中国基层自治的研究路径

李 龙

中国基层自治的研究路径

李 龙

基层自治；村民自治；居民自治

中国基层自治研究主要有三种研究路径，即社会自发研究路径、国家建构研究路径和基层治理研究路径。社会自发研究路径建立在社会中心主义的自发秩序理论基础之上，认为中国基层自治的产生和变迁具有自发性，基层自治应以国家权力的退出和社会权利的扩张为导向。国家建构研究路径建立在国家中心主义的国家建设理论基础之上，认为国家一开始就将基层自治纳入中国现代国家建设进程中，并在基层自治变迁进程中发挥主导作用，未来基层自治发展必须要有国家参与。基层治理研究路径是治理理论的运用性研究，它结合国家建构和社会自治的合理因素，以治理绩效为导向，将基层自治视为国家主导和社会参与的一项系统性工程。

自治的本质是分权，包括国家向社会的分权、政府向市场的分权、中央向地方的分权等,相应也就有了社会自治、基层自治(村民自治、社区自治)、地方自治等概念。在中国基层自治(主要指农村村民自治和城市居民自治)研究中，主要有三种研究路径，即社会自发研究路径、国家建构研究路径和基层治理研究路径，这三种研究路径的理论基础分别是自发秩序理论、国家建设理论和治理理论。由于这三种理论产生的背景不相同，经验基础也不相同，因而运用到中国基层自治研究中的解释力也不相同。在运用这三种研究路径分析中国基层自治时，有必要重视政党和国家在中国现代国家建设进程中的特殊重要性。可以发现，国家自始至终将中国基层自治纳入到整个国家建设进程中，主导着中国基层自治的变迁和发展。

一、社会自发研究路径

“自治”即自我管治(self-government)，与“他治”相对应。“他”往往是国家或者政府，自治也就理所当然地被理解为非国家或政府的管治。自治的本质主要是分权，尤其是国家向社会的分权，其概念本身即有与国家管治相对立的含义。与自治相关的概念是自发，与它对立的概念则是建构。在自治问题研究中，比较有代表性的是自发秩序理论。自发秩序理论是社会中心主义的理论，它强调社会的自发性，反对国家的过分干预，认为通过社会自发演进，就能够实现良好的秩序和绩效。在自发秩序理论看来，自治本质是社会对国家的分权，在自治变迁过程中要强调社会力量的优先性和秩序演变的自发性，自治发展的方向应该是社会的不断扩张和国家的不断收缩，排除国家试图建构社会秩序的可能。在西方政治学和经济学理论中，自发秩序理论来源于17、18世纪的古典自由主义和20世纪七八十年代的新自由主义，前者以斯密、洛克等为代表，后者以哈耶克、诺奇克等为代表，尤其哈耶克的“自发秩序”概念(与“人造秩序”对应)最为典型。

中国基层自治问题出现后，由于西方主要以自发秩序理论研究自治问题，因而建立在自发秩序理论基础上的社会自发研究路径也被运用到了中国基层自治研究中。这是因为：

首先，中国基层自治的产生具有自发性。基层自治产生的自发性主要表现在农村村民自治中。1978年改革开放开始对我国政治经济体制进行改革，这为基层自治的产生提供了新契机。在农村地区，人民群众在实践中自发探索出家庭联产承包责任制，这种新的土地产权制度得到中央政府认可并在全国范围内推广。分田到户的家庭联产承包责任制是农村经济体制的创新，它要求有与此匹配的农村政治体制，然而高度行政化的“政社合一”体制并不能适应这种新的土地产权制度，成为农村生产力发展的阻碍因素，人民公社制随即被废除。人民公社制被废除后，新的基层制度并没有有效建立起来,农村社会出现了一定的无序状态，尤其是落后地区。在这种情况下,广西宜山、罗城等县的农民自发地组织起来,建立村民委员会等自治组织来维持公共秩序，组织公共建设等。[1](P52-53)可见，中国基层自治的产生源于农民自发，这一点符合自发秩序理论的基本观点。

