“十三五”中国农业改革发展的起点与展望*

钟 真，孔祥智

“十三五”中国农业改革发展的起点与展望*

钟 真，孔祥智

“十三五”；农业改革发展；四大重要领域

“十二五”以来，我国粮食生产连年丰收，农民收入持续快速增长，农业现代化进程不断加速。这些成就主要得益于在制度上进行了卓有成效的改革创新，在投入上给予了持续有力的财政支持。其中，培育和壮大新型农业经营主体、构建新型农业社会化服务体系、支持和促进土地流转、完善和加强金融支农措施、全面推进新一轮农业结构调整是五大政策亮点，为未来我国农业发展奠定了基础。根据十八大以来的决策部署和十八届五中全会的精神，构建新型国家食物安全体系、推进农村集体产权制度改革、统筹城乡一体化发展、促进农民持续增收将是“十三五”时期农业改革发展的四大重要领域。

自2003年开始，中央把解决好“三农”问题确定为全党工作的“重中之重”。经过十多年努力，我国农业和农村发展进入了一个新的阶段。党的十八大再次重申了“两个一百年”的目标。第一个百年奋斗目标就是到2020年全面建成小康社会。而“十三五”时期正是全面建成小康社会决胜阶段。在总结“十二五”、谋划“十三五”的重要节点，党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，为新形势下推进我国“三农”工作提供了重要依据。未来五年，中国农业将在高起点上继续向前迈进，问题挑战愈加艰巨。为此，有必要梳理经验，认清起点，方能把握好“十三五”时期农业改革发展的重点。

一、“十二五”农业发展的成就与经验

“十二五”以来，特别是党的十八大以来，我国农业发展面临着复杂的国内外经济形势和多变的自然气候条件，但党和政府继续坚持把解决好“三农”问题放在全部工作的重中之重，在农业发展方面采取了一系列的政策措施，在粮食生产、农民收入、农业现代化等多个方面取得了辉煌的成就。一是粮食生产连年丰收，食物安全得到有效保障。全国粮食总产量从2011年的5 712亿公斤增长到2014年的6 071亿公斤，实现了自2004年以来的“十一连增”，2015年粮食产量仍将稳定在6 000亿公斤以上，“十二连丰”已成定局。[1]二是农民收入持续快速增长，农民经济福利明显改善。“十二五”以来，农民人均纯收入从2011年的6 977元提高到2014年的9 892元，年均增长10.1%，增幅实现“两个高于”，即高于GDP增长和高于城镇居民收入增长。城乡居民收入差距也从“十一五”末的3.23∶1下降到2014年的2.92∶1。三是农业现代化进程加速，物质技术装备水平大幅提升。农业科技进步贡献率从“十一五”末的52%提高到了2014年的56%。全国农机总动力达到了10.8亿千瓦，比2010年增加16.4%。[2]主要农产品加工转化率超过60%，农产品加工业总产值从2011年的14万亿增加到2014年底的23万亿元。[3]农业类电子商务蓬勃发展，2014年底涉农电商已经达到3.1万家，在线销售额突破1 000亿元*参见新华网：《我国涉农交易类电商近4 000家，仅1%赢利》，http：//news.xinhuanet.com/food/2015-04/17/c_1115000760.htm.。

上述成就取得的经验可归纳为“想法”和“做法”两个方面。一是“想法”，即在制度上进行了卓有成效的改革创新。“十二五”以来，特别是十八届三中全会以后，中央先后出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案》、《关于农村土地征收、集体经营建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》；国务院印发了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》、《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》等；此外，农业部、财政部、发改委等各部委也都纷纷出台了相关的指导性文件。这一系列文件都是全面深化农村改革的顶层设计和战略部署，不仅影响着“十二五”期间农业发展的结果，还将深刻影响未来农业发展的走向。二是“做法”，即在投入上给予了农业持续有力的财政支持。2011年，中央财政“三农”投入首次突破1万亿元，2013年达1.38万亿元，“十二五”前三年投入就超过了“十一五”的总和。2014年种粮直补、良种补贴、农机购置补贴、农资综合补贴“四补贴”资金已达到1 681亿元，比2010年增加了455亿元。农业保险补贴从无到有，2014年中央保费补贴已达145亿元。[1]这些政策为促进农业增产、农民增收、农村稳定发挥了重要作用。

