青年人生存、发展、创造的政策体系[5]。青年发展指数、健康指数、教育指数、工作指数、幸福指数、社会参与指数是当今各国和区域制定青年政策的聚焦点。虽然东盟没有形成统一的青年政策体系，其有关青年政策的言论大多散落于零碎的通知、文件中，但在全球化背景下，青年主体的利益也是其青年政策制定和执行的焦点。欧盟和东盟的政策导向在不同程度上都体现了以青年的根本利益为出发点和归属点的特征。全球化背景之下，青年人在肩负建设社会这一伟大使命的同时更面临着社会发展带来的各项挑战，特别是受世界金融危机和全球社会危机的波及，此时的青年政策制定更需要从青年的根本利益出发，凸显国家和政府对青年利益的关切。欧盟青年政策目标的制定就较好地体现了这一特点。其政策目标主要由以下几个方面构成：(1)注重年轻人的渴求，重视开发他们的潜能；(2)强调欧洲青年可以自行选择生活方式和价值观念；(3)表明了绝不在欧洲建立对青少年来说不可接受的两极分化社会的态度；(4)注重营造一个良好的社会环境，注重对青年的心理援助，减少青年对社会的不满[6]。上述目标明确显示了欧盟青年政策以青年主体利益为关注点的特点。东盟虽然没有形成完善的青年政策体系，但其青年政策也体现了国际青年政策的特点，即以青年主体利益为出发点，关注青年的正常发展，确保青年的基本需求得到满足，基本利益得到保障。

三、东盟与欧盟青年政策的不同

当今青年事务发展的一个趋势和特点是国际化，东盟和欧盟青年事务的发展也不例外，通过对二者青年政策相关措施、文件以及具体落实情况进行比较可看出，因国情和发展程度不同，欧盟青年事务的国际化程度明显高于东盟。此外，两者的不同之处主要还包括以下三方面。

(一)两大区域青年政策的表现形式不同

与东盟相比，欧盟青年政策集中度高，形成了比较完善的欧盟青年政策体系，这主要体现在政策的制定与实践上。在政策制定上，1998年的欧洲青年部长会议就对“欧洲委员会的青年政策”相关内容做出了阐明，此外欧盟内部还相继出台了《青年白皮书》《欧洲青年公约》《欧洲青年行动纲要》等一系列推动青年事务发展的政策性文件。《青年白皮书》表明更广泛范围内的欧洲会议开始关心青年的重要性，《欧洲青年公约》(2005)促使欧盟更加关注有关青年的竞争力、成长和社会凝聚力的问题，《欧洲青年行动纲要》则提出要加强欧洲委员会同联合国之间的交流，进一步促成联合国对欧盟青年政策方面的支持。在实践上，欧盟1992年通过了“欧洲青年”规划，到了21世纪初又推出“行动中的青年”规划，这些规划提出了一系列青年交流、创新项目。此外欧盟还致力于推行欧洲志愿服务规划，通过这种形式来进行专门技术和知识的转移。东盟青年政策表现形式比较分散，其青年政策只是散落在各成员国制定的法律法规或文件通知里面，缺乏一致性、综合性、统一性。这种过度分散的表现形式导致了其青年政策严重缺乏针对性和系统性，且不能形成强有效的约束力。这种分散性的青年政策既不便于人们了解，也不便于执行和评估，从而使青年的利益难以得到有效地维护和保障。

(二)青年政策运行机制与执行力度不同

伴随着青年事务国际化的趋势，越来越多的国家开始在本国设立管理青年事务的专属部门。就欧盟而言，欧洲议会历来就有为青年人的利益而工作的传统。20世纪70年代，随着欧洲青年中心和欧洲青年基金会的创立，这种传统进一步得到弘扬。20世纪80年代欧洲指导委员会建立，这是欧盟各国政府为了更好地在青年工作领域进行有效合作而设置的一个机构。为了更好地推动青年政策的演进，欧盟青年总干事会议随着欧盟轮值主席的更换每年召开两次；欧洲青年部长会议也大约每两年召开一次。在执行力度方面，欧洲青年事务部长会议会定期对区域内各项青年工作进行落实与评估。欧洲委员会青年工作的第二个中心还专门形成了对欧盟国家青年政策进行国际评论分析的综合报告，这些评论及报告为欧盟建立起了一个较为全面的青年政策知识平台，同时也对欧盟有关青年政策的实际效力进行了“测验”[7]。通过这个分析报告可以评估那些来自欧盟相关行政机构的文件是否成功践行。欧盟健全的青年政策运行和审评机制，不仅有利于推动欧盟青年政策的制定、规范及完善，还推动了区域青年政策的有效落实，也提升了欧盟青年政策的权威性，为其青年政策的贯彻和实施提供了保障。可以说，欧盟建立起了一个从制度领域到实践领域都较为全面且完善的青年政策体系。

