人民币资本项目下可兑换问题的国际法视角

黄思颖

华东政法大学，上海　200063



人民币资本项目下可兑换问题的国际法视角

黄思颖*

华东政法大学，上海200063

摘要：货币的自由兑换是经济全球化的必然趋势，通过多个国际条约，例如涉及成员国较多的《国际货币基金协定》中明确规定各成员国不得对货币经常项目下的可兑换做出限制，目前各国已经逐步实现了经常项目下的可兑换，但资本项目下的可兑换各国的开放水平各不相同。人民币在实现资本项目下可兑换的道路中面临着国际上基金协议修改举步维艰国内外汇管理法律以及制度不完善等问题，因此，着眼于我国外汇体制的改革，对人民币实现资本项目下可兑换做出路径选择以及提出相应法律对策，具有重要的研究价值。

关键词：人民币；经常项目；资本项目；外汇管制

一、货币兑换的相关法律概念

有关货币兑换的法律规定在诸多国际条约中都有涉及，比如《国际货币基金协定》(以下简称“基金协定”)、经合组织颁布的《资本流通自由化守则》、国际开发协会章程等。基金协定相对比较重要因为国际货币基金组织(以下简称“IMF”)为全球性组织，成员国众多，规则适用范围广泛。并且很多其他规则也会引用基金协定。因此笔者根据基金协定对货币自由兑换进行定义。

货币自由兑换是货币发行国允许本国货币持有人将本国货币自由兑换成外国货币并不限制地用于对外支付与转移。最开始的基金协定第十九条规定，自由兑换货币指的是不接受第十四条过渡安排的成员国的货币或者基金认定为可自由兑换货币的非成员国货币。第十四条过渡安排指的是成员国可以限制对货币经常项目的外汇管制。基金协定的第八条规定成员国应当取消货币经常项目的外汇管制，不接受十四条意味着自愿受第八条的约束，因此按照之前的基金协定，自由兑换货币指的允许经常项目下自由兑换的货币。即只要各国允许货币经常项目下的兑换，即使不承认资本项目下的兑换，该国的货币也属于自由可以自由兑换的货币。虽然基金协定后来进行了修改，取消了第十九条，但是因为第八条以及十四条继续存在，因此该自由兑换货币的概念也在事实上存在。成员国接受第八条限制并不意味着不能对货币经常项目的自由兑换进行限制。经过基金批准之后，各成员国可以进行一定程度的限制。因此，基金协定实际上强调的是经过基金组织同意的限制。

基金协定鼓励货币的兑换是为了修补混乱的国际货币秩序。二战前各个国家展开贸易大战，贸易保护主义盛行，竞争性货币贬值引发世界性经济危机。二战中获胜的以美国为主的西方大国建立“布雷顿森林体系”，其本质是建立一个以美元为中心的国际货币体系，基本内容包括美元和黄金，其他货币与美元挂钩，并实行固定汇率制度。系统建立了国际货币基金组织和世界银行两大国际金融机构，国际货币基金组织负责维护有序的成员国之间交换安排，以避免竞争性货币贬值；国际汇率的稳定；保证一定条件下适当的担保，基金提供成员临时普通资金，使其有信心利用此机会纠正国际收支的失调，而不损害国家或国际繁荣的措施等；协助会员国建立正常交易的多边支付制度，消除世界贸易的外汇管制等；基金协定虽然鼓励货币兑换但对其做出相对宽松规定有其特定的历史背景，资本的流动难以短期内实现，当时各国主张对货币资本项下的兑换进行限制，如同美国财政部所言“二三十年代历史表明，很多国家无法承担将大量本国货币兑换成黄金和资本逃避的风险。事实证明，国家的黄金以及外汇储备应当主要为了经常项目而进行。”国家没有能力接受非由于国内需求而流入的资本，担心这些游资的流入所产生的风险。这些担心也充分的反映在《基金协定》中，允许不接受货币的经常项目下的兑换，即使接受也允许在基金组织的同意下进行一定程度的限制，而对于资本项下的兑换不进行规定。

