滇中新区沙井大河水库扩建工程政企合作方案探讨

胡朝碧

（云南省水利厅，650021，昆明）

滇中新区沙井大河水库扩建工程政企合作方案探讨

胡朝碧

（云南省水利厅，650021，昆明）

滇中新区是云南省桥头堡建设的核心区、产业发展的聚集区，扩建沙井大河小（1）型水库是保障新区发展的基础条件，扩建工程拟通过政企合作（PPP）模式实施。论述了扩建工程政企合作的必要性、可行性，提出了政企合作方案实施步骤。政企合作模式完成扩建工程，可强化大河水库水资源的严格管理和高效利用,实现政府、社会、企业三方共赢。

大河水库；扩建；政企合作；云南

政企合作（PPP）模式是国家目前大力倡导的一种融资模式，指政府通过特许经营权、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险共担及长期合作关系。由于水利工程建设投资需求较大，目前国家正大力推进以政企合作方式，引导社会资本参与水利工程建设和运营。云南省滇中新区沙井大河小（1）型水库扩建工程(以下简称“扩建工程”)拟通过PPP模式启动实施该项目。

一、扩建工程基本情况

云南滇中产业聚集区（以下简称“滇中新区”）位于云南省昆明市主城区东西两侧，是云南省桥头堡建设的核心区、产业发展的聚集区。区域内水资源十分紧缺，严重制约了新区的建设发展，加快水源工程建设十分紧迫。沙井大河水库位于滇中新区空港经济区沙井大河下游，多年平均来水量421.0万m3，水库兴利库容113万m3，总库容172.6万m3。为充分开发利用本区水资源，保障新区供水，滇中新区提出扩建沙井大河水库。目前，扩建工程相关规划和前期工作已经全部完成，工程初步设计已经批复。扩建后沙井大河水库总库容 276.5万m3，设计概算水源工程部分总投资4 642.83万元,自来水厂及配套管网工程部分总投资6 000万元。

二、扩建工程政企合作的必要性

按照沙井大河水库扩建工程初设批复，原计划资金来源是争取国家和省级补助资金，其余部分由新区筹措解决。沙井大河水库扩建工程规模为小（1）型，按照目前国家和省对小（1）型水库的投资补助政策，中央不安排补助资金，省级补助水源工程部分总投资的30%即1 393万元，水库扩建工程其余3 250万元、自来水厂及配套管网投资的6 000万元均由新区自筹解决。目前滇中新区刚起步发展，基础设施投入较大，公共财政十分困难，无法满足该项目建设投资需求。同时由于项目投资大，无法通过发动群众通过“一事一议”等方式开展建设。另外，扩建工程属于具有公益性和经营性的准公益性项目，具备较好吸引社会资本参与建设的条件。因此，扩建工程很有必要采取PPP模式，充分运用政府和市场“两手发力”的方法来解决工程建设和运营的资金问题。

三、扩建工程政企合作的可行性

1.政策环境分析

①国家层面上。2014年3月习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，要求充分发挥政府和市场两方面的力量，共同推进水利事业发展。2014年11月24日，国务院常务会议提出建设172项重大节水供水工程，李克强总理指出要“建立政府和市场有机结合的机制，鼓励和吸引社会资本参与工程建设和管理”。国家发改委出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2474号），提出将水利确定为政府与社会资本合作的重点领域，并对项目的合作模式、工作机制、项目管理、政策保障等进行了规范和安排。国家发改委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号），明确重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。2015年全国水利厅局长会议上陈雷部长明确要求 “要敞开大门鼓励社会资本投资水利，通过投资补助、价格机制、税费优惠等政策措施，解决社会资本‘进不来’和‘不愿进’的问题”。

②省级层面上。“十二五”以来，云南省水利投资规模屡创新高，重点水源工程建设规模空前，据初步测算，“十三五”期间云南省水利建设投资需求将达到2 000亿元以上。2015年3月，云南省政府出台了《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》，鼓励县级以上政府将交通运输、能源等城市基础设施建设和公共服务项目，以特许经营的方式实施PPP试点，并对社会效益较好的项目给予一定的补助。

由此可见，沙井大河水库扩建工程采用PPP模式投资建设，符合中央和云南省关于推进政企合作的一系列重要决策部署和云南省水利投融资体制机制建设的要求。

2.技术经济分析

根据前期工作成果，沙井大河水库扩建工程建设投资4 642.83万元，自来水厂及配套管网工程投资6 000万元，项目建设工期1年，流动资金按年运行费的10%计。根据《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》，项目特许经营期按25年考虑。考虑优先保障水库周边农村生活饮用水量20万m3和农业灌溉用水80万m3。经测算，2020年和2030年销售水量分别为 318.0万 m3和335.1万m3。年运行费用包括材料费、燃料及动力费、修理费、职工薪酬、运行管理费、其他费用、固定资产保险费及水资源费等。税金包括增值税及附加税。基于上述基础资料，经测算，工程运行成本水价 2020年和 2030年分别为2.16元/m3、2.03元/m3；总成本水价合计3.99元/m3、3.64元/m3。根据《滇中产业新区投资成本（参考）》，滇中新区2020年和2030年加权销售水价分别为2.94元/m3、2.72元/m3，分别低于工程的总成本水价，但高于工程的运行成本水价。

