靳 谦
内蒙古大学公共管理学院,内蒙古 呼和浩特 010010
依法行政视阈下对法治型海关建设的几点思考
靳谦*1
内蒙古大学公共管理学院,内蒙古呼和浩特010010
摘要:本文从依法行政的视角,探讨了海关执法实践中“法无授权不可为”与“法无禁止即可为”之间的辨证关系,并从主、客观两方面分析了法治型海关建设面临的形势和问题,有针对性地提出建立完善海关法律规范、法治实施、法治监督、法治保障“四个体系”,推进法治型海关建设的相关建议。
关键词:依法行政;法治型海关
党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。”可以说,依法治国是当前和今后很长一段时期我们党治国理政的基本方略。而依法行政则是依法治国的核心所在。随着我国“四个全面”战略的稳步实施,国家行政管理面临新的挑战,海关作为国家进出境监督管理部门,如何正确依法行政、有效打造法治型海关,这一命题的理论价值和实践意义就愈发突显出来。
一、正确理解新形势下依法行政的基本原则
从公共管理学角度讲,依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。这一点已无疑义。需要思考的是,在当前坚持和发展中国特色社会主义的时代背景下,对依法行政如何科学理解?笔者认为,最重要的是把握好“合法性”和“合理性”两个方面①:
(一)坚持“法无授权不可为”,确保执法权限的合法性
依法行政的核心精神是行政的权限合法,即行政权的行使必须要有法律根据,这是行政“合法性原则”的基本要求。任何行政机关、行政官员等行政执法主体都没有逾越法律的权力,这就是所谓的“法无授权不可为”,具体包括以下基本要求:
一是行政不得超越职权。任何行政行为必须在法律规定权限之内,不能“乱作为”。前些年曾出现过的一些直属未经海关总署审定、授权,自行承诺给地方政府、企业等管理相对人“特殊政策”的现象,这里有支持地方经济发展和服务企业的出发点和“良好愿景”,但深层次体现出来的则是一种执法的“随意性”,是对“法无授权不可为”即“合法性原则”认识不深、执行不严的结果。
二是行政程序必须合法。行政程序是行政机关作出行政行为所必须遵循的时限、步骤和方式,是行政的过程和形式。在目前海关的执法实践中,既存在某些程序空白的问题,又有规定程序明确却不严格遵循的现象。程序违法,将直接导致司法审查的“撤销判决”。因此,一定要牢固树立行政执法的程序意识,摒弃重实体、轻程序的错误观念。
三是行政违法必须担责。对于海关等行政机关作出的不合法的行政处理结果,司法部门不仅可确认其无效,还可根据其情节追究相应的法律责任。我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》都规定了违法行政的侵权责任,都体现了“违法必究”的法治精神。海关执法所依据的母法是《海关法》,海关的一切工作,无论是赋予行政相对人权利还是为其设定义务,都必须符合《海关法》及根据《海关法》制订出来的其它法规要求,在法律法规框架内运行。
(二)兼顾“法无禁止即可为”,确保行政执法的合理
一方面,执法相对人的行政诉求在“法无禁止”的条件下,必须具有合理性。我国的法律是人民意志的体现,所以我国现行的行政法律法规既注重推动和促进行政机关积极行政,也注重保护行政相对人的合法权益,力求在行政机关与行政相对人之间建立起一种执法与守法、服务与合作、信任与沟通的关系。因此,在“法无禁止”的条件下,执法相对人的行政诉求只有是合理的,才能找到与执法主体开展执法行为之间的平衡点。
