京津冀环保协同执法一体化问题研究——以唐山大气污染为例

史　瑶

（燕山大学河北秦皇岛066000）

京津冀环保协同执法一体化问题研究——以唐山大气污染为例

史瑶

（燕山大学河北秦皇岛066000）

“整个世界是一个普遍联系的有机整体”同呼吸，共命运，面对京津冀日益严重的大气污染问题，虽然政府间已采取措施，但仍需精进尤其是现行的属地管理的行政体制在大气污染治理方面存在严重的缺陷，京津冀区域发展失衡，更是加重了大气问题解决的难度，本文提出，形成制度联动，行为主体联动和机制联动的国家治理框架下的区域联动治理，是应对当前大气污染问题的必然选择，并在此基础上提出了具体机制和保障机制为主要内容的大气污染区域联动的防治体系。

制度联动；大气污染；防治体系

1　唐山市大气污染现状及治理现状

目前国内，特别是京津冀地区，就在几年前，我们还天真的认为围绕在我们身边的只是雾而非霾，还沉溺在这诗情画意般的烟雨蒙蒙之中时，孰不知，雾霾早已悄然的进入到我们的身边，侵蚀着我们的健康。

雾霾是指悬浮在大气之中，肉眼无法分辨的微小尘粒，烟粒或盐粒的集合体，它能使空气混浊，能见度降到10km以下，其中的微粒子，达到一定的浓度会对人体健康造成极大的威胁，在雾霾微粒中，一些直径很小的微粒，如PM2.5可直接吸入肺腔，进入血液，尤其值得关注的，如何控制这一颗粒的浓度是空气污染治理之中的重中之重，京津冀地区是集首都，大型现代化都市和区域经济翘楚为一体的大型经济区，同时也是雾霾的重灾区，如何治理好雾霾，在全国范围来讲是具有示范和带头作用的。

根据历年的统计数据显示，十余年来，京津冀三省虽然主要污染物浓度值总体呈下降趋势，但大气污染物排放量仍超过环境容量，各项环境指标大多超出国家空气质量标准值，作为北京，天津的近邻——唐山污染程度更是令人堪忧。

唐山市是华北地区一座以能源为主要生产原料的重工业城市，大气污染状况非常严重。2015年，1月到9月，监测天数273天（有效监测天数271天）达标天数117天，（一级天数9天，二级天数108天）达标率43.2%；超标天数154天，（三级天数91天，四级天数45天，五级天数15天，六级天数3天）超标比率56.8%。在频繁出现的雾霾天气中给人们的生活带来了极大的困扰，控制大气污染，改善大气环境，既有利于经济的发展同时也有利于社会的协调发展。

从2010年到2015年唐山市大气污染的数据分析来看，各污染物有明显的季节变化特征，1月~3月的可吸入颗粒物氮氧化物，二氧化硫含量都比较高，这是由于这期间为采暖期，除了工业窑炉和锅炉的大气中排放大量污染物外，采暖锅炉的运行也使大气中可吸入颗粒，二氧化硫等数量增加。此外，冬季气温低，雨水少，逆温现象严重，持续时间长，不利于大气污染物的扩散和稀释，使污染物停留在近空，排放不出去；之后的6个月污染物含量显著下降，主要是由于采暖锅炉停止运行，燃煤用量减少，气温升高，降雨增多，植被生长茂密，有利于空气质量的提高；10月开始，气温降低，大气污染物含量又呈现上升趋势。

除此之外，唐山市所遭受的污染源还有很多，比如工业污染源，交通污染，饮食也油烟，道路运输尘埃，建筑施工尘埃。随着近几年来建筑行业的迅速发展，全市出现了大量的施工工地，建设初期，施工的道路，大多都是裸露的地面，更有的施工单位在现场搅拌混泥土和砂浆等，造成扬尘污染。据统计，扬尘和土壤尘是对唐山市TSP贡献率最大的排放源。

但是在众多的污染源中，最主要的还是工业污染源，大气污染想要得到有效的治理必须控制污染源，北京，天津作为商业重地，转变自身经济发展的同时，将部分污染企业迁入了河北，特别是唐山市，所以想要行之有效的治理该区域的大气污染问题，就必须三方携手，共同发展，正所谓同呼吸，共命运，但这其中不乏有不少难题等待解决。

2　三地环保执法一体化进程中的难点问题

2.1工业区域布局划分不合理

随着改革开放的不断深入，经济的不断发展，财政分权和相对自主的经济决策权是激励地方经济发展的强大动力，而在中央对地方发展的考核和评估中主要是以GDP增长为主，经济发展迅速，地方官员升职加薪，反之，则不然。这一考核评估方式的提出是在改革开放初期，一直延续至今，所以，不言自明，在这种强大的政绩观的推动下，官员与官员，地方政府与地方政府之间就开展了一场“政绩大比赛”为了能在比赛中取得优异的成绩，官员们大多也都更愿意引入或者开发重工业项目，进而过快的和过早的提高地区的GDP。而这种竞争模式给环境带来的不可估量的严重后果。

