内蒙古自治区地震群测群防工作现状调查与对策研究

刘小霞，梁国栋，宋晓燕

（内蒙古自治区地震局，内蒙古呼和浩特 010050）

内蒙古自治区地震群测群防工作现状调查与对策研究

刘小霞，梁国栋，宋晓燕

（内蒙古自治区地震局，内蒙古呼和浩特 010050）

地震群测群防工作是我国防震减灾工作的一大特色，是群众参与防震减灾工作的重要途径。经过50年的发展，形成了以“三网一员”为主体的群测群防工作新格局。通过问卷调查和访谈等研究方法对内蒙古自治区地震群测群防“三网一员”工作现状进行调查，查找了存在的6类问题，分析了问题根源，并从厘清两类关系、提高重要性认识，坚持属地为主、分级管理体制，落实各负其责、密切配合的工作机制，坚持因地制宜、稳步推进的工作原则四个方面提出相应对策，力求构建一套适合本地区的“三网一员”管理模式，为我区建立群测群防体系运行长效机制提供建议，也为全国群测群防工作提供技术参考。

群测群防；“三网一员”；现状调查；存在问题；对策分析

0 引言

地震群测群防工作是我国防震减灾工作的重要组成部分，是指“非隶属于地震系统的公民或组织依法开展的地震监测、预测和地震灾害防御工作”［1］。简单地说，就是依靠群众的力量，共同预测防御地震灾害。

地震“群测群防”概念始于1966年邢台地震后，周恩来总理提出了“要在党的一元化领导下，以预防为主，专群结合，土洋结合，大打人民战争”的地震工作方针。在这个方针的指引下，地震群测群防工作得到快速发展。在2010年《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》中，要求“继续推进地震宏观测报网、地震灾情速报网、地震知识宣传网和乡镇防震减灾助理员的‘三网一员’建设，完善群测群防体系，充分发挥群测群防在地震短临预报、灾情信息报告和普及地震知识中的重要作用。研究制定支持群测群防工作的政策措施，建立稳定的经费渠道，引导公民积极参与群测群防活动。”将群测群防工作具化为“三网一员”建设并提出了具体要求。

以内蒙古自治区为例，它地处祖国北部边疆，地质构造复杂，新构造运动强烈，从西到东分布有阿拉善弧型构造带、阴山构造带、大兴安岭隆起带三大主要地震活动构造带，是中国地震活动较多的省区之一，具备发生中强以上地震的地震构造条件和背景。地震活动具有地震多、强度大、分布广、震源浅、致灾重的特点。因此，纵观我国地震群测群防工作的发展历程，探索适应内蒙古自治区经济社会发展的“三网一员”建设管理体系和工作模式，既是法律赋予内蒙古各级政府的重要职责，也是新时期做好群测群防工作的必然选择，对推动内蒙古地区防震减灾事业发展，夯实防震减灾工作的社会基础具有十分重要的意义。

1 群测群防“三网一员”工作现状的问卷调查

1.1 研究方法及问卷设计

本次调查综合运用了定量、定性研究方法，以便获取不同管理级别人群的意见和看法。定性研究采用深度访谈的方法。对内蒙古自治区地震局6位相关人员进行访谈，获取他们对内蒙古“三网一员”工作的建设历程及管理现状的看法，并就目前“三网一员”工作中存在的难点征求具体的对策建议。定量调查采取向12个盟市地震局下发调查问卷的方式进行，有针对性的收集到各盟市“三网一员”工作相关的资料及数据，为发掘存在问题、分析问题根源提供数据支持。

为详细了解内蒙古自治区地震“三网一员”工作的现状及存在问题，在定量研究内容框架及重点问题设计方面，在详细统计全区“三网一员”人员及宏观观测网点数量的基础上，从“三网一员”管理制度建设、人员选择及更新、经费保障、培训教育、信息报送流程、意见建议6个方面进行了调查（图1）。

