回顾“十二五” 展望“十三五”水土保持为生态文明建设提供有力支撑

刘　震

(水利部 水土保持司，北京 100053)



回顾“十二五”展望“十三五”水土保持为生态文明建设提供有力支撑

刘震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

[摘要]“十二五”期间，水土保持生态建设工作在完善水土保持法律法规体系、强化水土保持监督管理、扎实开展重点区域水土流失综合治理、搞好以规划为主的顶层设计、夯实基础性工作、深化水土保持改革等方面取得了显著成效，为促进生态文明建设，保障经济社会可持续发展提供了重要支撑。“十三五”期间的工作目标是推广应用“十二五”期间取得的十分珍贵的经验和做法，直面存在的问题和挑战，认真贯彻落实党的十八届五中全会精神和《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，深入实施水土保持法，落实国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》，不断开创水土保持工作新局面。工作重点是以贯彻落实水土保持法为重点，认真履行社会管理职责；以全国水土保持规划为引领，推进水土保持工作全面发展；以重点工程为龙头，加快水土流失综合防治步伐；以深化改革为核心，提供优质高效的公共服务；以现代信息技术为载体，着力提高监管效能；以国策宣传教育为抓手，切实增强公众水保意识。

“十二五”期间，水土保持工作认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，以及中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设和体制改革的总体部署，按照水利部党组的要求，完善水土保持法律法规体系、强化水土保持监督管理、扎实开展重点区域水土流失综合治理、搞好以规划为主的顶层设计、夯实基础性工作、深化水土保持改革，水土保持生态建设取得显著成效，为促进生态文明建设，保障经济社会可持续发展提供了重要支撑。

1“十二五”水土保持成效显著

1.1贯彻水土保持法取得新进展

一是水土保持法律法规体系进一步完善。2011年3月1日，修订后的水土保持法正式颁布实施，2014年，水利部联合财政部、发展改革委等部门先后印发了全国水土保持补偿费征收管理办法及标准。目前，全国有25个省(区、市)修订了省级水土保持法实施办法或条例，有18个省(区、市)出台了省级水土保持补偿费征收管理办法及标准，各地制定、修订配套文件近3 000件，基本形成了自上而下更加完备的法律法规体系，为水土保持依法行政提供了坚实的法律保障。

二是认真履行“两项行政许可”职责，水土保持“三同时”制度落实进一步强化。“十二五”期间，各级水行政主管部门共审批生产建设项目水土保持方案13万个，累计开展执法检查近6万次，检查生产建设项目3万多个，完成生产建设项目水土保持设施验收近3万个。

三是水土保持监督管理能力不断提升。2009—2015年，水利部分两批在全国组织开展水土保持监督管理能力建设活动，通过完善配套法规体系、增强机构履职能力、规范行政管理行为，系统提升了水土保持依法行政能力，有1 195个县达到监督能力建设标准并顺利通过验收。各级水行政主管部门依法履行行业监督管理职能，有关部门各负其责，齐心协力共同防治人为水土流失，使人为水土流失得到有效遏制。据统计，“十二五”期间全国共投入人为水土流失防治资金近7 000亿元，防治人为水土流失面积近6万km2，减少水土流失量近7亿t。

1.2水土流失综合防治取得新成效

“十二五”期间，全国共完成水土流失综合治理面积26.15万km2，治理小流域2万余条，实施坡改梯133万hm2以上，修建骨干坝和中型淤地坝2 000余座，建成生态清洁小流域1 000多条，实施生态修复面积10余万km2，林草植被得到有效恢复，水土资源得到有效保护。国家继续加强长江上中游、黄河中上游、丹江口库区及上游、京津风沙源区、西南岩溶区、东北黑土区等重点区域的水土流失治理，在全国700多个县实施了国家水土保持重点治理工程，累计安排水土保持中央投资240多亿元，是“十一五”期间的两倍多，完成水土流失重点治理面积6.46万km2，坡改梯37.3万hm2。在重要水源区和城镇周边地区，大力推进生态清洁小流域建设，为防治面源污染、改善人居环境、保护水资源发挥了重要作用。凡是经过水土流失治理的地区，都取得了明显的生态、经济和社会效益。重点治理区生态环境明显改善，林草覆盖率普遍增加10%～30%，平均每年减少土壤侵蚀量近4亿t，黄河潼关站2011—2014年平均输沙量仅为1.78亿t。治理区特色产业得到大力发展，每年增产果品约40亿kg。