二、“十二五”期间农业政策创新的亮点

实施强农惠农政策是新世纪以来党的既定方针，中央已经连续出台了12个指导“三农”工作的“一号文件”，上述“想法”与“做法”多数也是党的十六大以来农业政策措施的延续。但随着我国经济步入新常态，农业发展的内外形势更为复杂。[4]而中央适时提出了一系列新理念、新论断、新举措，深刻回答了新的历史条件下“三农”发展的一系列重大理论和现实问题。这些新的政策措施不仅是“十二五”期间的宝贵经验，也是指导“十三五”顺利开局的重要起点。归纳起来，主要有以下五大亮点。

(一)培育和壮大新型农业经营主体

“十二五”以来，“谁来种地”问题日益凸显，亟待发展更加有效率的农业经营组织、创新农业经营体制机制。早在2008年，十七届三中全会就已经把“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”作为稳定和完善农村基本经营制度的重要内容，并从“统”和“分”两个层次提出了“两个转变”的政策要求，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方式转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。在分的层面，中央已经认识到，超小规模家庭经营难以适应现代农业发展的需要，必须推动农户从传统小生产者向采用先进科技和生产手段的现代经营主体转变。这就需要培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体来创新农业经营体制机制。在统的层面，中央已经发现，当前“统”的职能发挥不畅已经严重制约了现代农业的发展，为了提高农业产前、产中、产后的组织化程度，需要鼓励农户联合与合作，需要发展多种形式的社会化服务组织，强化农户与其他涉农主体的利益联结。[5]基于这一宏观背景和各地有益的探索实践，党的十八大正式提出要构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。此后，中央三个“一号文件”先后在补贴资金、用地指标、政策与法律环境等多个方面对培育和壮大新型农业经营主体做出了具体部署。

从效果来看，截至2015年6月，全国家庭农场超过87万家，农民合作社超过140万家，农业产业化龙头企业超过12万家，新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军。[1]这不仅回答了未来谁来经营农业的问题，还强化了农民的组织化程度，并通过专业化、集约化和社会化提高了农业经营效益，增加了农民收入，稳定了农村生产。我国农业发展迈进了从传统农业向现代农业转型跨越的新阶段，农业生产经营方式开始了由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段。当然，我国新型农业经营主体尚处于发展的初期阶段，仍然面临诸多制约，培育质量需要提高，经营水平有待改善。[6]

(二)构建新型农业社会化服务体系

纵观发达国家的农业现代化，都是在家庭经营基础上通过健全的社会化服务体系实现的。我国目前有近2亿小规模经营的农业生产者，建立农业社会化服务体系尤为重要。走有中国特色农业现代化道路，必须解决如何在家庭经营的基础上建设现代农业问题。新型农业社会化服务体系的建立，将有利于强化农业双层经营中“统”的功能，为农业突破变分散经营的局限提供多种可能，真正发挥“统分结合”的制度优势。事实上，自1983 年中央“一号文件”首次提出“社会化服务”的概念以来，我国农业社会化服务体系经历了80年代的服务内涵拓展期、90年代的服务体制机制调整期和新世纪头十年的战略地位全面提升期等发展阶段，初步形成了覆盖全程、综合配套、便捷高效的服务体系，形成多层次、多形式、多主体、多样化的农业社会化服务格局。

“十二五”期间，特别是十八大以来，新型农业社会化服务体系建设被提高到了一个新的高度——它不仅是促进农业适应经济新常态的必然选择，更是促进农业经营体制机制改革、实现中国特色农业现代化的关键举措。[7]2011年，中央“一号文件”对“健全基层水利服务体系”作出部署；2012年，中央“一号文件”聚焦农业科技服务，特别是提出了通过“政府购买服务”方式支持新型农业社会化服务组织发展；2013年，中央“一号文件”从培育发展多元服务主体的角度作出具体安排；2014年，中央“一号文件”对进一步健全农业社会化服务的体制机制提出了要求；2015年，中央“一号文件”则从如何帮助农民降成本、控风险、促进增收的角度对农机服务、保险服务等方面做出了重点部署。通过五年的制度建设、主体建设和市场建设，我国已经基本建立起了以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型社会化服务体系。截至2014年底，各类农业社会化服务组织已经超过115万个。[8]