外汇管制是货币兑换的对立面，外汇管制越松，货币兑换程度越高。实现货币自由兑换的过程同时就是逐步解除外汇管制的过程。按照国际通行做法，外汇管制可分为对经常项目和资本项目的管制。根据国际货币基金组织颁布的《国际收支手册》(第5版)，资本项目改称为“资本和金融项目”。包含两部分内容：第一资本项目，包括设计资本转移的收取或支付以及非生产、非金融资产的收买、放弃的所有交易。第二为金融项目，包括设计一个经济体对外资产和负债所有权变更的所有交易。这类变更情况包括世界其他地方双向的债券的产生和清偿。从该规定来看，资本项目包括交易本身以及为此所发生的资本的对内收取和对外支付。

从法律关系上讲，货币兑换实际上反映了国家货币主权与货币持有人货币兑换权之间的关系，是国家经济利益和货币持有人私人利益之间的妥协。19世纪的经验告诉我们，自由兑换是指一种制度结构，它利用主权国家间互利的经济关系，使最为有害的国家干预减少到最低限度。其定义暗含着国际贸易和支付体系中最大程度的多边性、稳定性和自由性。

二、人民币兑换的历史发展及现状

人民币诞生之时为不可兑换的货币，1945年8月25日，国民政府批准中国参加基金协定，1980年4月1日黄华外长致函IMF总裁声明，中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，只有中华人民共和国才能在国际上代表中国。中华人民共和国认为当时中国政府对IMF的基金协定的批准有效。因此，中国是IMF的创始国，应该遵守基金协定的规定，开始逐步实现人民币经常项目下的可兑换。1993年10月22日，我国向IMF承诺在2000年之前接受基金协定第八条的义务。1993年11月的十四届三中全会通过的《中国共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出“逐步使人民币成为可兑换货币”。1996年7月1日，外商投资企业的经常项目外汇首次纳入银行结售汇体系；居民改变外汇标准每次兑换2000美元；居民离开这个国家的居民，退役金，退职金和养老金都可以兑换成外汇；出入境展览、招商等非贸易经常性用汇的限制也被取消。1996年12月1日，中国宣布实现了经常项目下的可兑换。目前，根据《中华人民共和国外汇管理条例》第五条，国家对经常性的国际货币支付与转移不予限制。

经常项目下人民币可兑换实现之后，中国开始走向人民币资本账户可兑换的历程。1999年初逐渐放松资本项目管理，如海外投资海外加工项目，外国援助项目，允许外国投资，实物支付免除利润率等。2001年12月11日，中国正式加入世贸组织，从那时起，中国颁布一系列的法律法规，加快资本自由化的过程，如《金融资产管理公司吸收外资参与资产重组与处置的暂行规定》、《关于上市公司涉及外商投资有关问题的若干意见》等。

三、促进人民币资本项目下可兑换的必要性

随着世界经济全球化的发展，国际交流日益频繁，资本项目的可兑换已经成为不可逆的世界潮流，其存在的价值主要体现在以下几个方面：(1)资本项目下的人民币可兑换是世界经济一体化的要求。加快国际贸易和资本流动的发展，需求除了定期开放政策的支持，中国也应该有货币自由兑换等相应的配套措施。(2)资本项下可兑换是中国实现WTO金融服务贸易开放的要求。WTO服务贸易总协定不仅包含投资规则还涉及资本项目规则。该总协定对于服务提供方式的有几种不同的模式规定，其中一种模式要求免除与服务有关的对于外国投资的资本流动的严格条件。商业存在作为一种提供服务的模式，在服务提供者可以在他国投资的情况下商业存在才可以实现。(3)实现宽松的外汇管制有利于促进国际投资，使得中国成为对外国有吸引力的国家。(4)便利监管部门进行监管。我国目前的资本管制效率下降，逃避资本管制的有许多金融工具，比如贸易商品和服务的价格转让，外汇互换，建立公司外倒，全球网络第三方支付，海外贸易的国内资产，等，在一个开放的项目下，部分经常账户和资本账户的开放可以很容易地混合着非法资金开放项目“合理”外流，越来越多的控制漏洞，控制效果下降，控制无法放下内外资本流动。不妨放开控制使得暗流成为开放的通道，方便统计监测和监管措施。

四、人民币资本项目下可兑换的障碍

基金协议第八条规定了货币经常项目可兑换的最低义务，但对于资本项目下的可兑换做出规定。因此各个成员国对于资本项目下可兑换不存在条约义务，因此各国该领域中的货币管制程度各不相同。

