论黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区建设

朱洪革，任　月

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)



龙江发展智库

论黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区建设

朱洪革，任月

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

[摘要]黑龙江省森工林区作为全国最大的国有林区，是东北、内蒙古重点国有林区的核心，具有重要的生态地位。建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区，是推动国有林区经营管理体制改革、提高保障国家生态安全的主体功能作用、加快林区转型、建立现代林业产业体系、促进林业职工持续增收、推动林区民生建设的重要途径。建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区应从以下一些方面入手：加强生态建设与保护、创新林业生产经营体制、加快构建现代林业产业体系、创新林区财税金融扶持、创新涉林资金管理使用的体制机制、创新林下经济产品流通方式和流通业态、完善林业科技创新和服务体系、完善林业扶持政策、完善林业社会化服务体系等。

[关键词]综合配套改革试验区；森工；现代林业

黑龙江省森工林区作为我国重要的国有林区，在近年来实现了从我国重要的木材生产基地向重要的生态功能区的转变，林区在生态保护、民生建设和经济发展的过程中取得了一定的成绩，但也遇到了一系列错综复杂的问题。黑龙江省森工林区有着自己的特色和优势，但仍需推进体制创新才能掌握改革的主动权[1]。为此，本文提出建立黑龙江省森工现代林业综合改革试验区的构想，并分析其可行性和主要对策。

一、建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区的重要意义

建立国家级的综合配套改革试验区对于黑龙江省森工林区发展生态林业和民生林业，实现经济转型，具有重要意义。

(一)有利于推动国有林区经营管理体制改革

“健全国有林区经营管理体制”是党的十八届三中全会提出的一项重要任务，是国有林区改革的关键。黑龙江省森工林区作为东北、内蒙古重点国有林区的重要组成部分，是我国国有林区的典型代表。“内部政企分开”的清河模式、伊春国有林权改革以及《黑龙江省国有重点林区条例》颁布实施的先行先试的成功做法，不仅对东北、内蒙古重点国有林区具有典型意义，而且对于全国国有林区改革具有普遍的借鉴意义。建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区，将对东北、内蒙古重点国有林区经营管理体制改革创新产生巨大的示范效应，并有力地推进国有林区全面改革。

(二)有利于提高保障国家生态安全的主体功能作用

黑龙江省森工林区是重要的生态功能区，拥有生态文明建设的良好基础，其中伊春市系全国首批生态文明先行示范区，建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区有利于落实国家主体功能区战略，进一步提高保障国家生态安全的能力。

(三)有利于提升对俄罗斯远东经贸合作的层次和水平

黑龙江省在地理位置上具有发展对俄经贸的天然优势。目前黑龙江省森工林区利用本省的口岸通道优势，以绥芬河、东宁、黑河等口岸为依托，形成多层次木材加工产业集群。建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区，不但有利于推动对俄远东经贸合作的层次和水平，也有利于推动东北振兴与东北亚经济合作，进一步扩大东北和全国的对外开放。

(四)有利于加快林区转型，建立现代林业产业体系

2014年黑龙江省森工林区在东北、内蒙古重点国有林区率先做出停止天然林商业性采伐试点的改革，为此，森工林区必须加快替代产业发展，实现经济转型。建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区，有利于推进现代林业产业体系内各项产业由量的积累转向质的提高，并以整合重组作为手段，资本作为纽带，组建大型产业集团，实现集团化发展、规模效益，从而加快林区转型。

(五)有利于促进林业职工持续增收，推动林区民生林业建设

国有林区林业职工为国家生态建设做出了巨大贡献，但目前在国有林区仍存在职工收入低、家庭教育和医疗负担重、居住条件差、地区基础设施落后等民生问题。国有林区转型发展的根本目的是改善民生，建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区，有利于在国有林区实现转型发展，把林区蕴藏的增长潜力充分挖掘出来，在保护和经营好森林资源的前提下，实现林业发展、林区和谐、职工增收、企业增效的目标，达到保生态、惠民生的目的。

二、建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区的可行性和紧迫性

建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区有良好的基础，具有可行性，在当前国有林区改革亟须破解各种各样深层次矛盾的背景下，又具有紧迫性。