(三)支持和促进土地流转

十一届三中全会后，我国实行农户承包经营，集体拥有土地所有权，农户拥有承包经营权，“两权分离”取得了良好效果。但随着城镇化、市场化的深入和新型农业经营主体的兴起，农民进行土地流转的需求日益增强，土地流转的比重不断提高，流转不规范和农民权益受损等问题也大量出现。为此，“十二五”期间中央按照“有放有控”的原则，在稳定土地承包关系，创新流转方式、规范土地流转程序等方面进行了大量的制度安排。特别是针对转出和转入方土地权属不清的情况，2014年，中央专门出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出实行农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”。这既可以放活土地的经营权，又可以保障承包农户的权利。实际上，“三权分置”并不是政策制定者的首创，而仅是对当前土地流转加速情况下“三权”实际分离而又容易引起误解和纠纷这一早就存在的事实进行了制度化和规范化。

从效果来看，农村土地承包关系进一步稳定，土地流转面积进一步扩大，农业适度规模经营进一步发展。截止2014年底，全国共有2.3亿多农户承包了近13.3亿亩耕地，占农村集体耕地的92.8%，签订承包合同2.21亿份，颁发土地承包经营权证2.06亿份。目前整省开展承包经营权确权登记颁证试点的省份已扩大到12个，先后有2 215个县(市、区、旗)开展了试点工作，完成确权登记面积2.6亿亩。全国家庭承包耕地流转总面积4.03亿亩，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%，流转出承包耕地的农户达5 833万户，占家庭承包农户数的25.3%。这一比重比“十一五”末提高了1倍多。其中，有8个省市的家庭承包耕地流转比重超过35%，分别是：上海71.5%、江苏58.4%、北京52.0%、黑龙江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重庆39.7%、河南37.1%*参见中国人大网：《国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/29/content_1945073.htm.。农业生产经营也呈现出土地租赁型、农户合作型、统一服务型等多种适度规模经营共同发展的良好局面。

(四)完善和加强金融支农措施

我国农村金融服务在20世纪末曾有过萎缩的趋势，但从党的十六大以来出现了几个积极的转变,即：从单一的农村信贷服务向全方位金融服务转变，从单一农信社向构建多层次农村金融机构转变，从机构功能建设向现代农村金融制度建设转变，从自我发展向政策扶持与法律约束相结合转变，从单兵独进向农村金融总体改革转变。[9]即便如此，城乡金融资源配置不平衡的局面并没有得到根本性扭转，农村金融尚不能有效满足农业农村经济发展需要。为此，“十二五”期间国家在深化农村金融体制机制改革，发展多元农村金融服务机构，鼓励民间资本和邮储银行等商业银行支农，大力发展农村普惠金融的基础上创新农村金融产品和服务方式，拓展农业保险的广度和深度，培育发展农村资本市场，完善农村金融基础设施，推进农村信用体系建设等方面出台了大量政策措施。特别是2014年、2015年中央“一号文件”和国务院办公厅《关于金融支持“三农”发展的若干意见》，对新时期健全农村金融服务体系、金融支持“三农”发展意义重大。

从效果看，“十二五”时期是我国农村金融体系快速变革和发展的阶段，农村金融制度创新、机构创新和产品创新都取得了明显的进步，农村金融市场准入门槛有所降低，农村小型金融机构发展较快，农村融资环境进一步改善，农村基础设施建设稳步推进。截至2014年末，全部金融机构本外币农村地区贷款余额19.4万亿元，农户贷款余额5.4万亿元，均较“十一五”末翻了一番；全口径涉农贷款23.6万亿元，占全部贷款余额28.1%；金融机构涉农贷款不良率为2.4%。全国共发起设立1 296家新型农村金融机构，累计吸引各类资本893亿元，存款余额5 826亿元，各项贷款余额4 896亿元。全国共有1.6亿农户建立了信用档案，并对其中1亿农户进行了信用评定。已建立信用档案的农户中获得信贷支持的9 012万多户，贷款余额2.2万亿元。此外，农业保险提供风险保障从2007年的1 126亿元增长到2014年的1.66万亿元，年均增速57.09%，累计提供风险保障5.72万亿元，向1.68亿户次的受灾农户支付赔款958.62亿元，在抗灾救灾和灾后重建中发挥了积极的作用*参见中国政府网：《人民银行发布〈中国农村金融服务报告(2014)〉》，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/25/content_2838246.htm.。