另一方面,行政主体的执法行为在“法无授权”的条件下,必须确保合理性。此处的“法无授权”特指在法律规定的权限内未明确执法程序的情形。确保执法行为的合理性,一要正确行使行政裁量权。行政裁量权的存在使行政的合理性考虑成为必要。具体到海关实践中,《海关法》虽然规定了对违法行为的处罚,但同时还规定了对情节显著轻微的应“减轻或免予外罚”,都直接通过法律规定体现了执法“合理性”的精神。二要对法律没有明确规定,但执法实践要求海关必须作为的,也应在合理性原则指导下履行职责。依法行政也存在着行政适应社会发展、打破框框的问题,在遵循合理性原则前提下,作为国家机关,也有义务进行必要的积极行政,努力完善和实现自身职能。
二、准确把握海关依法行政过程中“法无授权不可为”与“法无禁止皆可为”的辨证统一
从法学角度讲,“法无授权不可为”强调制约“公权力”,即政府机关必须依法行政。“法无禁止即可为”则是指法律主体在法律没有明确禁止的情况下可依自己的意志行事或追求自神利益,它强调保护“私权利”。两者看似存在不可调和的“矛盾”,但其实是矛盾的两个方面。根据唯物辩证法基本原理,制约“公权力”与保护“私权利”两者是辩证统一的。在一定条件下,行政机关严格依法行政、认真履行法定“公权”职责,有利于行政管理相对人“私权利”的实现;行政管理相对人“私权利”的实现,反过来又推动行政机关更好地完善和实现自身的职能,依法履行好“公权力”;从而在对立、统一中,推动社会的发展进步。
就海关执法实践而言,依法行政过程中经常发生由于与管理相对人之间各自强调“法无授权不可为”与“法无禁止皆可为”原则,产生“矛盾”的情形。要解决这一“矛盾”,首先要打通理念上的障碍:
一要准确理解“法无授权不可为”。有些人认为,具体法律规范中未明确可以做的,海关都不能做。形成这种片面认识的核心问题在于如何准确理解“法”的实质含义。“法”既包括具体的法律规范,也包括法律原则和法律精神。因此,具体法律规范中无明文规定,并不一定意味着不可为,还要看海关将作出的具体行政行为是否符合法律原则和法律精神。此外,对海关而言,“法无授权不可为”一般指没有法律法规依据而作出的可能减损行政相对人合法权益或加重其义务的行为,而如果作出的行政行为对行政相对人而言是一种授益性行为,且不损害国家利益或他人利益,则不应以“法无授权不可为”为由加以推搪。
二要始终坚持“上位法优于下位法”。海关执法时应尽可能选择法律效力高的法律规范作为执法的依据。但从海关系统以往的复议案件来看,在具体法律适用过程中,一线执法关员往往只顾及海关公告、海关规章或其他规范性文件层面的规定,而对法律、行政法规的上位法(规定)却不关注,其结果是海关的具体行政行为在行政争议案件中极易受到相对人、海关复议机关、尤其是司法机关质疑,从而增加了引发诉讼和败诉的风险。
三、坚持依法行政,扎实推进新形势下法治型海关建设
(一)科学分析依法行政视阈下,法治型海关建设面临的形势和问题
1.客观而言,海关面临的执法环境日益复杂。首先,随着经济社会发展,新情况、新问题不断涌现,一些新领域还存在制度空白,有些海关执法工作处于新老制度交替过程当中,缺乏成熟的配套制度。如建立自由贸易区、规范电子商务等,海关的研究仅在起步阶段,尚无也不可能有完备的法律法规及相关制度,导致实际工作难度加大。其次,海关实行垂直领导体制,执行中央统一的政令、全国统一的法律规范。但现实工作中,一些地方政府出于本地区发展的考虑,往往要求海关给予超出法律规定的优惠政策和便利措施,造成海关执法不统一,使“法无授权不可为”受到冲击。再次,行政相对人的守法自律意识有待增强。近年来,行政相对人和社会公众的法律意识明显提高,但“选择性守法”现象较为普遍,保护自身权益的意识强,而对公共权利及他人合法权益的尊重和维护相对弱,加剧了海关依法行政的难度。