从以上分析看，该工程存在两种情况：一是在不考虑供水价格及物价上涨的情况下，完全按市场投资考虑，该工程可以维持运行，但无盈利能力，缺乏吸引社会资本投资的能力，投资和年运行费需要由政府解决，不具备PPP模式的融资条件。二是在逐步实施水价改革、阶梯水价制度的情况下，工程售水收入将逐步增加，政府给予合理的投资补助，项目将具备PPP模式的融资条件。

综合滇中新区的情况，用发展的眼光看，新区作为未来云南省的经济增长极，需水量日益增加，在新区“资源性”缺水十分突出、新开发潜力非常有限的情况下，扩建工程对社会资本投入具有较强的吸引力。加之随着经济社会的发展，在水资源极度短缺的情况下，公众对于水资源作为商品认识的逐步接受，水价改革和阶梯水价制度必将全面实施，最终认为该项目PPP投资建设经营模式具有可行性。

四、扩建工程政企合作方案研究

1.明确制定政企合作方案必须坚持的原则和思路

沙井大河水库扩建工程采用PPP模式投资建设要遵循3个原则：一是依法合规，即政企合作方案的制定、合作企业的选择、项目审批建设的程序等完全按照国家相关法律法规和水利基本建设程序进行；二是平等互利，即政府和企业的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面互惠互利；三是统筹协调，即政府关注工程效益发挥、减少投资经营支出和加强水资源管理等目标，企业关注合理盈利、减少经营风险等目标，社会关注提供供水保障、改善民生等目标，这是政企合作方案的出发点和落脚点，需在方案中统筹协调考虑。

按照以上原则，沙井大河水库扩建工程政企合作方案按以下思路探索研究：一是明确工程目标任务。原初设批复任务为农业灌溉和农村饮水。根据新区规划建设的现实需求，在保障当地农村饮水安全和必要的农业生产用水的前提下，为充分开发利用水资源，按照“优水优用”的配置原则，将扩建工程目标任务调整为提供该片区农村饮水、农业灌溉并提供城镇居民生活用水及工业用水，并与沙井小河水库联合调度运行。二是进行PPP模式可行性分析。对沙井大河、小河水库工程和自来水厂及配套管网工程现金流量进行分析，包括对工程投资、成本费用、财务收入等方面的分析，结合社会经济发展判别财务指标状况，分析项目引入PPP模式的可行性。三是进行PPP模式融资方案设计。分析片区供水水源原水水价及滇中新区的执行水价，研究提出扩建工程、自来水厂及配套管网工程合理的融资方案；结合项目公司的现金流量分析项目财务生存能力、偿债能力、盈利能力，评价项目融资方案的可行性，结合投资方现金流量分析社会资本的收益水平；分析项目在应对投资、市场、利率等敏感因素变化时使社会资本得到合理回报的可行融资方案。四是融资方案风险分析。结合项目特性，以工程能够维持良性运行、项目公司具备生存能力、偿债能力，社会资本具有合理回报为基本原则，分析项目存在的主要风险因素，提出避险措施，以应对各种不利状况。

2.明确政企合作的具体形式

通过政府与社会资本达成协议，合作成立公私合营的沙井水库扩建工程有限公司作为企业法人。公司根据与政府签订的《资产租赁协议》，取得水库已建资产的使用权。公司负责水库及水厂的运营管理、全部设施的维护和资产更新，通过销售自来水收入回收投资。特许经营期结束后，公司将水库工程及自来水厂项目设施完好、无偿地移交给政府指定部门。

3.合理预测水价

在确定融资方案之前，必须先合理预测水价。综合分析云南省的社会经济发展情况和全国市场经济形势，该项目PPP模式融资方案中，销售水价年增长率按6%取值，每3年调整一次水价，建成投产首年即上调水价，物价逐年上涨系数取2%。