1.2 问卷调查结果统计

共发放调查问卷12份，收回12份，经调查，截至目前，全区共有宏观观测网点540个，“三网一员”2409人（表1）。（1）管理制度建设方面，只有通辽市、乌兰察布市、包头市、乌海市4个盟市有“三网一员”管理制度或宏观观测网管理办法、灾情速度实施细则等；（2）人员选择及更新方面，多数盟市的宏观观测员由当地旗县区地震部门选择推荐，人员变化不大，其他人员一般是由乡、镇、街道办事处主管科技的副职领导、民政助理员、嘎查长、村长等人员担任，人员变化相对较大。大部分盟市基本每年更新一次人员信息，更新比较及时；（3）经费保障方面，全区12个盟市只有通辽市、兴安盟和呼和浩特市对所有“三网一员”每年补贴600元，锡林郭勒盟每人每年补贴300元，其他5个盟市只针对宏观观测员给予200至1200元不等的补贴，还有3个盟市无配套补贴（图2）；（4）培训教育方面，大部分盟市每年都会以属地旗县区地震部门为单位对“三网一员”进行全员培训或者轮训，培训方式多为讲座，内容基本上是地震科普知识，效果一般；（5）信息报送方面，大部分盟市是通过拨打电话或短信方式报送信息，只有包头市和呼伦贝尔市同时借助防震宝典APP、网络或微信群等新媒体方式报送，有部分盟市有报送格式，大部分盟市没有统一的报送格式。报送频次上，只有乌海市宏观观测人员实行每日“零报告”制度，其他盟市的信息报送大部分集中在有宏观异常和震情发生时；（6）收集到意见建议8条，主要集中在领导重视、固定人员、加强培训、保障经费、完善制度（包括考核奖励制度及定期检查制度）等方面。

2 群测群防“三网一员”工作的现状分析

2.1 主要进展

内蒙古自治区于2003年开始地震“三网一员”体系建设工作，经过13年的发展，目前，全区共有宏观观测网点540个，“三网一员”人员2409人，基本保证了全区102个旗（县、区）1000多个乡（镇、街道）中至少有2名“三网”人员，基本形成了各乡镇有三网人员、信息报送有渠道、体系作用有发挥的地震群测群防“三网一员”工作体系。

表1 三网一员及宏观监测情况统计表Tab.1 Statistical table of Three Websites and One⁃Information Reporter”information and macro⁃monitoring situtation

2.1.1 补充了内蒙古自治区宏观观测的空缺，积累了宝贵的资料

内蒙古自治区总面积118.3万km2，地域广阔、东西狭长，而全区的专业地震台站仅63个，相当于约每2万km2一个专业台站。比如呼伦贝尔市总面积26.3万 km2，但专业台站仅有测震9个、前兆7个，强震1个，具体到前兆监测，相当于每3.75万km2一个台站。而呼伦贝尔有“三网一员”人员179个，这样每1500 km2就有一个宏观观测员，且因其具有投入小、观测方便、量大面广的特点，经常性的收集宏观观测数据，大大弥补了专业台站宏观观测数据的缺失，为地震预测及研究提供了丰富的数据资料。

2.1.2 灾情速报为应急救援提供了决策依据，使防震减灾科普宣传深入基层

内蒙古自治区地震局通过印发《地震群测群防工作大纲》，发放三网人员工作手册，下发加强“三网一员”建设的指导文件等方式，逐渐提高了三网人员的业务水平。汶川地震后，内蒙古自治区地震局进一步加强了“三网一员”工作体系建设，利用12322平台向全区三网人员发送震情信息，将震情情况快速传递，三网人员也将当地有关情况及时反馈，实现信息双向有效传递，为震时信息传递打下了良好基础。2008年6月10日，在内蒙古呼伦贝尔市鄂伦春自治旗与阿荣旗交界发生5.2级地震后第一时间，呼伦贝尔市三网人员扎兰屯市铁东街办事处李军等人就向内蒙古自治区地震局12322平台发送消息，为内蒙古自治区地震局快速了解震区震情灾情情况，迅速开展震后应急救援工作提供了宝贵信息。

同时，源自民间的防震减灾宣网、了解当地情况的震情灾情速报网以及防震减灾助理员、社区地震应急志愿者，将工作触角尽量多的延伸到基层，成为群众身边的宣传员，随时可为群众答疑解惑，也成了基层政府联系群众的纽带。