(五)全面推进新一轮农业结构调整

20世纪80年代中期和90年代末期，我国曾分别启动过两轮较大规模的农业结构调整。第一轮农业结构调整的主要特点是市场化导向的体制改革。其重点在于改革农产品购销体制和农业计划管理体制，使市场机制逐渐成为农业结构调整的主要推动力。第二轮农业结构调整的主要特点是需求导向的内源性调整。其重点是按照高产、优质、高效、生态、安全的要求推进现代农业发展，以满足日益多元化的市场需求。新世纪以来，在工业化、城镇化快速推进下农产品供求关系、资源环境约束、成本收益格局、国际市场冲击等农业结构性矛盾日益突出。进入“十二五”，启动以数量质量效益生态并重、内外兼顾的新一轮农业结构调整的呼声日益高涨。2011年，中央“一号文件”从农田水利角度为农业结构调整做了具体部署；2012—2014年，中央“一号文件”连续3年从保障粮食安全的角度对农业结构调整做出了安排；2015年，中央正式将“转方式、调结构”作为农业工作的主题，国务院和农业部分别出台了《加快转变农业发展方式的意见》和《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》两个文件，对农业结构调整优化做了全方位部署。

农业结构调整不是短期的具有明确起止时间的政策措施，而是长期的动态性战略性任务。事实上，本轮农业结构调整在中央明确提出要构建新型农业经营体系起(即2013年前后)就已经开始了。从前两轮农业结构调整的过程看，农业结构调整优化不仅对农业本身健康持续发展具有重要的促进作用，更与人民群众消费结构和生活方式的转型，国家经济体制变革、宏观战略实施和国际挑战等方面有着深刻的关联。[10]因此，本轮农业结构调整不是简单的调整比重，而是基础性的战略调整：不仅要调整农业内部各个产业之间的比例，还要实现与国际市场全面接轨的目标，实现农业增长方式和农业管理方式的根本性转变。这一过程不仅尚未结束，而且才刚刚开始，但其方向已定、目标已明。历史经验和“十二五”期间的阶段性成果表明，中国有智慧、有能力实施好新一轮农业结构调整优化，为“十三五”推进农业现代化创造更好的条件。

三、“十三五”时期农业改革发展的重点

“十二五”取得的成就和积累的经验，尤其以“新型经营主体+社会化服务+适度规模经营”为现代农业发展路径的乡村经济，正是“十三五”农业改革发展的基础。习近平指出：“‘三农’向好，全局主动”。[11]而要争取这个“主动”，必须要深刻认识和准确把握“十三五”时期农业改革发展的重要领域和着力点。十八大以来，党和政府出台了一系列新的强农惠农政策，有的领域已经取得了较好的成果，有的领域需要加快落实和持续深化，有的领域还有待突破。按照《建议》精神，“十三五”期间要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，加快转变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。结合当前农业各领域发展的优先序，我们认为，构建新型国家食物安全体系、推进农村集体产权制度改革、统筹城乡一体化发展、促进农民持续增收将是农业改革发展“决胜2020”的四大主战场。

(一)构建新型国家食物安全体系

把中国人的饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。“十三五”期间也不例外。当前粮食已经连续十余年增产，但粮食的产量、进口量、库存量“三量齐升”等新的挑战日益严峻。这就要求，未来五年我们需要在综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局、国际贸易环境变化、农业支持与保护政策的基础上，构建更加有效的国家食物安全保障体系。

