海南松涛灌区农业水价综合改革的思考

曾俐

（海南省水利灌区管理局，571100，海口）

海南松涛灌区农业水价综合改革的思考

曾俐

（海南省水利灌区管理局，571100，海口）

农业水价；综合改革；价格形成机制；海南省；松涛灌区

海南是我国唯一的热带岛屿省份，岛上共有大小灌区3 465处（不含纯地下井灌区），其中大型灌区3处，分别是松涛灌区、大广坝灌区、红岭灌区。本文以松涛灌区为例对灌区农业水价现状进行分析，按照国务院办公厅印发的《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）要求，提出灌区农业水价综合改革的对策思路和措施，以推进灌区农业水价综合改革。

松涛灌区位于海南岛北部，灌溉范围涵盖海口、儋州2市及临高、澄迈、白沙3县共88个乡镇、16个国营农场，总面积5 866 km2，占全岛面积的17.3%，设计灌溉面积为205万亩（1亩＝1/15 hm2，下同），由于西干渠尚未开通，目前实际灌溉面积为58.1万亩。灌区地处亚热带，平均气温高、日照长、雨量丰沛，以台风雨为主，灌区年均降雨量1 483 mm，但年内分布不均，5—10月降雨约占全年雨量的80%以上，多年年均蒸发量在1 220～1 320 mm之间，蒸发量大，且常出现冬春干旱。因此，灌溉对于保障灌区粮食安全至关重要。

一、灌区农业水价现状分析

松涛灌区现行农业水费收费采取按亩收费的方式，农业水费按照《海南省发展与改革厅关于水利工程农业供水价格问题的通知》（琼发改价格〔2004〕411号），以25元/亩标准计收。收费主体为地方供水单位，按照“三七分”的模式，地方供水单位根据灌区年实际供水量的30%上缴水费给灌区管理单位，其余计收的水费归地方水管单位支配。

以农田灌溉亩均用水量700 m3计算，现行供水水价为0.035 7元/m3，根据海南省价格成本调查队关于松涛灌区供水成本监审报告得出松涛灌区农业水价供水成本为0.13元/m3（2013年），现行供水水价远远低于实际供水成本。尽管如此，近几年灌区农业水费年回收率仅为18%左右。其水费计收难的主要原因在于：

1.对农业用水收费认识不明确

近年国家为减轻农民负担，相关部门逐渐取消对农民的多种涉农税费，尤其在实行种粮农民直接补贴、农资综合补贴、农作物良种补贴及农机购置补贴后，农业灌溉用水依旧收费，部分农民将惠农政策与正当收取的费用混淆，对收费的属性界线界定不清，存在水商品意识淡薄等问题，对灌溉水费的收取产生抵触情绪，导致灌区水费计收难。

2.水费计收方式不科学

按亩收费的方式较为粗犷，加之土地权属变更、边界划定等因素的影响，使得水管单位很难精确掌握土地实际使用情况。由于每亩地用水量多与少都收取同样的费用，使得农户无节制地用水，造成农民节约用水自律意识淡漠，加剧水费计收难度。

3.水费收缴率低

一是影响地方水管员的工作积极性。由于地方水管单位多是自收自支的性质，水费回收率低，管理经费不足，水管员待遇低，陷入“招不到人、留不住人”的困境，影响地方水管单位人员的工作积极性。二是财政补贴只能维持灌区基本运行，灌区缺少发展动力。为减轻水管单位负担及保障供水安全，由地方财政根据年预算酌情负担一部分水费。财政补贴虽然在保障水管单位正常运行中发挥了重要作用，但由于长期水费收缴率低，造成管理经费不足，影响灌区的日常运行和管护，威胁灌区供水安全。过低的水费也影响整个灌区末级渠系节水灌溉技术的应用推广，提高灌区节水水平进展缓慢，不利于水资源保护与利用。

二、灌区农业水价综合改革总体思路

按照2001年国家计委586号文《关于改革农业用水价格有关问题的意见》和国办〔2016〕2号文件《关于推进农业水价综合改革的意见》要求，综合考虑松涛灌区实际情况，提出通过“一提一补”形成成本水价调整机制的改革思路。“一提”就是逐步提高灌溉用水价格，最终达到成本水价。“一补”就是补贴机制。鉴于灌区农民目前收入水平不高，经济水平和承受能力有限，不能承受一步到位的成本水价，在逐步提高水价的同时应建立用水户农业水费财政补贴机制。为保障补贴机制的运行，要做好财政安排的水管单位公益性人员基本支出和工程公益性部分维修养护经费、农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修养护补助、调水费用补助等资金的统筹安排，多渠道落实补贴机制资金来源。通过“一提一补”形成灌区水价调整机制，使群众逐步接受成本水价，培养水费意识。同时建立激励补偿机制，多节水多补贴，形成主动节水意识，进一步促进农业用水方式由粗放式向集约化转变，使灌区良性运行。