其次，中国基层自治变迁过程本质是国家向社会分权。在基层自治产生以前，中国农村和城市基层分别实行人民公社制和单位制，国家权力高度集中，并渗透到基层组织中。在基层自治产生以后，中国基层自治变迁整体符合社会中心主义的自发秩序理论，开启国家向社会分权。政治上，国家权力逐步退出基层社会，交由基层组织自治，基层组织不再是一级行政组织。人民公社废除后，基层人民群众在实践中自发探索出村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组、村务公开监督小组、村民民主理财小组为主体的村民自治体系，[2]实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。经济上，农村全面建立家庭联产承包责任制，农村土地产权制度的变化改变了国家直接决定和计划农村生产的情况，赋予了农民较大的经济自主性。从实际效果上看，国家向社会分权的基层自治解放了基层生产力，一定程度上满足了基层群众政治参与的需要，这就进一步强化了部分学者对社会中心主义的自发秩序理论的认同，认为未来中国基层自治发展的方向应该是进一步限制国家权力，强化社会自治。

最后，中国基层自治运行中的问题根源于国家仍然过度干预基层自治。中国基层自治中还存在很多问题，例如有学者将其归纳为：两委矛盾突出，内耗不断；行政意图、家族宗族、宗教、派性、黑恶势力等因素干扰村委会选举，违规选举和贿选现象屡屡出现等。[3]虽然造成这些问题的原因有很多，但由于社会中心主义的自发秩序理论强调社会自发性，主张基层自治中限制国家权力，强化社会自治。所以，当中国基层自治出现问题时，社会自发研究路径将其归咎为社会自治还不够，国家干预还过多，从而造成基层自治观念薄弱，自治能力受限，自治绩效感较低等。例如有学者认为，在乡村关系上，基层政府干预基层群众组织自治的现象比较普遍。随着基层自治的整体发展，基层政府很难公开干预村委会选举，他们转而利用行政权力控制村干部和农村公共治理。如对村干部实行“诫勉制”，对村级财务实行“村财乡管”，代替村委会出让农民土地等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。[4]

整体来看，将自发秩序理论基础上的社会自发研究路径运用到中国基层自治问题中有其合理性，其中最为关键的一点是它抓住了自治的分权本质，把握住了中国基层自治是国家向社会分权的过程，国家在基层组织中的有限退出也就意味着社会自治的加强，社会自发的组织和自治将更有利于基层政治经济发展。然而，对于这种研究路径，有必要注意到其建立的理论基础——自发秩序理论——本身的局限性，将其运用到中国基层自治中也存在问题。

其一，它主要是基于西方民族国家建构和民主化的经验而来，更为准确地说，它主要基于英美两国的经验而提出。英国的自治传统主要体现为习惯法和治安推事制度，美国的自治传统主要体现在托克维尔所提到的乡镇自治。美国是一个从地方自治成长起来的国家，建国过程中，美国民众通过投票先建立基层政府、州政府，再建立联邦政府；开发过程中，没有政府，没有法庭，如何维持秩序就成为首要问题。这时，自然法则起着重要作用，移民们在多数决原则的基础上实行“自警制”，自己管理自己，依靠多数决维持秩序。[5]自发秩序理论下的自治理论主要就是基于这些英美传统而提出，自然会强调社会的自发性及其对国家权力的限制。但是，英美经验毕竟是特殊经验，如果将其运用到落后国家的现代国家建设及治理中，试图解释普遍问题，其适用性值得怀疑。

其二，社会中心主义的自发秩序理论实质上具有“限权满足”，即强调社会权利对国家权力的限制。抛开经验本身的特殊性，可以追问，这些经验是真实的吗？换句话说，历史真的如社会中心主义所解读的那样吗？以“自然权利”和“社会契约”为核心的社会中心主义理论体系被认为是建立在英国—美国—法国经验基础之上的，但是，对这些国家制度变迁经验的全景式研究发现，国家的重要性在社会中心主义那里被淡化了，甚至被忽视了，社会中心主义只是这些国家部分经验的理论抽象。[5]退一步即便抛开经验的真实性问题，还可以追问，在国家权力面前，社会权利就天然具有正当性吗？事实显然并非如此，片面强调社会权利而忽视国家权力给很多发展中国家带来的发展困境足以说明这一点，与社会自治相伴的往往是政治无序、经济无效甚至国家失败。