2.2 主要问题

通过以上问卷调查结果统计，并结合访谈内容及意见建议收集，经过汇总整理，将我区现阶段地震群测群防“三网一员”工作中存在的不足梳理为以下6个方面：

2.2.1 重要性认识不足，导致重视程度不够

从主管部门来说，群测群防工作是旗（县、市、区）地震部门的主要工作之一，但有些旗（县、区）对“三网一员”作为群测群防工作新措施的认识不到位，对“三网一员”的工作职能和作用认识不足，导致对当地“三网一员”体系建设工作执行不到位。比如在“三网一员”信息测试中发现一些盟市提供的三网名单中人名、单位、手机号等信息错误率偏高，未经认真调查核实。从三网人员本身而言，由于培训不到位，部分三网人员不能及时有效的传递震情、灾情信息，发现异常情况后不积极上报，甚至有人在接受测试时对自己的“三网”人员身份不自知。

2.2.2 管理体制不畅，导致执行力不强

从纵向看，由于自治区地震局只对群测群防“三网一员”工作进行业务指导，而人员选择、培训教育、经费保障等工作均由各盟市地震局负责，因此存在主管部门工作指导落实不力、执行不到位的现象。从横向看，在自治区地震局内部，“三网一员”管理由两个部门负责，震害防御处负责“三网一员”人员信息更新、培训教育等方面工作，科技监测处负责宏观异常和震情、灾情信息收集等工作，在缺乏综合协调的情况下，可能存在沟通不畅或工作脱节问题。

2.2.3 管理制度不健全，导致工作不能依规开展

在对全区12个盟市的管理制度调查中，只有4个盟市地震局有7项管理制度，分别是《通辽市“三网”工作人员职责》《乌兰察布市地震“三网一员”管理制度》《包头市地震局地震宏观观测网管理办法》《包头市地震灾情速报实施细则》《乌海市防震减灾“三网一员”工作指南》《乌海市地震灾情速报实施细则》《乌海市三区各镇、办事处、村防震减灾助理员（灾情速报员）目标考核标准》。因此，纵观全区的“三网一员”管理体系，既缺乏全区统一的、有针对性的管理、考核、奖励、培训、经费保障制度，也缺乏因地制宜的具体管理措施，管理较为松散，不利于政令畅通。

2.2.4 人员选择、布局不合理，导致作用发挥受限

从人员选择看，大部分“三网一员”，尤其是地震灾情速报员、地震知识宣传员和防震减灾助理员多是由乡、镇、街道办事处主管科技的副职领导、民政助理员、嘎查长、村长等人员担任，人员变化较大、专业素养差次不齐、工作时间受限，导致工作开展不深入。从人员布局来看，“三网一员”人员选择基本是依照行政区划图进行的，没有根据全区地质构造和地震重点危险区域统筹布局，适当增加或减少人员，存在资源配置不均问题。比如锡林郭勒盟不属于重点危险区，但该地的宏观观测点有 257个，占全区宏观观测网点47.6%，宏观网点偏密集。

2.2.5 经费保障不到位，导致人员工作积极性不强

虽然地震群测群防工作属于公益性事业，任何人都有义务为防震减灾事业提供义务服务，但是在市场经济的新环境下，经费保障也是工作开展的一个重要方面。由于各盟市经费保障不到位，甚至有的盟市没有配套资金，导致部分“三网一员”没有开展工作的基本保障，比如人员通讯费、培训费无法保障，致使工作开展受限，一定程度挫伤了人员工作积极性。

2.2.6 培训教育不全面，导致培训效果不明显

从培训内容看，大部分盟市对三网人员的知识需求缺乏了解，培训时只讲解地震科普知识和人员职责条目，内容比较枯燥，导致培训效果一般。从培训形式看，各盟市的培训多以知识灌输为主，培训形式单一，导致有些三网人员接受不畅，对工作一知半解，不能很好地承担起上情下达、下情上报的纽带作用。

3 群测群防“三网一员”管理体系建设对策分析

针对上述问题及在调研中收集到的意见建议，笔者认为要做好群测群防“三网一员”体系建设工作，应从以下几个方面进行改善。

3.1 厘清两类关系、提高重要性认识

3.1.1 群测群防工作是预防和减轻地震灾害的重要措施

地震因其具有突发性强、破坏性大、社会影响深远、防御难度大等特点被称为群灾之首。这也决定了预防地震、减轻灾害不能只靠一部分人、一个专业队伍完成，需要基层政府和群众的广泛参与。而群测群防工作因其广泛的群众基础，“无论是在观察与捕捉地震前兆（特别是短临前兆）、进行地震预测预防方面，还是在紧急情况下协助当地政府作出决策或在宣传与组织群众方面，特别是在平息地震谣言，安定群众情绪，组织防震抗震工作，以及震时开展群众性的自救、互救活动中，均发挥了重要的作用。”［2］