反观东盟，在经济全球化的背景之下亦非常重视青年和青年工作，但却没有专门实施青年政策的主体，没有形成较为统一的青年政策体系，其有关青年政策的措施更多的是分散在公共政策的某个方面。东盟青年事务的进行更多依靠的不是东盟这个整体，而是各成员国内部的自行调节、自我调控和自我实践。因此东盟在处理青年事务工作中很难形成有效合力，在管理青年事务的很多方面缺少权威性，没有形成有效的运行机制，也没有相关的检测体制和机构。

(三)两大区域青年政策侧重点不同

受一体化进程以及区域人文地理环境影响，东盟与欧盟青年政策的侧重点也存在着很大的差异。青年政策的侧重点反映了政策制定者也就是国家或区域组织对青年成长发展的期望与要求。当今世界，青年政策目标取向主要有两种类型：个性化和规范化。前者强调个性的自由发展，形式较为灵活与自由，大多数西方国家采取的就是这一目标取向，一些发展中国家也有这种情况；后者强调青年发展的整体性、规范性，是大多数社会主义国家和发展中国家喜欢采取的目标取向[8]。东盟和欧盟分别代表了亚洲和欧洲两种不同的发展模式。欧盟成员国大多为发达国家，东盟成员国大多为发展中国家。由于各国的国情不同，两大区域组织发展阶段的不平衡，其青年政策制定的侧重点也不一样。东盟国家以第二类型为主，青年问题主要体现在健康、教育、饥饿、贫穷等方面；而欧盟国家以第一类型为主，青年问题更多地集中在青年参与社会生活的程度、药物滥用以及环境等方面。

东盟青年政策主要体现在各个成员国各自的法律法规、文件报告中，缺乏系统管理，很难形成从东盟这个整体出发来考虑的综合性的青年政策，侧重点得不到凸显。这种缺乏综合性的青年政策使得青年工作各方面的开展得不到有效联系，容易出现断层。比如，青年政策内容不明确，其可操作性不强，具体落实情况就得不到保障，从而进一步阻碍了东盟青年事务的有效开展。就青少年就业、社会保障问题而言，东盟这个区域组织机构明显缺乏相关专门政策，更多的只是某些成员国出台个别措施帮助解决青少年相关就业问题；而在社会福利上东盟虽然也出台了相关文件帮助处于困境中的青少年，但却没有形成规范的青年政策，缺乏系统性的指导措施。与之相比，欧盟一开始就制定了目标明确的青年政策体系，总体目标主要包括：(1)增强欧洲青年对欧洲社会的认识，明确公民责任；(2)提供更多青年参与社会的机会；(3)培养欧洲青年的团结精神；(4)注意构建不同文化背景的欧洲青年交流的机会；(5)制定政策帮助青年提高社会工作参与度；(6)弱化种族主义、恐怖主义对欧洲青年的影响，培养欧洲青年的容忍精神[9]。从中可看出欧盟的青年政策注重对青年的价值观、生活方式和社会职业的整合。

四、东盟与欧盟青年政策差异原因探析

东盟与欧盟区域一体化进程的速度和深度是制约其青年政策发展的重要因素。而区域一体化进程的深度主要受制于区域内各成员国社会制度、经济发展情况、民族文化认同、民族宗教信仰等因素，青年政策的制定与实施同样受这些因素影响。

(一)社会制度及政治体制差异

社会制度和政治体制的差异影响国家和区域青年的行为方式、价值观念。较为民主的社会制度易于提高青年参与社会的积极性，反之则会抑制青年的思想发展、限制青年的发展空间，从而影响区域青年政策目标的制定，使得不同区域青年政策表现形式存在差异。欧盟成员国的政治体制大体采用的是资本主义国家政体类型中的“议会制”，各成员国的体制差异不大。这就为欧盟的联合与发展提供了条件，为其青年政策的制定与执行创造了有利的环境。而东盟存在着两种不同的社会性质，越南、老挝是社会主义性质的国家，而其他成员国则是资本主义性质。各国的政治体制既有民主制，也有被资本主义世界排斥的社会主义共和制；既有强硬的独裁，也有游离于权威与民主之间的混合体制；既有折中的具有特色的君主立宪制，也有古老的君主制*参见骆荣：《东盟一体化进程中的文化认同障碍因素研究》，云南大学历史与行政学院2009年博士论文，第39-46页。。政治体制的差异，给东盟各国一体化进程带来不利影响。由于意识形态和政治制度不同，难免会引起国与国之间的猜疑或缺乏信任，或者出现无人能主导的局面，抑或容易形成政治小团体。这就极大地阻碍了东盟一体化进程，影响其各方面的运转，很难形成有效的青年政策运行机制和监督审评机构，青年政策也就难以形成统一的体系。这也是造成东盟和欧盟青年政策运行机制和执行力度差异的原因之一。