二、国家建构研究路径

在自由主义占主导的西方，社会中心主义书写的历史赋予社会天然的正当性，国家权力往往被视为恶的，市民社会、公民社会等成为被称颂的对象。20世纪五六十年代美国政治科学和社会学中主流的研究视角仍是多元主义和结构功能主义，其最主要的特征就是，在解释政治和政府的行为时采用社会中心论的方法。[6](P3)多元主义重视的是多元利益集团，结构功能主义甚至主张以政治体系取代国家的概念，国家成为边缘化的过时概念。20世纪90年代以来以米格代尔、埃文斯、奥斯特罗姆为代表的学者提出了国家在社会中、国家与社会共治、公与私合作伙伴关系等理论，认为国家与社会存在合作与互补的关系，二者是互相形塑的，试图打破国家社会二分，尤其是社会中心主义，[7]学界通常将其称为回归国家学派。与此同时，基于比较历史研究而产生的新制度主义(尤其是历史制度主义)兴起并成为政治学的主流方法论。他们对社会中心主义的多元主义、结构功能主义、自发秩序理论等提出批评，质疑社会权利天然的正当性，重新发现国家和制度的重要性，还原一个完整的民族国家建构和现代化历史过程。与社会中心主义的自发秩序理论相对应，国家中心主义的国家建设理论在20世纪90年代随之兴起，同样基于它而提出的国家建构研究路径也被运用到中国基层自治研究中。与社会自发研究路径比较起来，国家建构研究路径得到了更多中国基层自治研究学者的认同*基层自治组织不是一级政权，《村(居)委会组织法》规定，基层政府与基层自治组织是工作上的指导、支持和帮助关系，而非领导与被领导关系。但是，《党章》和《村(居)委会组织法》都规定，基层自治组织要接受基层(村和社区)党委领导，基层党委要接受上级党委领导。我国是中国共产党领导的国家，政党和国家融合度较高，国家在基层自治中从未缺位也就代表政党在基层自治中从未缺位。因此，强调基层党组织建设及其功能实际也可以纳入国家建构研究路径。。这是因为：

首先，中国基层自治产生的自发性主要体现在村民自治中，居民自治的产生主要是国家建构的结果。在城市地区，由计划经济体制向社会主义市场经济体制方向的改革使得城市单位制失去了赖以生存的宏观制度基础，以政治动员和社会控制为目标的单位制显然违背市场原则，农村经济和政治体制改革也对城市有很大的“示范效应”，在这种背景下，单位制逐渐被废除。在这个过程中，与农村情况类似的是，高度行政化基层组织制度的废除取而代之的是建立了基层群众自治组织——居民委员会，但是，由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构的不同，农村村民自治一开始具有较强的自发性，城市社区居民自治是政府自觉推动的结果。[8]在中国的居民自治中,政府发挥着主导作用,居民自治属于政府主导型自治，居民自治是政府主导下的“规划性变迁”。其原因是中国的城市居民自治处于萌生状态,很不成熟,需要政府的自觉培育和引导。[9]