三、夯实灌区成本水价形成机制的基础

1.实行灌溉用水总量控制

依据《海南省水资源综合规划报告》和《海南省南渡江松涛灌区续建配套与节水改造工程规划报告》，积极落实最严格水资源管理制度，在明确灌区覆盖2市3县范围用水总量的基础上，按“以供定需”原则分配水量，当需水预测量大于松涛水库可供水量时，采用水库可供水量作为水量分配总量；当需水预测量小于水库可供水量时，采用需水预测量作为水量分配总量，其余水量作为预留水量。要明确灌区灌溉用水总量指标及灌溉用水定额，便于农民合理进行灌溉，既实现了灌溉节水，同时也促进了农业增产、农民增收。

2.完善灌溉用水计量设备，推行计量收费制度

灌区内大部分渠道缺少量水设施和设备，给准确计收水费带来一定困难。根据松涛灌区范围广、地貌复杂、渠道大小不一等实际情况，应合理选择计量设施，断面较大的支渠、分支渠可采用明渠流量计，断面较小的斗渠可采用长喉槽量水堰，水流流态较复杂的渠道可采用电磁流量计等。在今后实施高标准农田基础建设以及中央小农水投资“最后一公里”工程等农田水利设施建设中，要把配套计量设施列入建设内容，加快完善现有灌区配套计量设施建设，实现渠灌区计量到斗渠口及以下。推进灌区信息化建设，加强供水计量设备监控和数据采集，以方便灌水单位及用水户查询用水情况，为灌区灌溉用水计量收费制度的建立奠定基础。

3.建立灌区水权制度

松涛灌区在水权制度建设中，已经开展了初始水权界定工作，下一步将依据《取水许可和水资源费征收管理条例》《水量分配暂行办法》等法规建立灌区水权制度，规范水资源确权、流转等环节，摸清灌区用水户实际用水量，做好水量分配规划。鼓励用水户转让节水量，灌区管理单位可以回购，充分发挥市场对水资源配置的主导作用，提高水资源利用效率。

4.建立农业用水财政补贴和节水奖励机制

松涛灌区要推行节水奖补措施，构建科学的农业用水精准补贴机制，可从三个途径来实现：一是保证资金专项专用。建立用水精准补贴及节水奖励基金，按照严格的制度规定管理，确保资金专项专用。二是制定农业用水补贴的具体办法。①差额补贴模式。在农业水费意识薄弱的片区，可根据补贴基金的实际情况，按实际用水量差额补贴终端水价涨幅部分，增强群众缴农业水费意识，逐年降低差额补贴比例。②水权回购模式。在渠道续建配套较完善、节水措施相对普及的片区，对农户灌溉用水实施定额管理，定额内灌溉水量实现成本水价，超额部分实施双倍水费收取，对定额内节水部分由管水单位实行标准价回购，鼓励群众节约用水。③实际农作物补贴模式。在农作物经济效益好的片区，采用亩均用水量投入与作物经济效益产出直接挂钩，比重小补贴多，按实际农产品直接返回货币补贴。三是量化考核制度，节水奖补。灌区管理单位按季度分类对用水户的节水量及用水效益进行总结评比，对采用先进节水灌溉技术的农户给予技术经费补贴并宣传表扬，对节水量较大、用水效率高的农户给予资费奖励等方式，调动群众节水的积极性，鼓励群众节水。

四、结 语

通过学习农业水价综合改革相关文件精神，结合海南松涛灌区的实际情况，以“一提一补”形成灌区水价调整机制为核心，逐步推进松涛灌区农业水价综合改革；以建立水权制度、建立农业用水财政补贴机制、控制用水总量、完善计量设备、推行计量收费等措施夯实成本水价形成机制的基础，全面提高灌区水资源利用率，促进灌区可持续发展；以松涛灌区为例，分步推进，力促海南省大型灌区农业水价综合改革工作的全面铺开。 ■

[1]海南省水务厅，海南省统计局.海南省第一次水利普查公告[R].2013.

[2]温立平.对农业水价综合改革的认识与建议[J].中国水利，2015（8）.

[3]顾宏，等.高邮市农业水价综合改革措施分析[J].中国水利，2015（12）.

[4]张允良，等.宿迁市宿豫区农业水价综合改革实施路径分析[J].中国水利，2015（6）.

责任编辑 韦凤年

S274+F045.3

：B

：1000-1123（2016）06-0054-02

2016-01-27

曾俐，助理工程师，主要从事大型灌区综合运营管理工作。