第一，要形成更为全面的粮食安全观。2014年，中央“一号文件”提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，并强调要确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。这是指导新时期保障国家粮食安全的指南，但它仅是实现全面小康的前提和底线，而不能代表全面小康的食物供应水准。从发达国家的经验看，有必要从“全食物链”的角度进行农业与食物管理的顶层设计，即强调从田间地头到餐桌的全链条管理，而且不仅局限于粮食安全，更强调食物安全(包括食物的数量安全与质量安全)。[12]保障人们在任何时候都能够通过适当途径获取充足、优质、营养、合理的食物供给，满足人们生存与健康的食物需求，方是全面小康社会的题中应有之义。为此“十三五”时期，要更好地实现“端牢饭碗”、“端好饭碗”和“饭碗里主要装中国粮”，就必须要在现有国家粮食安全战略的基础上形成更为系统的国家食物安全体系与战略思维。

第二，要在调整优化农业结构过程中提高食物供给水平。“十三五”时期，应树立大粮食、大农业和大国土的观念，全面提高食物供给能力。在种植业内部，要加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。在农业内部，要大力发展畜牧业和渔业，加快推进规模化、集约化、标准化、生态化畜禽、水产养殖，提高畜牧业、水产业的国际市场竞争力。我国的耕地资源十分有限，只有18.26亿亩，但我们还有43亿亩林地，以及面积更大的沙地、草地、湿地、滩涂等，要充分挖掘这些资源的潜力，提高这些资源的食物生产能力，向耕地之外的土地资源要食物、要营养。在三次产业之间，要加快推进农村第一二三产业融合发展，尽快走出狭隘的农业观念，开发农业的多功能性，向农业的广度和深度进军，提高食物的经济和社会价值。

第三，要更加关注粮食流通与贸易能力建设。细看十余年的粮食增产，主要得益于玉米产量提高，而口粮增加有限。同时，中国粮食进口从之前调剂余缺向大规模进口转变，其中口粮，尤其是稻米，面临更大的贸易风险。未来粮食不安全可能更多表现为粮食流通与贸易问题。为此，“十三五”时期，政府应在重视粮食综合生产能力建设的同时，更加关注粮食流通与贸易能力建设，[13]特别是用好国内国外两个市场、两种资源，充分挖掘“适度进口”的潜力。具体地看，一是依据国内农产品需求结构、特点和趋势，不断优化进口农产品布局，确保产地多元和产品多样，确保在缓解资源环境压力的同时不依靠单一国家或者少数国家，不断提高掌控国际市场的能力。二是要充分发挥国内劳动力丰富的比较优势，支持国内企业对优势农产品品牌的开发，做大做强国内优势农产品品牌，促进优势农产品出口，提升国际竞争力。三是稳步推动农业企业“走出去”，开展水稻、大豆、棉花、橡胶、糖料等资源密集型产品的生产和经营，主动参与国际分工与合作，提升农业国际影响力。

第四，要进一步完善农业补贴政策以加强对食物供给的促进和引导作用。农业补贴政策是促进粮食生产、支持现代农业建设的重要政策性抓手。新世纪以来，我国相继出台了种粮直补、农作物良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴等农业“四补贴”，以及农业保险保费补贴、草原生态保护奖补助等一系列补贴政策，初步形成了以促进粮食生产为主要目标，以直补农民为主要方式，以生产补贴、价格支持、金融补贴、生态补偿等为主要内容，覆盖面较广、标准偏低的农业补贴政策框架。但“十二五”期间现行农业补贴政策已经显现出了系统性不足、支农效果弱化、WTO规则约束增强等问题。为此，“十三五”时期应统筹考虑财力和WTO规则，坚持“存量调整、增量倾斜”的原则，完善农业补贴政策，发挥好对粮食供应的导向作用。一方面，“口粮绝对安全”应不计成本地确保。水稻、小麦等主要口粮的最低收购价政策应继续坚持和完善，保证谷物基本自给的基础上口粮绝对安全。另一方面，充分挖掘WTO规则下的农业补贴政策空间。一是积极增加“绿箱”政策支持，如加大农田水利建设、农业科研、农技推广、新型职业农民培训等投入力度。二是采取“黄箱”转“绿箱”的办法化解“黄箱”政策的特定产品补贴，尤其是价格支持政策的压力。如将“黄箱”中的良种补贴、农资综合补贴转为“绿箱”政策等。三是研究设立非特定产品的“黄箱”政策，如加大对新型农业经营主体的生产补贴、农机购置和作业补贴、金融保险补贴等支持力度。事实上，2015年5月农业部、财政部发布的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，已经提出在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营，并选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省的一部分县市开展将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营的改革试点。未来五年，在此基础上进一步改革和完善农业补贴政策将是构建新型国家食物安全体系中最为重要的任务之一。

