SLA框架下水库移民增收路径研究——以A县为例

尚进云，蔡萌生，毕启冬

（1.山东水利职业学院，276826，日照；2.黄河水利委员会移民局，450003，郑州）

SLA框架下水库移民增收路径研究——以A县为例

尚进云1，蔡萌生2，毕启冬1

（1.山东水利职业学院，276826，日照；2.黄河水利委员会移民局，450003，郑州）

水库移民增收是一项系统工程。从脆弱性背景、人力资本相对丰富但质量不高、社会资本的碎片化特点、政策扶持力度不断加大、金融支持整体环境优化等5个方面呈现了A县水库移民增收的现状。针对存在的优势和不足，利用SLA框架建构了“内源增长”与“外力援助”的发展思路，对存在潜在风险进行了识别并提出规避策略，归纳了因地制宜、产业扶持、“扶志”与“扶智”相结合以及依靠避险解困和精准扶贫政策的水库移民增收路径。

SLA框架；水库移民；增收路径

受宏观经济下行压力加大、劳动力务工出现波动、部分农产品价格下跌等因素的影响，水库移民增收呈现出增速放缓、务工收入下滑的特点。A县（本文对涉及的地名、部分研究对象识别性数据进行了学术处理）2015年移民人均纯收入较上年增长5个百分点，约占当地平均水平的八成，虽然二者差距在不断缩小，但移民人均纯收入增速在放缓。本文基于SLA分析框架并结合A县水库移民增收的实证调研，从生计资本的角度探讨移民可持续性增收的策略。

一、SLA框架下水库移民增收现状

在众多分析框架中，英国国际发展机署（DFID）建立的SLA可持续生计模型对于探索、提高及加强贫困人群生计的可行路径有着积极意义，得到了最为广泛的采纳和应用，成为农户生计分析的经典范式。在全国范围深入开展精准扶贫工作的大背景下，作为一种寻找农户生计脆弱性诸多原因并给予多种解决方案的集成分析框架和建设性工具，SLA可持续生计模型正逐渐在理论上得到开发和重视。SLA模型以贫困对象为中心将维持其生计可运用的五类资本，即自然资本（N）、人力资本（H）、社会资本（S）、物化资本（P）、金融资本（F）构建为“生计五边形”。结合A县实际，将物化资本（P）修正为政策资本（P），根据修正后的框架分析A县水库移民增收现状。

1.水库移民增收的脆弱性背景

A县是省级水库移民大县，纳入大中型水库移民后期扶持范围的移民有数十万之众。受水库建设移民安置、分洪防汛的影响，该县水库移民土地资源十分匮乏，库区产业发展数度受阻，具体表现为无地、少地、“水上漂”、居住环境十分拥挤的特点，在库区周边人均耕地0.5亩 （1亩=1/15 hm2）以下移民占总数的六成，其中完全没有耕地的“无地移民”约3万人。随着南水北调通水后对“三类”水质的高要求，库内水产养殖业、捕捞业受到较大影响，从事渔业养殖和捕捞的移民4万余人面临失去谋生手段的风险，这使得移民环境容量问题愈加突出。调研发现由于宅基地资源紧张，“村连村”“村挨村”的情况较为普遍，至今还有一部分移民居住在20世纪中下旬修建的房屋中，建设标准相对较低，房屋低矮，采光条件较差，墙体较厚（土石结构，厚度达0.8~1m之间），雨季阴暗潮湿，冬季透风寒冷，甚至个别村庄出现了相邻数户分别隶属于不同村庄行政管辖的情况。脆弱性环境下移民生计资本的性质和状况容易诱发贫困风险，这限制了水库移民增收以及收入构成的多元化。

2.人力资本相对丰富但质量不高

与环境容量不足相对应的是人力资本的相对丰富，调研发现A县库区男性劳动力以外出务工为主，女性劳动力多以渔业、少量农业为主。整体看来，外出务工及本地务工的劳动力约占总人口的六成左右。由于缺乏劳动力转移出口，有一定数量的中青年女性劳动力长期在家待业，造成了劳动力的浪费。此外，随着平均寿命的提高及生活条件的普遍改善，移民群众中65岁左右的老人仍然具有一定的劳动能力，目前这部分人力资源没有得到较好的开发。然而，与劳动力数量较大相对应是劳动力文化水平较低：一方面劳动力整体文化素质不高，中青年男、女性劳动力以高中及以下教育程度为主，60岁以上仍有劳动能力的移民以小学甚至文盲为主；另一方面，高素质人才短缺。随着经济社会的发展，基层特别是乡镇、农村难以留住人才。A县库区移民人力资本呈现出数量较多但质量不高的特点。