1.3水土保持改革取得新突破

一是积极引导民间资本参与水土流失治理。2012年水利部出台了《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，按照科学引导、积极扶持、依法管理、保护权益的原则，在资金、技术等方面对民间资本投入水土流失治理予以扶持，民间资本投入逐年增加，多元化投入机制逐步建立。据统计，“十二五”期间投入水土流失治理的民间资金达200亿元以上。

二是进一步完善了水土保持补偿费制度。水利部联合财政部、发展改革委等部门先后印发了全国水土保持补偿费征收管理办法及标准，从国家层面规定了水土保持补偿费的征收、缴库、使用管理程序和要求，明确了水土保持补偿是功能补偿。

三是根据国务院行政审批制度改革精神和水利部关于深化水利改革的指导意见要求，进一步下放审批权限。对国家立项审批权限下放的生产建设项目，坚持水土保持方案审批和设施验收权限同步下放，杜绝了 “取消下放审批不同步”现象。

四是进一步规范了水土保持中介服务管理。生产建设项目水土保持方案编制和生产建设项目水土保持监测两项中介服务不再作为强制中介，由市场自主选择。将水土保持方案技术评审和设施验收技术评估两项中介服务转为水利部委托开展的技术性服务，服务费用由中央财政支付并纳入水利部部门预算。

五是进一步精简项目前置审批。根据水利部精简前置审批手续、规范中介服务、实行网上并联审批实施方案，水土保持方案审批不再作为企业投资项目核准的前置条件，与项目核准及其他行政审批实行并联办理。

六是进一步优化了水土保持方案和验收审批两项行政许可的程序和工作流程。水土保持方案和设施验收审批事项由水利部行政审批受理中心统一受理，公开服务指南，制定审批细则，简化审批流程，提高了审批效率和服务质量。

1.4水土保持基础工作进一步夯实

“十二五”期间，水土保持规划、监测、信息化、科技支撑等基础工作整体推进，取得了明显成效。

一是经国务院批复同意出台了我国首部《全国水土保持规划(2015—2030年)》。水利部会同发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、国家林业局等，历时四年多编制完成了《全国水土保持规划(2015—2030年)》，并于2015年10月经国务院批复同意正式实施。该规划是今后一个时期我国水土保持工作的发展蓝图和重要依据，也是贯彻落实国家生态文明建设总体要求的行动指南。规划系统分析了我国水土流失防治现状和趋势，以全国水土保持区划为基础，以保护和合理利用水土资源为主线，以国家主体功能区规划为重要依据，提出了全国水土保持区划、国家级水土流失重点防治区、全国水土保持工作的总体布局和主要任务。

二是水土保持监测工作扎实推进。开展了第一次全国水利普查水土保持情况普查，掌握了全国土壤侵蚀的面积、分布与强度及其动态变化，为全国水土保持规划编制和国家水土保持宏观决策奠定了坚实基础。全面完成全国水土保持监测网络和信息系统二期工程建设，建成了175个监测分站和736个监测点，初步形成了覆盖全国主要水土流失类型区的监测网络系统。印发了《全国水土流失动态监测与公告项目管理办法(试行)》，启动实施了全国水土流失动态监测与公告项目，按年度发布国家水土保持公报，全国已有26个省(区、市)持续发布水土保持公报。

三是水土保持信息化水平明显提升。编制了《全国水土保持信息化规划(2013—2020年)》《全国水土保持信息化实施方案》《全国水土保持信息化工作2015—2016年实施计划》。依托国家水利信息骨干网和公共网络通信资源，初步建成了全国水土保持信息网络，实现了水利部、流域机构和省级的信息传输。建成了全国水土保持普查、重点防治区动态监测、水土保持方案和水土保持规划等数据库，省级以上水土保持数据库数据总量达到100 TB。开发了包括监督管理、项目管理和监测等内容的全国水土保持信息管理系统，初步构建了全国水土保持信息管理平台。

四是水土保持科技支撑能力显著增强。水土保持科学研究取得重大进展，建成了一批水土保持科学研究试验站、国家级水土保持试验区和土壤侵蚀国家重点实验室。开展了“黄河上游沙漠宽谷段风沙水沙过程与调控机理”等国家“973”计划项目、“长江上游坡耕地整治与高效生态农业关键技术试验示范”等国家科技支撑计划项目、“水蚀地区坡面水土流失阻控技术研究”等公益性专项研究。在坡面土壤侵蚀机理、流域侵蚀产沙机制、区域水土流失过程等方面有新的突破，总结推广了以坡改梯、坡面水系配套、雨水集蓄利用为主的水土保持实用技术，科技成果转化力度明显增强，水土保持科技水平不断提高。