比如，1967年3月建立的河北省青县刘缺屯公社井水观测点测水员在6月14日监测到一次地震前兆异常现象，并把这种情况向县指挥部做了汇报。在当天下午，该地区就发生了地震。［2］这些尝试为地震预测工作积累了宝贵的经验。

3.1.2 开展好“三网一员”工作是新时期基层政府履行防震减灾法定职责的必然要求

群测群防的各项工作是法律赋予基层政府的防震减灾工作职责，是必须要履行的义务。而“三网一员”工作“是在预防为主防御和救助相结合的防震减灾工作方针思路基础上提出的一项重要工作内容，是传统的群测群防的继承和发扬，……也是地震群测群防工作基层组织形式的固定化和规范化，有效地拓展了地震群测群防工作的生存空间、稳定了群测群防队伍”［3］。因此，基层政府要完成法律赋予的义务，建设好本地区的“三网一员”工作是其必由之路。

以灾情速报网为例，国家建设了地震烈度速报台网，地震发生后可以在短时间内确定以物理量表述的烈度分布，但这种烈度分布与建筑物破坏程度不一样，因为破坏程度还与建筑物的抗震能力密切相关。而灾情速报员却可以将所在地的受灾情况和社会影响及时上报到相关地震部门，为政府组织抗震救灾提供最有用信息。

3.2 完善属地为主、分级管理的管理体制

3.2.1 以旗县政府为主，完善防震减灾助理员制度建设

从“三网一员”这个固定名词本身来看，它包含了两个性质不同的事物，“三网”即“宏观观测网、灾情速报网、科普宣传网”是政府组织支持的群众性防震减灾活动，是公民的法律义务，但不承担法律责任。“一员”是基层政府社会管理系列，承担基层政府的防震减灾法定职责并独立承担法律责任。因此，对“三网一员”工作的研究和分析不能脱离以上两个方面，即“三网”和“一员”，这两者的属性是不同的。

旗县是“三网一员”建设管理的主体，也是旗县、乡镇政府履行防震减灾职能的重要抓手。因此，根据“三网一员”本身的属性差别，本着降低管理成本，提高管理效能的原则，我区地震“三网一员”建设应以旗县为单位实行“三网一体，统一管理”制度，即由防震减灾助理员承担“三网一员”的职能或对当地的其他三网人员进行管理，使落实有保障、责任有分担。如乌兰察布市的“三网一员”共有143名，其中每个乡镇人员都同时担负着“三网一员”的工作职责，既使人员趋于固定化，也增加了人员对工作的熟悉度，节省资源、降低成本，提高了工作能效。

3.2.2 以自治区地震局为主，完善制度平台建设

省级地震部门是“三定方案”（即定机构，定编制（数），定职能）明确的防震减灾工作主管部门，具有立法、制定宏观管理政策、监督检查和业务指导、宣传先进事迹，奖励先进单位和个人等职能。因此，省级地震部门应制定统一的包括职能划分、目标管理、考核激励、学习培训、检查指导、处分处罚等内容的“三网一员”建设方案和管理办法，强化指导，使群测群防工作逐步规范化、制度化。

比如天津市于2012年制定的《天津市地震群测群防管理办法》，共二十一条，对群测群防工作内容、相关职能部门、经费保障、培训、表彰奖励以及处分处罚都予以规定，使群测群防工作有法可依。

3.3 落实各负其责、密切配合的工作机制

3.3.1 建立稳定的经费渠道，保障工作顺利开展

本着事权和财权统一的原则，确立省级财政防震减灾事业“三网一员”专项经费常规项目和地市级配套经费渠道，即省地震局应与相关部门联合发文建立统一的“三网一员”工作补助标准，同时各级地震部门应该根据文件要求，积极向当地财政部门申请“三网一员”的管理经费，将涉及“三网一员”的工作补贴经费、培训经费和考核激励经费以制度的形式纳入到当地的财政规划预算中，保证经费来源，稳定“三网一员”人员队伍。