3.社会资本呈现碎片化特点

A县水库移民在短短几十年内历经数次搬迁、重新安置，社会资本结构以及生产生活系统数度破碎、重建，这在根本上导致了移民群众社会关系的脆弱。改革开放以来，青壮年劳动力外出务工日益普遍，原已破碎的社会资本在尚未重构的情况下再次遭遇市场经济的冲击，移民群众人际关系网络脆弱，呈现出“差序格局”失衡、“熟人社会”淡化、社会交际圈缩小的特征。调研发现，即使是整体搬迁的移民村，也往往由于经济边缘化而导致社会边缘化，融入当地社群交际网络的难度相对较大；加之日益突出的村庄“空心化”及原有村治模式的变迁，库区和移民安置区人与人之间的横向社会资本不断遭到破坏。此外，自然灾害和国家经济建设需求是A县移民搬迁的主要原因，受人口自然流动、劳动力外流、文化资本未充分发育等因素的影响，移民垂直社会资本缺乏的情况较为严重。

4.上级政策扶持力度不断加大

为保证相关区域内人民群众安居乐业和经济社会稳定发展，A县移民群众做出了重大贡献的同时也做出巨大牺牲，致使全县经济基础较为薄弱，库区和移民安置区基础设施建设较为落后，连续多年被列为省级贫困县。从严格意义上讲，多数移民自身毫无“物化资本”可言，严重依赖扶持政策实现“安居”，基于此，本文将“政策资本”修正为“物化资本”。当前，A县水库移民增收进入了前所未有的政策机遇期，主要有大中型水库移民后期扶持、避险解困、精准扶贫三大类政策。首先，后期扶持政策自2006年开始实施，共扶持20年，在对纳入后扶范围的移民给予每人每年600元扶持的基础上，还开展了基本口粮田建设及水利设施配套、基础设施、生态建设及环境保护、劳动力技能培训和职业教育、生产开发等七大类项目扶持。历经数年扶持在解决A县水库移民温饱问题、改善移民生产生活条件的同时，也逐步解决制约库区和移民安置区经济发展的突出问题，改善了当地的基础设施状况，推动了移民群众脱贫致富。其次，避险解困政策助力特困移民安居、发展，作为国家层面针对移民群体的一项重大民生政策，投资规模、扶持力度创历史新高。A县通过积极争取该政策，计划通过三批扶持，着力解决特困移民6万余人的安居、发展问题。第三，精准扶贫对贫困移民实施精确识别、精确帮扶、精确管理，通过扶持生产和就业、易地搬迁安置、生态保护脱贫、教育扶贫脱贫、低保政策兜底等措施，从根本上解决贫困移民脱贫问题。

5.金融支持整体环境不断改善

近几年，A县水库移民发展经济的银行贷款、社会融资等类别金融支持环境不断改善。通过与银行系统合作、质押抵押和联保方式，破解项目融资难题。针对“集体经济无实力、为民办事无能力、群众缺乏向心力”的现实，探索土地股份合作模式，聚拢、用活、用好移民资金，让移民当上了“股东”。到2015年年底，A县移民局通过实施小额贷款贴息政策，面向移民户、家庭农场、小微企业、专业合作社等累计贴息近1 000万元，撬动贷款近1.5亿元，有效降低了移民群众还贷成本，减轻了相应的经济压力，对于发展生产、增收致富起到了积极作用。

二、SLA框架下水库移民增收路径解析

通过对可持续生计框架的分析可以发现，A县水库移民若想摆脱当前窘境、实现增收目标，不仅需要“内源增长”以累积生计资本，还需要“外力援助”，即政策帮助。政策帮扶不仅可以帮助移民累积生计资本，解决贫困问题，更可以解决其能力贫困问题，而移民生计能力提高反过来亦可以促进生计资本的积累，形成“造血式”增收的格局，实现“生计资本扩张—生计能力提高—收入可持续增长”的良性循环。其运作机理见图1。