4.进行水库扩建工程及自来水厂的融资方案分析

按照原初设批复方案，沙井大河、小河水库原水水价按0.43元/m3（含综合平均水资源费0.23元/m3）取值。计算期内水库工程原水收入不抵年运行费用，无法维持正常的经营活动，工程完全不具备融资能力。为维持工程运行，政府除需全部承担沙井大河水库扩建工程投资4 642.83万元外，还需在整个运行期进行补贴，补贴总额5 163.18万元，年平均补贴115.85万元。按原水价格为0.43元/m3（含综合平均水资源费0.23元/m3）计算自来水厂及配套管网工程逐年供水销售收入及成本，特许经营期内自来水厂及配套管网工程销售收入大于总成本费用，项目有较好的盈利能力，具备较强的融资能力，自来水厂及配套管网工程财务指标较好，可在一定程度与水库工程打捆建设投资及运行。按照《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》精神，“对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与”，本次PPP模式融资方案设计推荐将 “水库工程、自来水厂及配套管网工程”组合开发。按照资本金占总投资的40%计算，项目投资财务内部收益率6.46%，项目资本金财务内部收益率为7.41%，低于行业社会资本合理回报率标准，项目投资回收期15.79年。为充分发挥发挥政府投资的引导带动作用，引入社会资本并保证社会资本的合理回报率，将水库工程、自来水厂及配套管网工程组合开发时，政府根据财政预算，适当安排承担部分建设投资，以达到降低企业资本前期投入，提高其收益率的目的。项目建成后，政府投入的资金转为其股权。

5.确定PPP模式融资方案

将“水库工程、自来水厂及配套管网工程”组合开发，资本金占总投资的40%时，按照企业资本金财务内部收益率8.00%测算，政府出资1 443.42万元，占股权33.35%；企业出资2 885.06万元 （不含流动资金，含流动资金2 905.04万元），占股权66.65%。银行借款6 492.73万元（不含流动资金，含流动资金6 539.35万元）。项目投资财务内部收益率6.46%，项目资本金财务内部收益率为7.41%，项目投资回收期15.79年，在项目投入运行后第16年可收回全部资金。社会资本在建设期一次性投入资本金2 905.04万元 （含流动资金），从工程正式投入运行后第14年开始有股利分红，分红金额为157.09万元～1 446.70万元，合计10 516.57万元。政府在项目公司中的持股比例为33.35%，满足《PPP项目合同指南》中“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权”的要求，融资方案合理。企业资本金财务内部收益率8.00%，满足社会资本的合理收益率要求。

6.分析PPP模式融资方案风险

通过分析，为确保项目顺利建成和良性经营，项目建设过程中，应严格控制工程投资。项目融资过程中，尽可能争取国家对水务工程信贷支持的优惠政策。项目运行过程中，应加强管理，减少供水管网漏损，提高工程效益。方案敏感性分析成果表明，水价上涨速率及调价频率会对项目的经济性有较大影响，因此，在项目实施及运营过程中，政府不断完善水价形成机制，加强价格管理，以达到政府、公众、企业三方共赢，实现项目良性运行的目的。

五、结 语

PPP模式投资建设水务工程符合国家政策，是水务行业发展的必然选择。结合沙井大河水库扩建工程实际，采用PPP模式投资建设经营，可以充分利用社会资本，缓解政府公共财政投资压力，保证水务工程长期发挥效益，强化了水资源的严格管理和高效利用，切实保障了新区水安全,实现政府、社会、企业三方共赢。

通过探索研究，该项目政企合作方案具有以下四个特点：一是合理确定水权，保障了资源所在地农民的用水权益。通过科学调配水资源，保障了新区城乡供水，充分发挥了资源效益。二是合理确定政府、企业、社会的目标，统筹协调各方利益，有力保障了项目建设运营。

三是进一步拓宽水务投融资渠道，吸引社会资本投入水务工程建设，切实减轻了政府投资负担和经营补助。四是将水源工程、供水工程打捆实施，切实增强了准公益性项目融资能力，有力地推动了新区水务一体化发展。

[1]吴哲坤，于晓丹.关于政府和社会资本合作（PPP）的初步研究分析和探讨[J].中国工程咨询，2015(4).

[2]李伟.政企合作 PPP模式研究分析//城市建设理论研究[J/OL]. 2013.

[3]徐娜，高明.我国农村水利建设公私合作模式探讨[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2011(3).

责任编辑张金慧

Proposal of government-enterprise partnership for expansion of Shajingdahe Reservoir in Dianzhong New Zone

Hu Chaobi

Dianzhong New Zone is the core area for the construction of bridgehead in Yunnan Province and gathering area of industries.Expansion of Shajingdahe Reservoir(small type 1)plays a basic role in securing development of the new zone and the project should be implemented in the form of government-enterprise partnership.Studies are made onthe necessity andfeasibility of the project andstepfor carrying out government-enterprise partnership.This approach may greatly enhance the level of water resources management and utilization and lead to win-win situation of government,general public and enterprises.

Dahe Reservoir;expansion;government-enterprise partnership;Yunnan

TV62+1

B

1000-1123（2016）04-0025-03

2016-01-23

胡朝碧，副厅长。