(一)可行性

建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区具有良好的实施基础和先行先试的基本条件：一是体制改革和机制创新的示范作用。黑龙江省森工林区在国有林业改革方面一直走在全国前列，“内部政企分开”的清河模式、伊春国有林权改革、《黑龙江省国有重点林区条例》颁布实施，以及率先做出停止天然林商业性采伐试点的改革，取得了一系列突破性进展，为全国国有林区改革提供了经验。二是生态建设的示范作用。黑龙江省森工林区作为全国最大的国有林区，其生态建设事关东北、华北乃至东北亚的生态环境，保障着国家最大、最重要的商品粮基地，在稳定气候、涵养水源、防风固沙、防止水土流失等方面具有重大作用。近年来，森工林区大力保护和培育森林资源，生态建设取得新成果。木材采伐量逐年调减，2014年已全面停止天然林商业性采伐，保有了现有森林资源。同时，森林抚育不断加强，造林面积连年递增，整合撤并99个林场(所)，生态移民1.63万户、4.4万人。三是推进对俄远东合作的区位条件。黑龙江省是俄罗斯发展与我国贸易往来的重要地区，黑龙江省森工林区又是俄罗斯发展与我国木材贸易的首选之地。黑龙江省森工林区目前在俄罗斯建立多家木材加工园区，同时还拥有以绥芬河、东宁、黑河等口岸为依托的木材加工业集群。四是黑龙江省委、省政府和省森工总局高度重视。在近两年的黑龙江省政府工作报告中，省长陆昊多次强调涉及森工林区的改革与发展，黑龙江省森工总局正在积极研究落实森工现代林业综合配套改革试验区的申报工作，从而为建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区提供了有力的保障。

(二)紧迫性

目前，全国集体林区的主体改革已基本完成，在国有林区虽然有天保工程和生态功能区建设的支撑，但许多深层次的矛盾仍亟待解决。从制度创新的角度来看，既有森工企业方面又有地方政府层面的问题，既涉及生态建设又涉及经济转型，亟须通过综合配套改革加以解决。从产业创新的角度来看，现代林业产业体系的建立需要得到财政、金融、信贷等一系列配套改革的支持。从区域创新的角度看，需要加强与黑龙江省“两大平原”、东北、内蒙古其他国有林区的协调与配合。从对外开放的角度来看，加强与俄罗斯的经济合作，需要在改革开放上有新的突破。这些问题有些是黑龙江省森工林区自身的问题，但更多的是东北、内蒙古重点国有林区带有普遍性的问题。从这个意义上说，破解这些难题具有全局性的意义。

三、建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区的主要对策

建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区，应包括如下主要目标：一是建立推动国有林区经营管理体制改革的试验区；二是建立生态功能区和生态文明先行示范区；三是建立以现代林业产业体系为载体的林区经济转型核心支撑区；四是建立以职工家庭持续增收、民生不断改善为标志的文明富庶和谐的新林区。为实现这些目标，应采取以下主要对策。

(一)加强生态建设与保护

以落实好国家天然林保护工程和大小兴安岭生态保护和经济转型规划，继续推进停止天然林商业性采伐试点政策为基础，加快森林资源培育，强化森林管护与保护，启动新的生态修复工程，加强自然保护区和湿地的保护与建设，推进国家公园建设。强化森林资源培育和管护，继续在有条件的林地上植树造林，并加强中幼龄林抚育。强化林政资源管理，进一步强化林地林权管理，严格禁止林地逆转和非法流失。加强森林防火和森林病虫害防治工作，落实管护责任制，对森林管护经营现状进行摸底调查，研究制定新一轮承包管护政策。启动新的生态修复工程，采取中幼龄林抚育、补植改造和改造抚育等措施，对质量不高、结构不优、功能不强的森林实施生态修复，调整和优化林分结构，加速现有林分向顶级群落演替。构建布局合理、类型齐全、功能完善的自然保护区体系。从生态系统完整性出发，建立国家公园，完善自然保护体系。

(二)创新林业生产经营体制

按照经济规律和市场机制，健全国有林区经营管理体制，培育新型林业经营主体，提高林业生产经营组织化程度和林区职工参与市场竞争的能力，持续稳定地增加林区职工收入。健全国有林区经营管理体制。实行内部政企分开[2]，将行政管理职能和企业经营职能分开，探索建立重点国有林区管理总局(管理分局)、管理局的管理体系，履行森林资源管理职能和林区社会管理职能，分离企业经营职能，按照现代企业制度组建黑森企业集团。在条件成熟时，再将森林资源管理职能和林区社会管理职能分开。引导林业职工发展林下经济、森林旅游等产业，努力将一部分职工家庭培育成专业大户或鼓励其发展家庭林场，形成并壮大各种新型林业经营主体。加快发展集集约化、专业化、组织化、社会化于一体的新型林业合作组织，不断提高发展现代林业的水平。