1.水库移民增收需紧密结合县域实际

A县水库移民增收需结合县域经济社会发展实际，因地制宜搞发展，在安居、增收、脱贫、致富环节均需有针对性地提出具体措施和建议。整体看来，居住条件差、“水上漂”、环境容量不足等移民无法控制的脆弱性背景要求首先解决特困移民的安居问题，宅基地资源紧张实情迫使避险解困需采取集中建房和统一安置的办法，人力资本数量相对丰富但质量不高的情况要求移民培训在 “扶智”的同时还要 “扶志”，“无地移民”基数大、环境容量不足、耕地资源紧张的现状限制了产业发展的类型，水库水质要求高的特点要求开展生态养殖与捕捞，社会资本碎片化的特点决定了在水库移民脱贫、增收过程中强化政策扶持的发展策略，在上级政策类型多、扶持力度大、项目投资多的背景下应紧紧抓住政策机遇带来的利好加快水库移民增收步伐。

2.借力避险解困破解特困移民安居难题

A县特困移民基数较大，生存地域较为集中，面临的问题同质性较强，“安居才能乐业”，在解决脱贫难题之前应先解决安居问题。调研发现，A县充分抓住大中型水库移民避险解困的契机，采取集中建房、统一安置的办法，总投资约30亿元，规划10余个社区安置点，于2018年以前分三期完成近5万特困移民安居工作。根据移民家庭收入状况和不同年龄需求，设计了52 m2、75 m2、115 m2左右3种户型，同步配套社区服务中心、行政办公、学校、卫生室、养老服务中心、文化活动中心、便民超市等设施。为更好地推动避险解困工作，上级选派整体脱贫“第一书记”工作队到A县开展成方连片抓党建促脱贫工作，研究出台了一系列措施，当前围绕避险解困工作的省、市、县、乡镇各级干部达400余人，共同确保了工程的顺利实施。特困移民安居问题的解决为水库移民脱贫奠定了重要基础。

图1　水库移民SLA框架分析机理

3.产业扶持助力水库移民脱贫增收

水库移民增收单靠安居工程无法完成，在当前形势下加强政策引导与投资是培育库区产业、促进移民增收的重要抓手。首先，发挥移民群众增收致富的主体作用。产业扶持项目与普通的基础设施类项目不同，它更需充分调动移民群众增收致富的积极性，发挥他们的自主动能性。其次，依托大中型水库移民后期扶持政策继续深入推动产业扶持。经过近8年的政策实施，A县已探索出产业载体、组织管理、生产经营、受益分红4个维度下合作社引领型、企业拉动型、支部引领型、能人带动型、合作经营型、内股外租型、边角经济型、设施租赁型、创业盈利型、股权分红型、按劳取酬型、间接受益型等14种成功的产业发展模式，在前期建设的基础上，继续加大产业开发的投资力度，推动整体搬迁村和分散安置村经济发展，促进返乡劳动力及当地移民群众增收致富。第三，借助避险解困建设移民产业园区。在建成的移民避险解困社区周边集中资金建设移民产业园区，结合每个社区的实际，培植壮大特种动物养殖、服装加工、渔湖产品加工、水产品批发市场、旅游等优势产业，积极培育龙头企业，拉长延伸产业链条，逐步解决赋闲在家的中青年女性劳动力就近就业以及55~ 65岁年龄段劳动力 “家门口就业”问题，多方面、全方位地推动移民增收。

4.移民培训需将“扶志”与“扶智”相结合

移民群众是库区和移民安置区经济社会建设的重要组成部分之一，具有一定或较高素质的移民对于增加家庭收入、提高生活水平进而达成与全国人民一道全面建成小康社会的目标有着重要的作用。在大中型水库移民后期扶持持续深入开展、培训投资规模不断扩大的当下，应转变“完成任务式”的培训思路，扭转“上热下冷”局面，将“扶志”与“扶智”互相结合，采取灵活多样的方式。此外，还可以通过将培训与完善 “村治管理”相结合的办法，增强移民群众的公益意识、责任意识、荣辱意识，增强村两委班子的凝聚力。调研发现，A县移民培训紧跟库区和移民安置区经济社会发展形势，在“扶智”的前提下开展了以“扶志”为主要内容的培训，在“培训一个劳动力救活一个家庭”“扶持一个大学生发展一个家庭”层面取得了较好的成效。