其次，中国基层自治变迁过程中国家发挥主导作用。通过中国基层自治变迁的经验研究可以发现，虽然这个过程核心是国家向社会分权，但是并非基层自治组织中社会权利的扩张和国家权力的清除，而是国家主导了基层自治制度的建构过程。主要表现在：其一，国家力量保护了基层自治成长。在废除人民公社制后，国家完全有能力用新的基层管理制度取而代之，而不一定要建立基层自治制度。20世纪80年代以来，反对基层自治的声音一直存在，其中有主张将村和社区一级组织建立成政权组织。然而，中央通过综合权衡，认为实行基层自治长期来看能满足人民群众政治参与的诉求，并且可以做到有序可控,因此以国家力量保护了基层自治成长。“虽然谁都无法否认市场经济的发展、社会结构的变化以及个体的日益独立是中国基层民主发展的根本动力,但这并不能改变中国基层民主成长的逻辑起点来自国家建设对民主需求这个事实。忽视了这一点,也就无法真正看清中国基层民主的实际含义。”[10]其二，国家取代社会主导基层自治建构。英美自治产生于社会自发，并且在社会中自发成长。中国基层自治虽然也自发产生于社会，但却在很短时间内就被纳入到国家主导的政治民主建设范畴中。国家试图以此主导和控制基层自治发展进程，既满足人民群众对民主的诉求，又使其有序可控，避免走向激进和失序，这是20世纪80年代选举民主留下的启示。实践证明这是一项正确的战略选择，国家推动和引导民主化发展保证了国家的主动性。国家一旦在民主化中陷入被动,其结果不外两种：要么被民主化所削弱,使国家陷入低质民主的泥沼；要么国家竭力压制民主的挑战,使国家陷入专制的恐惧。[11]其三，基层自治制度依靠国家力量得以确立和推广。英美自治往往自发生成，经过长期演变成为风俗传统，而中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质。中国的村民自治权不是自然生成的，而是国家赋予的。[4]1982年，《宪法》第一百一十一条规定了基层自治，1987年和1989年又分别通过了《村民委员会组织法》(试行)和《居民委员会组织法》，基层自治制度基本确立起来。国家还在农村和城市地区推广基层自治，民政部推动的“示范村”、“示范社区”以及国家级的“实验区”等就是国家力量推广基层自治的表现。

最后，未来中国基层自治发展进程中国家参与必不可少。未来基层自治发展进程中应该重视国家参与，建立国家与社会的一种良性互动关系。“国家权力的适当退出为自治创造了前提条件，但这并不意味着国家就此不协调社会关系和社会利益；社会自主性和独立性的发展为自治创造了必要基础，但这也并不意味着自治就能自发地成长。从本质上讲，发展自治的出发点是国家与社会实现良性协调，而不是国家与社会走向完全对立。”[12]中国基层自治未来不应该排除国家，也不可能排除国家，这是由国家在中国现代化进程中的特殊重要定位所决定的。“在社区治域,并不排斥政府权力,相反要以政府权力的存在为依托。所以，社区自治体存在于政府行政区域内，并是行政治理的对象体”。[9]以基层自治中的民主监督为例，普通村(居)民受到时间和能力的限制，往往很难监督村(社区)干部。在这种情况下，如果没有国家权力对基层自治组织进行必要的监督，地方黑恶势力、家族势力等会影响到基层自治，也给基层腐败留下空间。

总之，从基于国家中心主义的国家建设理论而提出的国家建构研究路径来看，中国基层自治的产生、确立和推广都带有明显的“国家赋权”特征，国家不仅主导了基层自治的建构，还以国家力量“抬高”基层自治制度的地位，使得其快速发展，并最终成为与人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度及民族区域自治制度并列的四项基本政治制度。从有利的一面来看，国家建构基层自治实现了力排众议，在较短的时间内确立了基层自治制度，并且以国家力量支持其发展，产生了一定的制度绩效；从不利的一面来看，国家建构基层自治，虽然从法律上看中国的基层自治组织具有自治属性，不是一级政权组织，但是仍然具有较强的行政属性，难免给国家过度干预基层自治留下了空间，影响自治绩效。

三、基层治理研究路径

政治发展理论主要研究发展中国家政治发展问题，在现代化理论和民主化理论这两大经典政治发展理论中，西方中心主义的问题始终存在，尤其侧重向发展中国家推销西方自由民主。然而，发展中国家大多陷入政治无序、经济无效、社会分裂甚至国家失败。在这种背景下，20世纪90年代越来越多的学者从民主化研究转向重视治理研究，认为发展中国家需要首先解决治理问题而非民主化，治理理论随之兴起。有关治理的概念界定有很多，俞可平教授将其定义为政治管理的过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。[13](P5)治理理论在上世纪末本世纪初也被引入到中国，并广泛运用到分析中，出现了全球治理、国家治理、政府治理、公司治理、多中心治理、市场化治理、公民治理、城市治理等一系列相关概念和理论。当然，治理理论也被运用到研究中国基层自治问题，出现了基层治理研究路径。