(三)加快构建现代林业产业体系

坚持市场导向，大力发展生态主导型产业，推动产业转型升级。加快推进林业产业化经营，延长产业链，提高产品附加值，探索建立高效林业发展和林区职工从全产业链增收的长效机制。大力发展生态主导型产业，推动产业转型升级。以发展生态主导型产业为方向，加速向生态产业、非木产业和境外资源开发三个方面转型。重点发展绿色食品业、北药业、苗木花卉业、生态旅游业，把资源优势转化为产业优势。完善林业产业化经营体制机制，鼓励和支持龙头企业加大科技投入，承担相关科技创新和推广项目。引导林下种养殖大户、林业合作组织自办或参股仓储、物流、销售、加工等龙头企业，引导和规范龙头企业与林业合作组织建立紧密型利益联结机制，通过相互参股、“二次分红”等方式将林产品加工、销售环节的部分利润转让给林区职工。发挥林区内各城镇的产业基础和比较优势，建设各具特色的产业园区和产业集聚区，促进产业集聚发展。将林区内重点林特产品产业园区纳入全国承接产业转移示范工程。

(四)创新林区财税金融扶持

建立健全财政扶持政策体系，加大支持林区贷款的力度，鼓励和支持金融机构增加涉林贷款投放，形成林区信贷投入稳定增长机制。落实好林业所得税免除政策，扩大林业资源综合利用产品增值税即征即退范围。健全完善金融支持体系，赋予国有林地及其林下资源抵押担保权能，加快推进林下资源权能抵押贷款。支持各类金融机构在林区设立分支机构，扩大林业金融市场准入，鼓励和引导民间资本进入银行业等金融服务领域，增加林业金融服务的竞争性供给，建立多层次、多样性、适度竞争的林业金融组织体系。

(五)创新涉林资金管理使用的体制机制

加大涉林专项资金整合力度，提高资金使用效率，创新林区社会公益性基础设施建设、管理和运行机制，充分发挥工程效益的作用。加大涉林资金整合力度。梳理中央财政涉林专项转移支付项目，减少、合并中央对地方涉林专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。创新林区小型基础设施建设机制，完善和改进现有由国家补助投资的林区基础设施项目建设和管理制度。建立生态保护财力转移支付机制，探索建立对森林生态功能区的纵向转移支付机制和横向市场化的生态补偿机制。

(六)创新林下经济产品流通方式和流通业态

加快林下经济产品市场体系建设，创新流通方式和流通业态，加快建立现代流通体系，形成以大市场带动大流通、大流通带动大生产的良好互动格局。加快林下经济产品市场体系建设，积极培育林下经济产品的专业市场，加快市场需求信息公共服务平台建设。创新林下经济产品交易方式，将万村千乡市场工程引入森工林区，利用农村流通网络优势，充分发挥农家店“一网多用、双方流通”的综合服务功能[3]，及时、便民、统一收购森工林区林下经济产品，促进林下经济产品流通模式多元化发展。在迎春林业局、柴河林业局、汤旺河林业局开展林下经济认证，提高林下经济产品认知度和附加值。加强对认证市场的监督和管理，组织对认证产品的检查，确保认证产品来自可持续经营的森林。

(七)完善林业科技创新、服务和职工培训体系

创新林业科技发展方式和服务模式，加快林业技术推广服务合作化、社会化进程，促进林业科技成果向现实生产力转化。提高科技支撑水平。加大科技扶持和投入力度，重点加强适宜林下经济发展的优势品种的研究与开发。加快构建科技服务平台，切实加强技术指导。创新林业技术推广方式。建立以政府、林业局等公益性林业技术推广机构为骨干，合作化、社会化服务机构为补充的林业技术推广体系。实施林业技术推广服务特设岗位计划，鼓励林业科技人员和林业院校大学生到林区、林业合作组织从事林业技术推广工作。完善林区职工培训体系，建立经费投入和激励奖罚机制，依托现有的职业院校和技能实训基地，重点在食用菌、蓝莓、北药、苗木和林下养殖等富民产业上举办职工技能培训班，着力培训转岗分流人员。搭建“培训——职介——就业”的一体化平台，通过培训、职介、项目带动、基地吸纳、就业指导等形式，帮助职工实现再就业。强化林业合作组织管理人才培养，建立合作组织带头人才库和培训基地。