(二)推进农村集体产权制度改革

以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义优越性的重要体现，也是实现农民共同富裕的制度保障。在过去的半个多世纪，这一制度为国家经济建设和社会稳定做出了重要贡献。为进一步释放农村活力、提高农民福利、促进城乡居民经济权利的平等化，需要建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度。根据《建议》的精神，农村集体产权制度改革必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，以进一步调动集体经济组织成员的积极性和确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员为出发点和落脚点。因此，它将成为继家庭联产承包责任制、农业税费改革之后促进我国农业农村发展的第三大改革。

基于土地的重要性和特殊性，农村集体产权制度改革的关键就是农村“三块地”改革，即“农用地”、“农村集体经营性建设用地”和“宅基地”这三类名称不同、性质不同、用途不同的土地制度改革。“十二五”期间，农用地的土地流转已经取得了较好的进展，特别是“三权分置”这一顶层设计已经成为农用地流转的制度性保障；而另外“两块地”改革的进展相对较慢，但也已经启动。2014年底，中办和国办联合发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年初，全国人大常委会已经授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。试点地区的法律调整预计在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。因此，土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度的改革，将是“十三五”时期农村产权制度改革的重点攻坚任务。可以预计，2017年之前为试点阶段，2018年之后将全面铺开。

按照中办、国办联合印发的《深化农村改革综合性实施方案》，农村集体产权制度改革主要有以下三大任务：一是分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。确认农村集体经济组织成员身份，全面核实农村集体资产。对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作。对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。二是推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度的改革试点与经验推广。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小征收范围，规范征收程序，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：农村集体与国有建设用地实现“同地同权”，完善入市交易规则、服务监管制度和增值收益分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：明确农房财产权并完善其抵押、担保、转让的有效途径，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。三是进一步深化农村土地承包经营制度改革。抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见等。

(三)统筹城乡一体化发展

十八大报告明确指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。十八届三中全会进一步提出，要在未来的改革发展中推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。按照《建议》的精神，城乡关系作为中国特色社会主义事业总体布局中的重大关系之一，“十三五”时期更须着力推动城乡协调发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。结合“十二五”期间国家在统筹城乡发展方面取得的进展，预计“十三五”时期的重点在三个方面：一是健全农村基础设施投入长效机制。在加大公共财政对农村基础设施建设的投入力度的基础上，探索建立城乡基础设施和公共服务设施互联互通、共建共享的机制。创新决策、投入、建设和运行管护机制。引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。二是进一步推进城乡基本公共服务均等化。在继续加强城乡义务教育资源均衡配置、城乡统筹的公共文化服务体系和城乡基本医疗卫生体系的建设、城乡居民基本医疗保险制度和基本养老保险制度完善的基础上，加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。采取措施促进城乡区域标准水平统一衔接可持续。三是加快推进户籍制度改革，有效破除城乡要素流动的体制性障碍。在充分考虑各类城镇的综合承载能力的基础上，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，逐步实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。保障城乡劳动者平等就业的权利，实现同工同酬。构建政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，明确各级政府承担的相应支出责任。

(四)促进农民持续增收

“中国要富，农民必须富。”这是所有强农惠农政策的根本性目标。《建议》提出，到2020年我国国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，人民生活水平和质量普遍提高，完成我国现行标准下近7 000万农村贫困人口的全部脱贫，实现“一个都不能少”的真正意义上的全面小康。这对“十三五”时期进一步推动农民收入增长提出了新的要求。在经济新常态下，GDP预计将下降到6.5%—7%之间。未来五年，要使农民人均纯收入跨入万元阶段并继续保持其增速“两个高于”的态势，就必须要在尊重农民主体地位、发挥市场机制基础作用的前提下，着力强化制度创新和政策创设，建立起有利于农民增收的制度环境和内生机制。