如山东省地震局在2009年印发了《关于进一步加强群测群防工作的意见》，并在短时间内联合山东省财政厅印发了《地震观测人员观测补助标准》（鲁震发 （2009）64号）。该文件出台后，各市地震局积极落实，在原有群测群防工作经费基础上多数都有所增加，更为重要的是，这些经费已明确纳入年初市级财政预算［4］。自2012年12月1日起施行的《天津市地震群测群防管理办法》第四条中也要求“市和区县人民政府应当将地震群测群防工作所需经费纳人防震减灾工作经费，保障地震群测群防工作的实际需要。”

3.3.2 优化人员结构，形成综合防灾减灾合力

人员选择，尤其是宏观观测员要借助职业特点和部门合作，形成综合防灾减灾合力。通过寻求“借助职业特点和部门合作的方式开展群测群防工作，就可以将与动物宏观异常、水井水位、气象异常等宏观异常相关的基层动物防疫员、农村种植科技员、水利观测人员、气象监测人员纳入到宏观异常观测网络中。”［4］其优点在于，第一，这些人员都是本行业的专业人员，能够提供更专业、更有参考价值的数据；第二，扩大了人员选择范围，打破了行政区域限制，便于弥补专业地震台站及以行政区划图为标准选择的人员不足；第三，完成信息上报工作不需要付出更多额外的劳动力，只需要在完成自己本职工作同时报送即可，节省了工作成本投入。

比如，内蒙古共有宏观异常中动物异常395个，占比73%。但是如果能将全区的基层动物防疫员或兽医站点纳入到宏观异常观测网点中，其增加的观测总量将翻数十倍。据内蒙古自治区农牧业厅网站显示，截至2014年底，全区有4259名官方兽医，1837名兽医技术人员，1.6万多名基层防疫员。同时建立了完善的动物疫情监测网络，全区已建立了10个国家疫情测报站、17个边境疫情测报站及1236个苏木乡镇兽医站在内的动物疫情测报网络体系。

3.4 坚持因地制宜、稳步推进的工作原则

3.4.1 因地制宜，合理布局网点

从调查结果看，在宏观观测网点布局方面，我区“三网一员”选择基本是以行政区划图为依据，对于地质构造、重点危险区域和台站监测能力较弱的区域等因素考虑甚少。在全区540个宏观观测网点中，除锡林郭勒盟占全区48%外，东部区（赤峰往东）仅占22%，中西部区（乌兰察布市往西）占30%（图3），基本没有考虑地质构造、人口密度等因素。而我区的前兆地震台站布局突出对呼和浩特—包头—临河—乌海等地区的监测能力，其它地区地震前兆监测能力较弱。这就需要在地震重点监视区、高烈度地区等地震风险大的地区，人口稠密地区，容易引发严重次生灾害的企业和所在地区等，率先加强“三网一员”建设，将取得经验逐步推广，进而形成合理的“三网一员”格局。

第五代中国地震动区划参数图发布后，我区有一些地方如呼和浩特市、包头市、赤峰市、乌兰察布市、鄂尔多斯市、乌海市、巴彦淖尔市、阿拉善盟的部分旗县区、乡镇的烈度被划为Ⅷ度区，这就需要在增加当地专业台网建设的基础上，率先抓好“三网一员”建设工作，形成专群结合、专群互补的网点布局模式。

3.4.2 率先建设，逐步推广经验

就内蒙古自治区而言，经过13年的建设发展，各盟市“三网一员”工作基本有了各自特点，如包头、乌海市制定的制度建设，包头市建立的“防震宝典”手机APP平台，呼和浩特市、兴安盟、通辽市的“三网一员”经费补贴措施等都值得挖掘经验，在全区推广。

以包头市“防震宝典”手机APP为例，软件设有地震台、藏经阁、避难所、安居苑、烽火台、救助站等模块。主要提供了地震信息快速报送、地震知识普及、应急避难所、互动反馈和快速救助等功能，成为提高公众防震减灾意识、提升应急灾避险技能的一个平台，为公众参与防震减灾事业，实现群测群防工作目标奠定了基础。自治区地震局可将“防震宝典”手机APP作为模板，实现内蒙古自治区“三网一员”信息化管理手段。其可行性在于：第一，防震宝典手机APP的软件设计适合“三网一员”人员队伍散布全区各地的特性，可以通过移动互联网实现信息化管理；第二防震宝典的工作模块中本身就有震情、灾情速报（烽火台）和防震减灾宣传（藏金阁）和的功能模块，具备了三网中的两网功能，节省了软件平台重建开发的大量工作。