五是水土保持技术标准体系逐步完善。“十二五”期间，根据水土保持工作发展需求，进一步修订完善了水土保持标准体系表，建立了涵盖综合、建设、管理三大标准类别14个功能序列共53项的水土保持标准体系。编制、修订了《水土保持工程设计规范》《水土保持调查与勘测规范》等国家标准和《水土保持工程施工监理规范》《水土保持规划编制规范》等10多项行业标准，现行水土保持标准达51项，基本构建了符合我国国情和水土保持工作需要的技术标准体系，为水土流失的预防、治理和监督工作提供了技术支撑。

六是国际合作与交流力度不断加大。为进一步加强海峡两岸在水土保持领域的技术合作与学术交流，成功搭建了海峡两岸水土保持高水平学术交流平台，推动了《海峡两岸水土保持学术交流框架协议》的签署等事宜。世界水土保持学会设在中国，水利部历时4年开展了世界水土保持学会登记工作，并已正式获得民政部批复，取得了独立的法人资格。世界水土保持学会创办了《国际水土保持研究》 (英文，季刊)，以开放获取模式发行，这是水土保持领域唯一由中国主办的全英文期刊，目前已出版8期，为全球水土保持科技、教育和管理人员搭建了高质量的交流平台。

1.5水土保持宣传教育工作开创了新局面

“十二五”期间，全面启动了以“五个一”为重点的深化水土保持国策宣传教育行动，水土保持宣传教育走进了千家万户，全社会水土保持公众意识明显提升。

一是宣传教育手段和形式不断创新。充分利用报刊、网络、微信等，并通过知识竞赛、知识讲座等方式，不断加大水土保持宣传力度。制作了《我们家园的水土保持》《走出坡耕地之困》《治理流失之痛》等一批水土保持电视作品和公益广告，举办各类新水土保持法培训班、讲座1 000余期，印发水土保持法图解30万套，在各类媒体上刊发新水土保持法宣传报道2万余条。水利部编制的《水土保持读本(小学版)》入选“2013年国家新闻出版广电总局向全国青少年推荐百种优秀图书”，成为各地开展水土保持生态教育的优良图书资源。

二是水土保持科技示范工作取得突破。目前全国共建成104个国家水土保持科技示范园、24个中小学水土保持教育社会实践基地，已成为各地开展中小学生水土保持教育、普及生态文明理念的重要教育实践基地。

三是水土保持生态文明工程创建工作稳步推进。为充分发挥水土保持在生态文明建设中的重要作用，水利部开展了国家水土保持生态文明工程创建工作，五年来共创建国家水土保持生态文明工程60个，很好地发挥了典型样板在生态文明建设中的引导示范带动作用。

四是水土保持国策宣传教育进党校工作正式启动。水利部开展了加强水土保持国策宣传教育推进水土保持进党校试点工作，各地结合实际积极推进，目前宁夏固原、山东临沂等62个地市已将水土保持纳入地方党校课程，水土保持国策宣传教育工作不断深入。

2经验和做法十分珍贵

2.1注重依法行政

坚持把依法行政作为贯彻落实新水土保持法的重要举措，加强法律法规体系建设，认真履行法律赋予的职责，坚持依法行政、依法决策、依法管理。不断规范和强化行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为，进一步优化审批程序，精简审批环节，逐步推进行政决策的公开透明。对不符合国家政策法规和技术标准的水土保持方案不予批复，对未达到要求的项目不予验收。全面落实“有法必依、执法必严、违法必究”要求，严格查处了一批违法行为，取得了良好的执法效果。

2.2注重工程建设管理

“十二五”期间，把完善重点项目制度建设和监督管理作为重点工作来抓，加强和规范工程建设管理，为国家水土保持重点工程顺利实施提供了保障。水利部会同发展改革委、财政部等部门，及时制定或修订了不同投资渠道水土保持项目建设管理办法等一系列制度。同时，建立了水利部、流域机构和省级水行政主管部门三级监督检查机制，及时掌握重点工程建设和投资计划执行情况，加强工程建设廉政风险防控制度落实情况的监督管理，保障了国家水土保持重点工程建设的健康发展。

2.3注重顶层设计

依法进一步强化了水土保持规划的引领作用，国务院批复同意的《全国水土保持规划(2015—2030年)》从国家层面上对今后一个时期我国预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源做出了整体部署。编制完成了《全国水土保持“十三五”规划》，同时编制了水土保持重点工程、水土保持信息化、水土保持监测、水土保持科技发展等一批专项规划，为开展各项水土保持工作提供了重要的规划依据。