基层治理研究路径(乡村治理和社区治理)在基层自治研究中广泛运用，例如有学者提出乡土精英模式，主张发挥乡土精英在乡村治理中的主导作用；[14](P205-228)还有学者将其进一步细化为村组干部和民间精英为主体的乡村治理。[15](P98-135)这是在社会自发路径和国家建构路径基础上进行的研究路径创新，可以发现，基层治理研究路径具有中和社会自发研究路径和国家建构研究路径的特征。这是因为，基层治理研究路径将基层自治视为国家主导和社会参与的一项系统性治理工程。在具体的基层自治过程中，基层治理研究路径要求：

其一，要发挥国家的主导作用，即国家可以成为基层自治的主体，这与国家建构研究路径有相似之处。从既有研究来看，基层治理研究路径往往强调的是基层干部、基层精英等主体的重要性，对国家的重要性重视还不够。基层自治和治理应该以良好的治理绩效为导向，这是简单强调自治所不能保障的。既然是治理，在当今中国国家的缺位其绩效往往就难以保证，建设社会主义新农村以及与之密切相关的农村基层民主政治建设的发展，都可能因缺乏必要的财政保障而止步不前。[16](P51)比较政治发展的经验也表明，如果国家无能，社会中心主义主张的社会自治扩张往往导致治理无效。

其二，重视多元自治主体的参与，实现基层自治中国家与社会的良性互动。治理理论的一个重要特征就是重视多元主体的参与和互动，因而基层治理研究路径将社会自发研究路径中的社会自治和国家建构研究路径中的国家主导都纳入其中，试图超越二者之间的截然对立，在中国基层自治中实现二者的良性互动。理解这二者的关系，不应该将国家的扩张视为社会必然要收缩，或者反之，而是国家有能力在必要的领域参与基层自治。国家一定程度上干预基层自治并不是其目的，而是为了实现更好的自治绩效。实质上，这比简单地将国家排除在社会自治之外难度更大，因为它不是“不管”，而是要在尊重基层自治的前提下“管得有效”。可见如何给国家定位问题就很重要。有学者提出国家作为村民自治的主体,应该首先是自觉的、内省的,而且是正义的,既能权衡村民自治的成本与收益,又能够把握短期行为和长远利益……国家在推行村民自治过程中要做到逐渐将本身位移到村民自治客体的位置。[17]在未来基层自治发展过程中，基层治理研究路径可以借助统合主义的某些合理因素，倡导国家与社会的合作主义路径，既尊重和维护基层自治，又保障国家能有效干预基层自治。

治理理论本身的价值和缺陷意味着将基层自治研究路径运用到中国基层自治研究中既有合理性，也有局限性。一方面，基层治理研究路径的最大价值在于它将中国基层自治视为一项系统性工程，治理是以问题和绩效而非观念为导向，同时具有比较政治发展研究的经验基础。尤其在对自治的理解上，它有助于我们避免简单地因为自治的分权本质而将自治视为国家权力的收缩和社会权利的扩张。立足于更好地解决基层自治中的问题，国家权力是否应该收缩，在什么领域收缩需要具体分析。此外，治理理论本身是对以社会权利扩张和国家权力收缩为主的民主化理论的反思，有助于消除对社会自治、市民社会、公民社会的迷信，更好地思考中国基层自治如何发展问题。另一方面，需要正视，治理理论存在固有缺陷，“它不能代替国家而享有合法的政治暴力，他不可能代替市场而自发地对大多资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础上，它是对国家和市场手段的补充”，[18]“治理失效”的可能意味着将治理理论运用到中国基层自治研究中也就存在局限性，例如国家权力并未有效介入基层治理。正是基于这一点，不能从基层自治研究路径表面上具有中和社会自发研究路径和国家建构研究路径的特征，就将其视为对这二者的“超越”或“替代”，而只能视其为“并列”或“发展”。