从农民增收趋势看，兼业和收入多样化将长期存在；从农民收入的动力源看，城镇化对农民收入的影响日益加大。因此，“十三五”时期促进农民增收的重点是，在提高绝对收入的基础上减小收入差距。乐观判断，到2020年，地区间的收入差异缩小将主要得益于7 000万贫困人口的脱贫，而城乡间的收入差距将在改革红利的释放下降低到1∶2—1∶2.5，但这需要多方面的制度改革和创新。按照2015年中央“一号文件”的要求，增加农民收入应坚持“七个必须”：一是必须明确政府对改善农业农村发展条件的责任，优先保证农业农村投入；二是必须健全国家对农业的支持保护体系，提高农业补贴政策效能；三是必须保持农产品价格合理水平，完善农产品价格形成机制；四是必须完善农业社会化服务体系，帮助农民降成本、控风险；五是必须延长农业产业链、提高农业附加值，推进农村第一二三产业融合发展；六是必须促进农民转移就业和创业，拓宽农村外部增收渠道；七是必须加快农村贫困人口脱贫致富步伐，大力推进农村扶贫开发。其中，前三个“必须”是“十二五”期间农民增收措施的延续和完善，后四个“必须”将是“十三五”时期农民增收新的潜力空间。总之，只有全面推进这“七个必须”，才能促使农民家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入的全方位提高。

[1] 韩长赋.“十二五”农业改革发展成就报告[EB/OL].中国改革论坛网，http：//www.chinareform.org.cn/Economy/Agriculture/Speech/201510/t20151016_236158.htm.

[2] 孔祥智，周振，钟真.农业机械化：十年进展与发展方向[J].科技促进发展，2014，(6).

[3] 刘国明.顺势而为，趋利避害，农产品加工业发展迅速[N].人民日报，2015-07-21.

[4] 钟真，孔祥智.经济新常态下的中国农业政策转型[J].教学与研究，2015，(1).

[5] 孔祥智主编.农业政策学[M].北京：高等教育出版社，2014.

[6] 孔祥智，刘同山.论我国农村基本经营制度：历史、挑战与选择[J].政治经济学评论，2013，(4).

[7] 钟真，孔祥智.着力完善新型农业社会化服务体系[N].光明日报，2015-01-07.

[8] 高强，孔祥智.我国农业社会化服务体系演进轨迹与政策匹配：1978—2013年[J].改革，2013，(4).

[9] 乔瑞.农村金融顶层设计的“大三农”视角[J].中国农村金融，2013，(15).

[10] 高强，孔祥智.中国农业结构调整的总体估价与趋势判断[J].改革，2014，(11).

[11] 习近平.“三农”向好，全局主动[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/09/c_119679938.htm.

[12] 朱信凯.中国亟须“全食物链”视角的农业顶层设计[J].世界农业，2015，(6).

[13] 毛学峰，刘靖，朱信凯.中国粮食结构与粮食安全：基于粮食流通贸易的视角[J].管理世界，2015，(3).

[责任编辑 李文苓]

The Starting Point and Prospect of China’s Agricultural Reform and Development in the Thirteenth Five-year Plan

Zhong Zhen, Kong Xiangzhi

(School of Agricultural and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872)

the Thirteenth Five-year Plan; agricultural reform and development; four important areas

Since the Twelfth Five-Year Plan which began in 2011,China’s grain production has witnessed harvest in successive years, farmers’ income has grown rapidly and agricultural modernization process continues to accelerate. These achievements are mainly due to the reform and innovation in the system, as well as the sustained financial support. There are five effective policies in Chinese agriculture: the cultivation and expansion of new agricultural management, the construction of new agricultural social service system, the promotion of land transfer, the improvement of financial measures and the comprehensive promotion of the new round of agricultural structure adjustment. To construct a new national food safety system China should promote the reform of the rural collective property rights system, coordinate the development of urban and rural integration and promote the continuous income increase of farmers. These are the four important areas of agricultural reform and development in China.

* 本成果受到中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项经费的支持(项目号：15XNLG004)。

钟真，中国人民大学农业与农村发展学院讲师(北京 100872)；孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授(北京 100872)。