2.4注重机制创新

认真贯彻落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，依法细化完善鼓励民间资本参与水土流失治理的政策，通过深化改革，创新体制机制，广泛吸引民间资本和群众参与水土流失治理。深入贯彻落实国务院有关清理和下放行政审批、规范行政审批前置服务项目、清理中介服务等要求，在水土保持行政审批工作中迅速采取相应措施，下放审批权限、简化审批程序、优化工作流程、规范中介管理，提高了审批效率和服务质量，激发了市场活力，更好地服务了国家经济建设。积极推进水土保持生态补偿机制建立，增加了水土保持投入。

2.5注重宣传教育

随着新水土保持法的颁布，以及水土保持工作组织领导与协调机制、灵活多样的联动机制和奖励机制的日益完善，宣传教育作为水土保持工作的软实力，其作用日益凸显。积极将水土保持宣传工作纳入目标责任体系，与绩效考核、项目安排挂钩，充分调动了各地开展宣传工作的积极性，并注重加强与新闻媒体的沟通协作，开展了形式多样的宣传教育活动，营造了发展水土保持事业的良好社会氛围和外部环境。

2.6注重科技示范

立足国家生态文明建设的全局性和科学技术发展的前瞻性，针对国家水土保持重点工程、生产建设项目水土流失防治和水土保持监督执法等过程中的理论与技术需求，重点解决了不同区域水土流失防治过程中的重大理论和关键技术。针对国内水土流失防治实践，强化科技成果的应用和转化，逐步构建了符合我国国情的水土保持科学研究、示范推广等基础平台体系，不断提高了水土保持科技的贡献率。大力推进水土保持生态文明工程和水土保持科技示范园建设，并充分发挥其典型示范作用。

3问题、挑战仍然存在

“十二五”期间，我国水土流失防治工作虽然取得了很大成绩，但是仍然存在一些亟待解决的问题。

3.1防治任务依然艰巨

全国仍有295万km2国土面积存在水土流失，1 333多万hm2坡耕地和数十万条侵蚀沟亟待治理，东北黑土地保护，西南石漠化地区及革命老区、少数民族地区、贫困地区的水土流失治理进程仍然严重滞后。《全国水土保持“十二五”规划》确定的每年完成水土流失治理面积5万km2，这种水土流失防治进程与生态文明建设、全面建设小康社会目标的要求还有较大差距。

3.2治理投入严重不足

“十二五”期间，国家水土保持重点治理工程中央投资约240亿元，仅占《全国水土保持“十二五”规划》确定的中央投资的40%左右。虽然全国完成水土流失综合治理面积26.15万km2，但国家重点治理工程仅完成6.46万km2，仅为全国完成综合治理面积的1/4。水土保持投资不足，加之重点治理工程地方配套资金落实不到位、群众投劳难度大、治理标准低等因素，急需进一步加大中央与地方投入，加快水土流失治理步伐。

3.3人为水土流失依然存在

当前,大部分生产建设单位能依法编报水土保持方案，但在生产建设过程中不认真履行“谁破坏、谁治理”的法定义务，不落实水土保持措施，或不及时不到位的现象仍有发生，有的乱挖乱弃，甚至直接向河道水库倾倒废弃土石渣。城镇建设、开发区建设和农林开发活动还未完全纳入水土保持方案管理，人为造成水土流失的现象依然存在。

3.4信息化建设有待加强

目前，水土保持信息化工作存在信息采集设施、设备落后，自动化程度低，技术应用水平落后于需求，信息资源共享率低等实际问题，难以及时、全面地获取信息，资源分散、开发系统低水平重复现象较严重。同时，各级水利部门对信息化工作重视程度不够，基层技术人员缺乏，导致信息化开发与应用脱节，且尚未建成一套完整的管理制度、管理措施和管理办法统一指导全国水土保持信息化工作。

4“十三五”目标明确，任重道远

“十三五”期间，全国各级水土保持部门要认真贯彻落实党的十八届五中全会精神和《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，深入实施水土保持法，落实国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》，不断开创水土保持工作新局面。