2.主观而言,海关在自身建设方面与国家对依法行政的基本要求还存在一些不适应的情况。一方面,关员的法治观念和法律意识有待增强。依法行政的精神和要求尚未内化于心、外化于行,一定程度存在“选择性执法”,运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾、推动发展的能力有所欠缺。另一方面,依法行政水平有待提高。在坚持“法无授权不可为”、“法定职责必须为”和兼顾“法无禁止即可为”方面有待加强,表现在:不能严格遵循法律规定行使职权、履行职责;不当行使自由裁量权,执法存在较大随意性,等等。
(二)建立完善“四个体系,建设法治型海关
1.落实简政放权要求,构建完备的海关法律规范体系。加快制定海关“权力清单”,让权力“在阳光下运行”。要坚决贯彻《行政许可法》确定的“三优先”原则,凡是市场机制能够有效调节的,行业组织和社会中介机构能够自律管理的,不再设定行政审批。要对海关现有行政审批事项分类处理。对缺乏实际监管作用,或者通过事中事后监管等方式可以实现管理目的的审批事项一律予以取消;对不宜或无需由总署或直属海关直接管理的审批事项,下放审批权限;对确有必要保留的审批事项切实加以规范,简化程序,努力做到高效便民。要深入研究简政放权后对海关工作的影响,做好所涉及海关规章和规范性文件的立、改、废,制定配套措施,最大限度防止出现管理“真空”。
2.加强执法统一性建设,健全高效的海关法治实施体系。要进一步加强源头治理和顶层设计,建立健全执法不统一问题发现、解决、反馈机制、执法资格制度、区域海关执法协作机制等相关机制和配套制度,推动建立执法统一长效机制。要重点规制自由裁量权。对海关系统而言“把权力关进制度的笼子”,所涉及的“权力”最主要是两项:一是行政审批权,二是自由裁量权。要研究制定规制海关自由裁量权的基本原则和标准,选择一些海关重点执法领域社会反响强烈的自由裁量权研究制定有关规制措施,并依托业务改革进行源头治理,保证海关统一、有效执法。
3.强化行政执法监督,构建严密的海关法治监督体系。执法监督是新时期海关正确依法行政的重要保证。要建立完善内部执法监督检查制度。总署层面加快制定颁布执法监督工作规范,根据海关监管、稽查等日常执法活动特点,尽量量化、细化检查监督的具体内容,并对监督检查的基本程序、范围定出刚性要求,减少行政执法中“两可”现象。要构建上下贯通、内外结合的监控网络。采取科技手段对行政执法进行约束、规范,从而减少执法主观性和随意性以及不廉洁等因素;综合运用海关纪检监察、督察审计、巡视监督等各种监督手段的成果,形成监督合力,提高监督效能。要严格执行责任追究、惩戒制度,加大对执行责任追究、惩戒制度的执行力度,在监督制约中起到惩前毖后的效果。
4.推进法制队伍建设,打造有力的海关法治保障系统。高素质的海关队伍是海关依法行政的重要保障。一方面,要全面提高海关人员的法律素质。“徒善不足以为政,徒法不足以自行”。各级海关组织要加大普法宣传力度;广大关员在执法过程中要不断增强行政诉讼意识、程序意识,把依法行政意识转化为自觉行动。另一方面,重点加强专业法制队伍自身能力建设。注重培养法制工作人员的国际视野、战略思维以及更好地参与顶层设计、辅助决策的能力和水平;建立健全海关法律人才库,储备在法制工作业务领域有所特长和建树的人员,打造高素质的海关法制人才队伍,为法制型海关建设提供人才保障。
[注释]
①在全面依法治国背景下,行政部门依法行政除了坚持“法无授权不可为”的合法性、兼顾行政相对人“法无禁止即可为”的合理性之外,还应全面履行“法定职责必须为”的强制性义务。鉴于行文需要,本文未对依法行政的“强制性”进行探讨.
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[4]党英杰.新形势下法治型海关建设的路径选择(海关内部资料).辖区海关政研,2013.8.
*作者简介:靳谦(1987-),女,内蒙古呼和浩特人,内蒙古大学公共管理学院,硕士研究生,从事公共政策研究。
中图分类号:D922.1
文献标识码:A
文章编号:1006-0049-(2016)12-0072-02