近年来，许多工业化国家逐渐放松资本管制，主张离岸金融市场一体化以及实现金融的自由化，这些的实现都离不开资本自由化。因此，基金也开始关注这一问题。至1995年，所有工业化国家都取消了对资本流入流出的外汇管制。自此，工业国家开始推动基金放松资本管制。虽然基金没有将其纳入自身管辖范围，但其一直通过以下方式对该领域进行管理：1、根据基金协议第四条监督与磋商程序同成员国就资本账户自由兑换进行讨论。2、给成员国提供资本自由化方面的技术协助，例如提供有关资本自由化步骤、汇率安排以及货币政策等方面的意见。3、提供资金。基金有向国际收支失衡的成员国提供资金的职能，但通常成员国使用资金必须满足行为准则，通过行为准则来限制、管理成员国行为。例如，东南亚金融危机时，泰国、韩国为了获得基金的资金而承诺开放银行，允许外汇银行控股。4、通过与其他国际组织合作，借鉴资本自由化的相关经验。5、尝试将资本自由化规定为成员国义务。通过1997年《临时委员会关于修改基金协定实现资本自由流动的说明》，基金临时委员会的执行董事会建议修改基金协定的工作内容，将资本流动自由化纳入到基金的宗旨中，并通过将有关资本流动自由化的定义和与之一致的义务严格化来扩大基金的管辖权。但是基金关于该项的修改至今尚未完成。按照基金规定，修改需要五分之三成员国并持有85%总投票同意。并且，在该项目上各国仍旧存在分歧。例如，波拉克反对基金享有资本自由化流动的管辖权，因为他认为这会使得基金超出其固有的维护国际收支平衡的职责范围并干涉WTO的管辖权。这些因素都使得基金协议的修改面临巨大的困难。

我国国内目前一方面是个人资本项目可兑换程度还不够高。另一方面是金融市场不完善，金融体制十分脆弱，资本充足率过低、资本金严重不足，资本收益率低，经营成本高等问题严重阻碍货币自由化。

五、人民币资本项目下可兑换的障碍扫除

笔者认为可以通过以下几个方面促进人民币资本项目下的可兑换：(1)大力推进基金协定将资本自由化纳入自身职责范围的进程，为人民币资本项目下可兑换提供积极的国际环境。例如，比照经常项目下货币的可兑换规定，资本项目也可以规定兑换标准的同时做出过渡性安排。同时，基金也应该评价与分析不同类型的资本管制，如区控制资本流入与流出的渠道，以市场为中心的控制和以数量为中心的控制机制，使得成员对于资本管制目标和资本自由化的进展有更加清晰明确的认识。(2)改变立法模式，从肯定性立法改为否定性立法，如《经济合作与发展组织资本流动的自由化通则》，附录部分关于保留资本流动的自由化的一般原则，列出了每个成员的管辖贸易资本项目，随着对外经济贸易的发展，贸易和资本流动的自由兑换将越来越多地合法化。因此，我国应尽快修改相关法条中可自由兑换的内容。(3)完善外汇监管、外汇账户管理、外汇收支管理的相关制度。加强事中检查和事后核销措施，放宽开立外汇账户的条件。(4)完善财政货币政策和外贸政策，当国际资本大量流入以及外汇储备大量增加时，灵活运用货币政策，通过各种货币政策工具阻止货币供应的增长。资本项目开放后不可避免的会造成汇率的不稳定，这种不稳定无疑会对外贸造成很大的冲击。因此，将对外贸易政策调整为以改善经济结构为目的是十分必要和有效的。中国下一步应该致力于将外资投资在优化经济结构、升级产业链以及相关产品上等。(5)完善金融法律体制，建立金融协调机制，中央银行、各监管机构之间建立支持配合和沟通机制，建立健全信息披露制度，增加投资透明度。建立金融风险预警机制，确保防患于未然，准确发现与分析相关风险，帮助市场监管部分、金融机构以及金融市场及时采取应对手段。

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[3]张春生.人民币资本项目开放[J].上海金融，2015(3).

[4]芮沐编.国际经济条约公约集成[M].人民法院出版社，1995(6).

*作者简介：黄思颖(1993-)，女，汉族，上海人，华东政法大学，2015级国际法专业硕士研究生，研究方向：国际法。

中图分类号：D996.2

文献标识码：A

文章编号：1006-0049-(2016)12-0076-02