(八)完善林业社会化服务体系

按照林区职工家庭需求，建立健全林业社会化服务体系，培育多成分的服务组织，创新林业社会化服务内容和方式，引导更多的服务投向黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区。建立由政府、市场、社会多元主体构成的新型社会化服务体系，其中主要是以政府为依托，龙头企业、合作经济组织为骨干，其他社会力量为补充，三者之间相辅相成、互相促进，提供给林区职工日趋多样性、专业化的林业服务。完善林业社会化服务体系管理机制，加强管理林业社会化服务体系中的各要素主体，正确处理林业社会化服务经营中涉及的各种经济关系，优化服务组织结构，完善各项规章制度，明确林业社会化服务体系各部门的责任、权利和义务，加强有关工作人员的考核和监督。

(九)完善林业扶持政策

建立完善各类林业补助政策，森林生态效益补偿以及生态功能区转移支付制度，进一步巩固提高林业生产力，调动政府保护生态和林区职工进行林业生产经营活动的积极性，保障国家生态安全，提高林区职工生活水平。扩大中央财政在森工林区林业补贴的种类，在森工林区启动林木良种培育补贴，湿地、林业国家级自然保护区建设与保护补贴，林业防灾减灾补贴，林业科技推广示范补贴，林业贷款贴息补贴。实施国有林区改革补助，主要用于补缴国有森工林业局分离企办学校和医院等社会职能费用以及先行自主推进改革的奖励补助等。提高国有林森林生态效益补偿标准，达到与集体林持平，建立森林生态效益补偿标准与工资物价水平挂钩的动态调整机制。对森工林区历史上形成的民有林进行摸底调查，对造林人身份及造林时间、地点、所在分类区域、“人天混”现状、林地有偿使用情况等信息进行全面调查。研究制定民有林确认办法、管理办法，经确认的民有林由政府出资赎买，交由国有森工林业局经营管理。将中央财政林下经济补贴试点范围扩大到森工林区，首先落实林下经济草本中药材种植补贴，考虑进一步落实林下食品种植补贴以及林下养殖补贴。开展碳排放权交易试点，支持和鼓励林业碳汇自愿交易项目作为抵消项目，参与碳排放权交易。加强森林管理，控制森林温室气体排放，推进排放配额管理，参与碳排放权交易。

[参考文献]

[1] 陈振明，李德国，陈文博. 设立国家综合配套改革试验区推进海峡西岸经济区建设——厦门设立国家综合配套改革试验区的可行性研究[J]. 东南学术，2008，(6)：67-73.

[2] 于长辉，姜宏伟.关于完善黑龙江省森工管理体制问题的探讨[J].林业经济，2006，(1)：26-29.

[3] 徐铭仁.关于万村千乡市场工程的研究综述[J].农村经济与科技，2010，(8)：88-89.

〔责任编辑：曲万涛〕

Modern Forestry of Heilongjiang Forest Industry——Analysis of Construction of Comprehensive Supporting Reforms Pilot Area

ZHU-Hongge, REN-Yue

(CollegeofEconomicsandManagement,NortheastForestryUniversity,Harbin150040)

Abstract：Heilongjiang forest industry region，as the country's largest state-owned forest region, is the core of key state-owned forest of the northeastern China and Inner Mongolia, which plays an important ecological role. The establishment of Heilongjiang forest industry forestry modern comprehensive supporting reform pilot area, is an important way to promote structural reform of the management system of the forest region, to increase the income of the forest region staff continually, and to promote construction of people's livelihood of the forest region. The following is the approaches of the establishment of Heilongjiang forest industry forestry modern comprehensive supporting reform pilot area: to strengthen the ecological construction and protection of protection, to innovate the forestry production and operation system, to accelerate the construction of industry system of modern forestry, to innovate fiscal and financial support for forest innovation, to innovate system and mechanism of funds management and use, to innovate the distribution patterns and distribution formats of forest-related economic products, to perfect technological forestry innovation and forestry service system, and to improve forestry policies to support and improve the supportive policy of forestry and socialized service system and so on.

Keywords:comprehensive supporting reforms pilot area; forest industry; modern forestry

[中图分类号]F326.2

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)01-0095-05

[作者简介]朱洪革(1971-)，男，黑龙江哈尔滨人，副教授，硕士研究生导师，从事林业经济理论与政策研究。

[基金项目]2014年黑龙江省经济社会发展重点研究课题“建立黑龙江省森工现代林业综合配套改革试验区研究”(0114)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“重点国有林区经济转型过程中职工家庭的福利变化及生计模式研究” (2572015EC04)；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省林下经济发展的战略规划” (14B125)部分研究成果

[收稿日期]2015-10-25

·林区改革专题·