水土保持依法行政适应新行政诉讼法应注意的问题

张炳彦

(汉中市水土保持监督检查站，陕西 汉中 723000)



水土保持依法行政适应新行政诉讼法应注意的问题

张炳彦

(汉中市水土保持监督检查站，陕西 汉中 723000)

[摘要]2015年5月1日起施行的新行政诉讼法的主要变化：更有利于管理相对人，对行政机关要求更加严格，法院审查更细等。在此基础上指出了水土保持行政主管部门或授权的水土保持机构依法行政时效、日常工作管理、行政诉讼过程中应注意的问题。

2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了修改行政诉讼法的决定， 2015年4月22日最高人民法院发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，两者均于2015年5月1日起施行。这是行政诉讼法自1989年制定后的首次修改，修改后的行政诉讼法更有利于管理相对人、对行政机关要求更加严格、法院审查更细。这对行政机关依法行政提出了更高要求，水土保持依法行政要适应新行政诉讼法的要求。

1行政诉讼法的主要变化

1.1更有利于管理相对人

(1)扩大受案范围。修改后的行政诉讼法将行政诉讼审理对象由过去的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”，并更加全面地列举了可诉讼行政行为，大大拓宽了行政诉讼的受案范围。行政诉讼法第十二条增加了可提起诉讼的情形，对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的等。

(2)提起诉讼期限延长至6个月。行政诉讼法第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。比原来延长了3个月。追溯时限由原来的2年，不动产延长至20年，其他延长至5年。

(3)明确了电子数据证据地位。行政诉讼法第三十三条将电子数据正式列为证据。当事人不用再来回奔波，可以通过电子数据进行申请、反映有关事项。

(4)对有书写困难的可以口头起诉。行政诉讼法第五十条规定：书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

1.2对行政机关要求更加严格

(1)立法目的变化。行政诉讼法第一条规定：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。立法目的从过去的维护和监督行政机关依法行政，变为单纯的监督行政机关依法行政。

(2)行政首长应当出庭应诉。行政诉讼法第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

(3)增加了复议机关责任，复议机关是共同被告。行政诉讼法第二十六条规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

(4)行政机关负举证责任。行政诉讼法第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。

(5)诉讼过程中行政机关不得自行取证。行政诉讼法第三十五条规定：在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人，不得自行向原告、第三人和证人收集证据。第四十条规定：人民法院有权向有关行政机关及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

(6)原告提供证据不成立，不免除被告举证责任。行政诉讼法第三十八条规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

(7)明确了律师在诉讼中的地位。行政诉讼法第三十一条规定了诉讼代理人的条件。第三十二条明确了代理诉讼律师的权利：有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。其他当事人、代理人无权查阅、复制涉及秘密和个人隐私的内容。

(8)行政机关应在两个月内履行法定职责。行政诉讼法第四十七条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。

(9)经传唤无正当理由拒不到庭、未经许可中途退庭，法院应提出处分的司法建议。行政诉讼法第六十六条规定：法院可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

(10)案件有多次翻动、变更的可能。行政诉讼法第九十一、九十二、九十三条明确：对已经判决的行政案件，当事人申请再审、法院自己认为应当再审、上级法院裁定及指定再审、检察院抗诉决定再审的类型很多，一个行政案件有多次翻动变更的可能。

(11)对行政机关不履行或拒绝履行法院判决、裁定、调解书，对行政机关负责人处罚款、拘留、直至追究刑事责任。

1.3法院审查更细

(1)增加调解制度。行政诉讼法第六十条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿和行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

(2)增加了对规范性文件的审查。行政诉讼法第五十三、六十四条明确：当事人可以请求法院对除规章以外的规范性文件进行审查，法院认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为的依据，并向制定机关提出处理意见。

(3)增加了对行政行为适当性的审查，处罚明显不当，判决变更，但不得加重原告责任。行政诉讼法第七十、七十七条增加了对明显不当的行政行为的判决，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，法院可以判决变更。法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。

(4)在判决中增加了判决行政行为违法，但不撤销行政行为。行政诉讼法第七十四条规定了两种确认违法、但不撤销行政行为，三种判决违法不需要撤销行政行为情形。一旦判决违法，行政机关就要承担违法责任。

(5)对不具有主体资格的行政行为，判决无效。行政诉讼法第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

(6)法院对原行政行为及复议决定一并审查和判决。行政诉讼法第七十九、八十七、八十八条规定：法院对复议决定和原行政行为一并作出裁判，二审对一审判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查，改变原判决一并对原行政行为作出判决。