(二)各成员国经济发展水平的影响

东盟10国中经济发展较好的有新加坡、马来西亚和泰国，而越南、老挝、缅甸、柬埔寨等国则相对落后。因此其成员国之间无论是经济发展阶段还是社会发展水平都存在极大的差异。经济发展不均衡的问题始终困扰着东盟各国，也制约着东盟一体化向更深层次的发展。与东盟不同，最先组成欧盟的15个成员国其经济发展水平一开始就相对均衡，且经济结构相似，属“北北”型的水平分工模式。扩大为28个成员国后，经济差距加大，为了降低发展差距对一体化的冲击，提升整体经济实力，欧盟采取了特殊政策手段，如运用“结构基金”来弥补成员国经济上的差距，推动新加入成员国向富有竞争力的资本主义市场经济转变，从而减小了经济水平差距对其一体化的影响。欧盟自成立以来就注重青年的发展和青年政策的制定。在坚实而有力的经济体制的支持下，欧盟政治联系密切，政府组织机构完善，这就为青年政策的制定和执行提供了良好的平台。而东盟缓慢的经济一体化进程明显制约了东盟政府机构的完善与发展，这种缺陷又进一步制约了相关青年事务工作部门的成立，也难以形成完善、规范、统一的青年政策体系。资金和一体化进程的不同，使二者青年政策制定的侧重点不同，东盟侧重解决青年的教育、就业、贫困问题，而欧盟则有能力、有资金支持青年流动项目和着眼于青年的长远发展。

(三)地理位置、民族文化认同感及宗教传统的影响

民族文化认同感及宗教信仰是影响青年政策制定的重要因素。民族文化认同感强，民族之间包容性强可以给青年发展提供一个稳定的环境，反之则会造成青年之间行为、价值观念上的差异，从而影响青年政策目标的制定，这也是造成东盟和欧盟青年政策侧重点不同的重要因素。

欧盟人口总数与东盟相差不大，但在宗教信仰方面却存在着极大的差异。欧盟是基督教信仰的主要分布区。二战结束以后，欧洲人口成分发生了很大的变化，大批移民融入欧洲社会，导致了欧洲宗教信仰的多元化。为了保证欧洲社会的和谐与稳定，在青年事务上欧盟一直强调培养青年的容忍与包容，这就减少了欧盟各成员国之间文化形态上的冲突，减少了一体化进程的障碍，为欧盟青年事务工作和青年政策体系的建立与完善提供了有利的条件。

东盟所处的东南亚地区地域辽阔，岛屿众多，多个不同种族共同生活。这种特殊的地理环境和种族状况决定了这一区域宗教文化上的多元性。东盟青年政策体系之所以很难建立起来，除了受经济一体化进程缓慢的影响外，另外一个重要因素就是文化认同。文化认同的障碍制约了东盟一体化进程的发展，也就制约了东盟青年政策体系的建立与发展。东盟宗教文化除了受世界三大宗教佛教、伊斯兰教、基督教影响外，还受中国的儒学以及当地一些原始宗教的影响。例如，伊斯兰教是马来西亚的国教，但这里同时还存在着佛教、印度教、基督教、原始宗教等其他信仰；新加坡的宗教信仰更为复杂，可以说是世界各宗教的集合地。东盟的宗教多元化现象概括起来大体有以下几种：马来西亚、文莱、印度尼西亚是传统的伊斯兰教国家，泰国和柬埔寨、缅甸、老挝、越南则遵从佛教，菲律宾大部分国民信奉天主教，而新加坡、越南很多华人保持着中国传统儒学思想*参见骆荣：《东盟一体化进程中的文化认同障碍因素研究》，云南大学历史与行政学院2009年博士论文，第10页。。东盟宗教派别林立、信仰纷繁复杂的情况造成了东南亚国家间宗教纷争不断。东盟各成员国的宗教冲突很大程度上制约了东盟各国的进一步合作，阻碍了青年文化认同的构建，自然也就制约了其青年政策的制定与实施。可见，两个组织发挥区域优势与作用的程度不可同日而语，这也正是造成东盟和欧盟青年政策体系完善程度、侧重点不同的重要原因。