治理理论引入中国后，虽然理论研究中出现了中国基层自治的基层治理研究路径，但是，很难说中国治理实践中存在真正意义上的基层治理。上述国家与社会角色的分析不过是一种理论分析，基层自治中其实既无这样的国家，也无这样的社会。正如俞可平教授所讲，中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革，而不是西方意义上的政治体制改革，因为改革不涉及基本政治框架的变动，所以是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。[19](P3)不过，这并不代表基层治理研究路径毫无意义，尤其是中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化后，未来包括基层治理在内都将纳入国家治理战略中。

四、结 语

社会自发研究路径建立在社会中心主义的自发秩序理论基础之上，强调中国基层自治的产生和变迁具有自发性。在社会自发研究路径下，基层自治的核心是国家向社会的分权，即国家在基层组织中的退出和社会在基层组织中的扩张，中国基层自治应该以社会为主体，进一步强化社会的主导性。国家建构研究路径实质是建立在国家中心主义的国家建设理论基础之上，强调虽然中国基层自治本质是国家向社会分权，产生也具有自发性，但是，与西方国家自治所不同的是，国家在中国基层自治变迁过程中从来没有消失过，甚至发挥着主导作用，中国的基层自治是国家建构的基层自治，过去、现在和未来都应该重视国家在中国基层自治中的作用。基层治理研究路径是治理理论的运用性研究，它将基层自治纳入20世纪90年代以来兴起的治理研究范畴，治理理论本身所强调的国家主导也就注定其运用到中国基层自治研究中同样重视国家的重要性。与国家建构研究路径比较起来，它将基层自治视为国家主导和社会参与的一项系统性治理工程。

这三种中国基层自治研究的路径所产生的理论和经验基础各不相同，各有其优势和局限性，因此将其运用到解释中国基层自治问题时，需要结合中国的历史和实际。“各国农村基层组织与管理的多样性本身表明，一个国家必须探索和建立符合自身特点的基层管理体制和方法。”[20]从经验上看，中国基层自治是自发性与建构性的统一，建构性尤其突出，国家在中国基层自治变迁中的重要性需要加以重视。这是因为：首先，不仅包括中国基层自治，整个中国现代国家建设过程中政党和国家都发挥着主导作用，我国是政党主导的现代化，这与西方国家完全不同。其次，即便以西方自治的概念和理论来认识中国的基层自治问题，以国家向社会的分权理解中国基层自治变迁，也需要注意到这是国家主导下的基层自治，而非社会自发演进的基层自治，是国家主导下的国家社会关系新调整，而非社会权利自发扩张和国家权力被迫收缩。最后，比较政治发展的经验告诉我们，未来中国基层自治发展进程中同样需要重视国家的重要性。一方面需要避免被社会中心主义所误导，简单以为自治就是国家权力退出基层组织，将其完全交由社会自治，发展中国家往往在这种观念的误导下陷入无效自治。如果与基层社会自治相伴的是治理无效，显然这非我们所要，有效的基层自治依赖于国家干预范围的缩小和国家干预能力的增强。另一方面，国家参与规制基层自治还在于基层民主在基层自治中的特殊重要性，20世纪80年代选举民主的经验启示我们，国家有必要有效规制基层民主，使其有序可控，逐步推进。未来有必要将基层自治纳入中国国家治理体系和治理能力现代化之中，通过国家参与和引导基层自治发展，实现有效的基层自治。

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[责任编辑 刘蔚然]

The Research Route of Chinese Grass Roots Autonomy

Li Long

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872)

grass roots autonomy; villagers’ autonomy; residents’ autonomy

There are three main research routes in the research of grass roots autonomy in China, which are the route of social spontaneous research, the route of state construction research and the route of the grass roots governance research. The social spontaneous research route is on the basis of spontaneous order theory of social centralism while the grass roots autonomy should be based on the withdrawal of state power and the expansion of social rights. The state construction research route is based on the state construction theory of the national centralism, and it holds that the development of the grass roots autonomy in the future must have the participation of state power. The research route of grass roots governance is the application of governance theory. The research route of grass roots governance is guided by governance performance and is in fact a systematic project which is dominated by the state as well as participated by the society.

李龙，中国人民大学国际关系学院博士生(北京 100872)。