因此，本着节约成本，优化资源整合的原则，在防震宝典软件技术及数据库的基础上，可由自治区地震局设计统一的数据库模式，12个盟市地震局负责填充数据库内容。在软件中设计专门针对“三网一员”人员的工作界面，将信息上报、内容下载、优秀三网人员事迹和互动交流作为平台内容。对于“三网一员”而言，可通过移动设备实时上传宏观异常、震情、灾情信息以及各自工作动态，作为年终工作考核实绩的重要依据；还可通过下载图文并茂的防震减灾宣传资料，强化自身能力，成为防震减灾宣传的基层骨干力量。对于管理部门而言，在震情发生时，实时共享信息和地理位置，为准确制定应急救援决策提供重要依据；还能通过查看个人上报信息数量、质量等内容对三网人员进行考核，同时，通过信息平台对所有人员进行统一培训。

4 结语

在今后的地震群测群防工作中，内蒙古自治区应以“三网一员”建设为基础，以群众性预防工作为重点，坚持属地为主、分级管理体制，落实各负其责、密切配合的工作机制，坚持因地制宜、稳步推进的工作原则，“通过强化制度建设和组织管理，实现管理到位、措施到位、人员到位、经费到位，建立横向到边、纵向到底的‘三网一员’工作队伍”［5］；同时要创新工作模式，增强资源整合统筹力量，通过借助职业特点寻求部门合作、丰富培训内容形式、建立“三网一员”信息化管理平台等措施，构建纵向畅通、横向联合的“三网一员”工作体系，全面提高我区综合防灾减灾能力。

参考文献

［1］ 中国地震局.地震群测群防工作指南［M］.北京.地震出版社，2004.

［2］ 高建国.群测群防：全民防灾减灾的历史借鉴［J］.中国减灾，2011，7（上）：10-11.

［3］ 耿继晔.民族地区地震“三网”建设的几点思考［J］.高原地震，2007，（2）：42-44.

［4］ 刘敏.山东省地震群测群防体系建立及发展［J］.国际地震动态，2012（3）：22-27.

［5］ 李三练.地震群测群防的历史回顾与发展策略［J］.防灾科技学院学报，2009（4）：97-101.

Current Status and Countermeasures：Mass Monitoring and Preventing of Earthquake in the Inner Mongolia Autonomous Region

Liu Xiaoxia，Liang Guodong，Song Xiaoyan
（Inner Mongolia Autonomous Region Seismological Bureau，Hohhot，010050，China）

As one of the major features of China’s protecting against and mitigating earthquake disaster，mass monitoring and preventing of earthquake is taken as one substantial approach for the masses to participate in disaster reduction.The last 50 years witnessed the formation of a new pattern of mass monitoring and preventing with the mode of“Three Websites and One Information Reporter”in the pivotal position.A survey is made on the current status of the application of this mode in the Inner Mongolia Autonomous Region through questionnaires and interviews.Six kinds of problems are detected and the causes for these problems are also analyzed.Further，corresponding countermeasures are put forward in the four respects—— sorting out the two kinds of relations and enhancing the awareness of“Priority”，insisting on the system of giving priority to dependency and hierarchical management，putting the working mechanism of being responsible for their own work and close coordination into effect，adhering to the working principle of adaptation to local conditions and steady progress，seeking to construct a management mode of“Three Websites and One Information Reporter”suitable for the study region，with an aim to provide both suggestions for establishing a long⁃term mechanism for the operation of mass monitoring and preventing system，and technical references for nationwide mass monitoring and preventing.

mass monitoring and preventing；“Three Websites and One Information Reporter”；survey of current status；problems；countermeasures analysis

P316

1673-8047（2016）04-0071-08

2016-10-10

内蒙古自治区地震局局长基金（2016ZF021）

刘小霞（1982—），女，硕士，助理工程师，主要从事震害防御及防震减灾宣传教育方面研究。