(四)组织机构和决策系统的差异

任何一个国家或组织都有其自身的组织机构和决策机制，而对于东盟和欧盟这种由国家组成的区域性组织来说，内部框架的稳定性与坚实性在很大程度上决定了其组织运行的有效性，也影响着其青年政策运行机制和执行力度的有效性。欧盟组织机构和决策系统相对完善，其内部机构的坚实性较强，这推动了其青年政策的有效运行和审评；东盟内部组织机构较为松散，不能形成强有力的运行机制，不利于其青年政策的执行与审评。

东盟的组织机构在2008年进行调整后，相较以前得到了完善，但由于历史因素，东盟的组织机构不具有任何超越国家性质的功能。东盟成立之初就旨在建立一个致力于经济和社会文化合作的地区经济组织。但是新生的东盟各国因受殖民统治的影响，经济结构严重畸形，国家之间经济合作的共同利益有限，在很长一段时间内各国经济建设的任务是完成本国的工业化，建立相对完整和独立的国家经济结构。作为亚洲新兴经济体的第三大支柱，东盟的政治地位虽然不断攀升，但它的这种重要性在很大程度上只能说是由其地理位置决定的。事实上，东盟只不过是10个不同经济体组合在一起的松散联盟。在坚持互不干涉内政和全体一致的原则下，东盟强调成员国主权的绝对平等，反对建立任何超越国家权力性质的政府机构，因而东盟不可能形成和欧盟委员会以及欧洲议会那样的超国家机制来制定整体的青年政策策略。它的政治结构是非机制性的，因此区域组织内就很难形成较为统一的、体系完善的青年政策，也无法形成有效的执行和监督机制。

反观欧盟，欧洲经济一体化的过程既包括欧洲国家经济上的互动，也包括政治上的互动，这种政治上的互动跟东盟国家有着本质的区别，欧盟成员国不仅将部分民族国家主权让渡给一体化集团共同行使，而且还建立起了一系列对各成员国都具有约束力的规章制度；在组织机构上，同样带有超国家的性质，欧盟的组织机构很大程度上是根据三权分立、相互制衡的原则设置的，不同机构分别担负立法、行政和司法的职能[10]。这种经济与政治上的高度联系与合作，就为欧盟青年政策的制定与执行提供了有效的保障，推动了欧盟青年政策的有效实施。

结语：青年政策直接影响着社会生活的各个方面，关系着社会的进步、经济的发展，并且将随着青年的成长而辐射开来。作为国家政策的重要组成部分，青年政策是统治阶级意志在青年事务上的折射，因而受国家政治和民族文化因素影响较大。不同时代不同国家其社会制度不尽相同，因此有着不同的青年政策。在当今国际大背景下，一个国家或区域青年政策的制定显得无比重要。欧盟和东盟，一个是发达国家区域组织最成功的代表，一个是发展中国家最具实力的区域组织，两大区域的青年政策走向反映了这两大区域社会发展的方向和目标。尽管具体内容和目标有差异，最终都指向青年的个性解放与发展，塑造青年的地区认同感。

[ 参 考 文 献 ]

[1][8]楚岛生：《青年政策研究之我见》，载《中国青年研究》，1990年第3期。

[2]Mary Daly and Katherine Rake. Gender and the Welfare State: Care, Work and Welfare in Europe and the USA.Cambridge: Polity Press, 2003, p.41.

[3][7]霍华德·威廉姆森：《关于欧洲的青年政策》，董艳春译，载《青年探索》，2011年第3期。

[4]谢红军：《中韩青年政策比较研究》，载《北京青年政治学院学报》，2006年第3期。

[5]陶希东：《全球社会危机与青年政策建设——基于“占领华尔街”视角》，载《当代青年研究》，2011年第11期。

[6][9]张帆：《世纪之交的欧洲青年和青年政策》，载《当代青年研究》，1995年第1期。

[10]李玮：《欧盟与东盟经济一体化的比较》，载《东南亚南亚研究》，2004年第3期。

(责任编辑：张宇慧)

基金项目：本文系广西民族大学中国-东盟研究中心研究课题“东盟和欧盟社会一体化政策的比较研究”(课题编号：KT201101-15)的研究成果。

作者简介：李尔平，广西师范学院政法学院副教授，主要研究区域一体化、东南亚历史与文化。

收稿日期：2015-10-10