(7)明确了简易审判程序和适用范围。行政诉讼法第八十二条规定了三类案件适用简易程序，基本与行政处罚法简易程序一致。

(8)监督审判程序中规定了多种再审、重审的情形。对一个行政案件翻动的可能性大增。

2水土保持依法行政应注意的问题

目前全国水土保持执法主体有两类：一是水行政主管部门，法定的行政执法主体；二是水土保持机构，法规授权的执法主体。执法主体有独立行使行政许可、行政处罚、行政征收、行政调解等权力，各级水土保持执法主体在行使行政权力时，应符合新行政诉讼法的要求。

2.1时效方面应注意的问题

(1)作出具体行政行为时，应书面告知管理相对人司法救济时限为6个月。

(2)追溯时限不动产为20年，其他事项为5年。

(3)提交答辩状时限从10日延长至15日。

(4)法院一审时限从3个月变为6个月，二审从2个月变为3个月。

2.2水土保持执法主体日常工作和依法行政应注意的问题

(1)单位要定期阅读电子数据。电子数据已经明确为证据，单位要有专人定期查阅单位网站、邮箱等电子数据，及时处理有关事宜。

(2)实施行政行为应遵守法定程序。水土保持执法主体在实施行政强制、行政许可、行政征收等具体行政行为时，要根据水土保持法律法规，依照行政强制法、行政许可法和有关规章、制度具体规定的程序依法行使，不得违背和超越。如《水行政处罚实施办法》(水利部8号令)规定：对情节复杂或重大违法行为，给予较重的行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。重大违法案件的集体讨论就是法定程序。

(3)严格遵守先取证后决定的法则。所有的证据都要当庭出示并质证；对不提供或无正当理由提供证据，视为没有证据；原告提供证据不成立，不免除被告举证；在诉讼过程中，被告、诉讼代理人不得自行取证。这些都要求在行政行为作出前要认真细致取证并对证据的真实性、合法性、关联性进行审查。行政行为一旦作出，就不得再取证，否则就违法。

(4)加强对具体行政行为的合法性进行审查。行政许可、行政处罚、行政强制、行政调解等具体行政行为在作出前应由单位法制机构或律师对其合法性进行审查，以保证行政行为合法有效。

(5)规范性文件要进行备案审查。在制定水土保持规范性文件时，要根据各省的规范性文件管理办法规定，由单位的法制机构进行合法性审核。如《陕西省规范性文件监督管理办法》(省政府119号令)规定：规范性文件发布前要报本级人民政府和上一级主管部门备案，规范性文件应每5年清理一次，以保证规范性文件的有效、合法。

(6)在行政处罚中，谨慎运用自由裁量权。要制定“行政处罚自由裁量标准”，减少执法人员的自由裁量权，对较重行政处罚要集体研究，保证行政处罚的公平、公正。2011年陕西省水利厅制定了《水土保持行政处罚自由裁量权指导标准》，将违法行为分为轻微、一般、较重、严重四个级别，分别规定了处罚标准。

(7)在防汛紧急情况下，占用、征用、征收当事人财物的，事后要规范法律文书、补正有关手续，并给予合理补偿。

(8)适时利用调解制度。对因行政行为不当或违法，进行行政赔偿时，要合理确定赔偿额度。当事人不服进入诉讼程序后，要本着解决问题、化解矛盾的原则，利用调解制度，由法院组织调解。

(9)在行政处罚中运用简易程序，应注意证据的收集及法律适用。尽管行政诉讼法对简单、争议不大的案件采用简易程序，但对证据的要求不能从简，法律适用要准确。

(10)规范档案管理。行政行为的追溯期限从过去的2年，延长至5年、20年，依法行政档案要保存5年或20年以上；行政诉讼法规定了多种再审、重审的情形，案卷翻动的可能性大增，要规范档案管理。

2.3在行政诉讼过程中应注意的问题

(1)单位负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托单位相应的工作人员出庭，不得无故缺席或未经许可中途退庭。

(2)应在15日内提交答辩状。在收到法院送达的起诉状副本15日内，向法院提交作出行政行为的证据和所依据的法律、法规、规章及规范性文件，并提交答辩状。逾期法院将视为没有证据或缺席判决。

(3)行政机关对法院决定不服，应当在规定时间内提起上诉。对一审法院裁定不服的，在10日内向上一级法院上诉；对一审法院判决不服的，在15日内向上一级法院提起上诉；对一审法院发生效力的判决、裁定和二审结果不服的，可以依法申请启动审判监督程序，但判决、裁定不停止执行。

(4)应当在规定时限内自动履行法院判决、裁定、调解。

(5)及时申请法院强制执行。经法院判决、裁定、调解的案件，管理相对人在法定期限内不提起诉讼、又不履行的案件，应及时申请人民法院强制执行，以保证具体行政行为的落实。

(责任编辑孙占锋)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)01-0048-03

[作者简介]张炳彦(1966—)，男，陕西周至县人，高级工程师，学士，主要从事水土保持监督管理与水行政执法工作。

[收稿日期]2015-04-13

[关键词]行政诉讼法；水土保持；法律适用；问题探讨