4.1以贯彻落实水土保持法为重点，认真履行社会管理职责

全面推进依法行政，强化社会化管理。一是进一步完善水土保持配套法规制度体系建设，加快出台省级水土保持补偿费征收使用管理办法和标准。二是进一步优化水土保持方案和验收两项行政许可审批流程，公开服务指南，制定审批细则，简化审批流程，规范审批行为，提高审批效率。三是严格把好生产建设项目开工前水土保持方案审批关和竣工后验收关，有效推动水土保持“三同时”制度的落实。四是进一步加强中介服务监管，建立水土保持信用评价机制，培育和完善水土保持社会服务体系。五是进一步加强水土保持机构队伍的监督管理能力建设，强化监督检查，严格查处违法行为。

4.2以全国规划为引领，推进水土保持工作全面发展

根据国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》，组织各省区市编制和完善省级水土保持规划，明确各地 “十三五”和今后一段时期的目标任务、责任分工和有关政策措施，形成上下协调、协同配套的水土保持规划体系。完善与生态文明建设要求相适应的水土保持制度体系，建立水土流失重点预防区和重点治理区地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。组织各级水行政主管部门开展重要江河源头区、重要水源地和水蚀风蚀交错区，以及重点区域水土流失综合治理、坡耕地和侵蚀沟综合治理等专项规划编制。积极协调发改、财政等有关部门落实项目建设资金，加快水土流失综合治理进程。

4.3以重点工程为龙头，加快水土流失综合防治步伐

充分发挥国家水土保持重点工程典型示范、辐射带动作用，推进全国水土流失治理工作全面提速。继续加强长江和黄河上中游、东北黑土区、西南岩溶区，以及老少边穷地区等水土流失重点区域的水土流失治理，加强丹江口库区及上游等重要水源地生态清洁小流域建设，加快坡耕地水土流失综合治理和黄土高原病险淤地坝除险加固建设。根据中央和地方事权，在中央加大投入的同时，地方各级人民政府也要加大水土保持公共财政投入力度，并拓宽资金渠道，将征收的水土保持补偿费等用于水土流失预防和治理。积极鼓励和引导社会资本参与水土流失治理，落实有关优惠政策，并在资金、技术等方面予以扶持。

4.4以深化改革为核心，提供优质高效的公共服务

继续深化水土保持改革，最大限度地激发市场活力，依法全面履行政府水土保持管理职责，转变职能，提高效率，强化监督，提供优质服务。一是依托水利部行政审批在线监管平台，继续优化水土保持方案和验收审批程序，规范行政执法行为。二是加快推进水土保持中介服务改革，完善水土保持方案技术评审和设施验收技术评估购买服务，确保资金管理安全和高效使用。三是充分运用市场机制，积极鼓励和引导各类市场主体参与水土保持生态建设，营造更加有利于各类投入主体公平、有序竞争的市场环境。四是探索村民自建自管、以奖代补等水土保持工程建设管理机制，广泛调动村民参与水土流失治理的积极性，保障工程建设质量和效益长久发挥。

4.5以现代信息技术为载体，着力提高监管效能

在用好部门、群众、舆论监督等手段的基础上，注重运用大数据、“互联网+”等新技术，提高监管效率和效果。一是完善水土保持监测网络，启动重要水土保持监测站点升级改造工作，实现水土保持监测和监管协同联动。二是运用无人机、大数据等高科技和现代化执法手段，开展预防监督和重点治理天地一体化监管示范，对生产建设活动集中区域定期开展遥感调查，实现重点区域水土流失预报预警。三是继续推进水土保持监督执法能力建设，强化生产建设项目水土保持监督检查，严格查处违法行为，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。

4.6以国策宣传教育为抓手，切实增强公众水保意识

“十三五”期间，要继续深入开展水土保持国策宣传教育活动。一是坚持不懈抓好每年的水土保持法宣传月活动，增强全社会学法、尊法、守法、用法意识。二是继续做好面向各级领导、机关干部、管理对象、社区公众、中小学生的“五面向”宣传工作，全面推进水土保持法宣传教育进党校活动。三是综合运用主流媒体和新兴媒体，丰富拓展宣传载体，推出一批宣传教育精品。依托水土保持科技示范园、教育实践基地和国家水土保持生态文明工程，开展系列水土保持典型示范和科普宣传。四是进一步树立普法教育和法治实践结合的理念，开展以案说法、以案释法等活动，切实增强生产建设单位履行水土保持法律责任的自觉性和积极性。

(责任编辑张培虎)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)01-0001-05

[作者简介]刘震(1956—)，男，山西山阴县人，教授级高级工程师，司长。

[收稿日期]2015-12-05

[关键词]水土保持；生态文明建设；“十二五”成效；“十三五”目标