2000年以来，全国的经济形势一片大好，尤其是对于京津冀地区来讲，但在其中却存在着严重的工业布局不合理的问题，比如天津和河北，区域定位和产业发展模式都很相近，都属于重工业城市和区域。本不应该对同一区域进行重复性的工业建设，但在该地区却比比皆是，除了上述说的地方政府官员的政绩竞争的原因外，还有就是政府对该地区的工业布局的安排不合理，没有形成有效的联动机制和信息共享机制。

这里需要特别提出的河北地区的大气污染特别是唐山的大气污染，造成污染的原因除了上述观点，还有就是，这些地区还承接了北京地区的高污染企业，比如一些能源、化工、电力，钢铁等等。北京2008年以后工业二氧化硫排放量呈持续下降的趋势，而后的趋势很平稳，而唐山市2010以后工业二氧化硫排放量直线上升，2007年首钢迁到唐山，并在2010年正式投产，本就以重工业为主的唐山市又承接转移来的污染密集型产业使得污染排放量越加严重，所以说也许污染源转移了，短期也许只能给一地的空气环境带来净化，但是就长期而言，就整个地区而言，就大气污染而言，这种做法无非是饮鸩止渴，并不能从根本上解决问题。

2.2经济差想吃环境治理的“霸王餐”

空气是一种特殊的物品，从心理学的角度看作一种公共物品，一旦被破坏或者被污染，人们总是先从利己的角度出发，希望别人，或者是公共权力来解决。空气之所以是一种特殊的物品，首先是流动，它没有具体的行政地区划分，其次，它的污染造成的后果是该地区或者是该区域的污染，从治理难度的角度，属于较难的治理范围。而面对这样的一种特殊商品，作为经济发展差的地区，它想通过空气的这种特殊性，一方面因为GDP的需要还有政绩的需要进行高污染高耗能的产业生产，造成严重的大气污染，另一方面，因为空气的流动性，造成了整片区域的污染，经济发展迅速地区和生产生活水平要求高的地区不得不出台相关政策和资金，加以治理。这样即达到了GDP发展的目的又不用动用资金治理的“霸王餐”行为。并没有达到协同发展的理念，更多的情况是从本地区的经济发展利益着手，对市场准入制度的概念理解不清，这就导致在跨区域行政执法方面，跨区域经济主体待遇等方面的势必会存在政策性差异和限制，根据环境库兹涅茨倒U曲线，京津冀地区正处于曲线的前半部分，也就是经济发展与环境不协调，环境治理会或大或小的影响一个地区的经济发展，更为关键的是京津冀地区缺乏切实可行的利益补偿机制，这就导致各级政府为了追求利益本地区利益的最大化，对于污染企业都做出了让步，都不愿率先关停或取消。

3　解决措施

3.1理念先行，环境合作治理

国际关系理论中有建构主义，强调的就是理念的重要，同样的，理念的重要性也可以适用现行的环境治理之中，理念的作用是首要，只有在先进环境治理理论的指导下，制定的政策才是行之有效的，环境合作治理理论应以人和自然的和谐发展为依据，追求一种真实的合作状态，而不是顺从经济利益或是政绩的诱导。三地环境治理区域合作理念的建立，有利于地区发展，实现经济一体化的同时，还能保证环境的可持续发展，建立协作共赢的合作理念，树立“生态管理”和“生态型政府”的理念，去除“囚徒困境”和“吉登斯悖论”，京津冀环境治理需要三地政府共同努力是不争的事实，政府必须转变思维方式，追求先进的环境理念，构建生态政府，实现生态文明。

3.2政府之间合作机制不断完善

对于政府之间的关系可以用递接关系来表示依次是利益关系，权力关系，财政关系，公共关系，而在它们四者之间前者决定后者，以利益关系最为主要，这也是政府关系的核心，地方政府要以共同利益为基础，而利益关系的协调主要是通过沟通，协调，谈判，区域环境治理政治层次的关键所在就是建立以利益协调为核心的政府合作协调机制。

环境治理方面还要实施生态补偿机制，机制想要运行需要三地政府在共同承认，并出台一套完整的关于生态补偿的细则，保证资金的准确和到位。比如一个地区率先消减“三高一低”企业在本地产业结构中的比重，由另外两个地区给与一定的资金支持和技术支持，进而保障环境政策的顺利运行建立科学合理成分推制，在进行区域整体的环境治理时，合作成本，环保成本，行政成本由三地分推，按照发展水平，收益状况和责任来公平分配。

4　结语

京津冀环境治理的关键是政府协作。资源的合理重组，协同发展的过程，同时政府之间还应建立一种竞争，监督共赢的新型政府关系和合作交流机制，增强三地政府之间的环保技术交流与合作，从而为解决环境问题提供坚强后盾。