5.移民脱贫需紧密结合精准扶贫工作

作为县域人口不可分割的组成部分，水库移民也在精准扶贫范畴内。随着A县精准扶贫工作不断深入开展，水库移民脱贫与精准扶贫须紧密结合起来，充分借助精准扶贫在精确识别、精确帮扶、精确管理层面的经验做法，补充后期扶持及避险解困工作中存在的短板。利用精准扶贫的技术手段与数据资源，通过科学有效的程序把贫困移民精准识别出来，建档立卡，通过扶持生产和就业、生态保护脱贫、教育扶贫脱贫、低保政策兜底等精准扶贫措施，解决最后一部分贫困移民脱贫问题。通过整合各类资源，将脱贫与增收相结合，最终实现全面建成小康社会的目标。

三、SLA框架下移民增收风险识别与规避

利用SLA模型描述贫困对象在脆弱性环境中反映出的各维度之间的交互变化和相互作用以及分析水库移民增收路径有较强的解释力，具有客观性和主观性，因此存在鲜明的模糊性和不确定性。为此本研究增加了风险识别和规避这一变量的修正，以期该框架对实现A县水库移民增收发挥更为积极的作用。

1.充分尊重移民群众脱贫致富的意愿

移民群众是发展区域经济、实现个体脱贫的关键性因素，是各项帮扶政策及实施的根本出发点。脱离了库区和移民安置区经济社会发展实际，离开了移民群众的支持，任何自上而下的扶持都面临着流于形式甚至失败的风险。调研发现，A县水库移民对摆脱贫困现状、发展致富的积极性非常高，尤其是在宏观经济下行压力加大、移民家庭收入出现波动、部分外出务工人员返乡的当下。各项移民脱贫工作需要深入细致调研，全面、充分了解移民群众的现实诉求和发展意愿，通过保障移民知情权、参与权、表达权、监督权等措施，将水库移民“自下而上”的发展愿意与“自上而下”的政策扶持紧密结合起来，最大程度上调动移民群众发展生产、脱贫致富的积极性、主动性。

2.产业扶持项目效益的发挥影响因素较多

产业扶持项目涉及面广，影响项目正常运行以及效益发挥的因素有很多，在基层干部看来产业扶持项目呈献出“好事不好干”的特征。为推动产业扶持项目效益的正常发挥，可以重点关注以下几个方面：首先，严格把好项目立项关。项目立项过程中要深入做好市场调研，紧贴经济发展形势，避免项目立项的盲目性。其次，强化实施方案或初步设计评审工作。项目的科学设计是项目正常运行的重要前提，设计的科学性、精细化程度不够将影响项目功能的正常发挥。再次，正确对待投资回报的“效率和公平”这一结构性矛盾。产业扶持项目投资回报的周期性规律决定了在效率和公平这一结构性矛盾面前，移民群众最大程度受益固然重要，但应以效率优先。简而言之即产业扶持项目的正常运行是首要考虑因素，待项目运营正常化后，再行重点强调受益的最大化。

3.重视“村长”在水库移民增收过程中的作用

政策与项目的实施离不开 “人”这一关键性因素，在这个过程中移民村（社区）的“村长”起着关键作用。需要说明的是这里的“村长”泛指移民村（社区）的“村主任或者村支书”。调研发现，“村长”能力及号召力的高低在很大程度上决定了该村的稳定及发展程度。与基础设施类项目投入不同，产业扶持项目在立项、运营、分红等关键阶段都离不开“村长”的作用。从项目立项阶段分析，能力较强的“村长”往往能够结合本村实际给出立项意向并有更多机会争取到政策扶持。调研发现，县级机构更倾向于将产业扶持类项目投资在社会秩序稳定、群众基础较好、“村长”能力较强的移民村（社区）；能力较强的“村长”在产业扶持类项目运营阶段能够提供更多的支持型资源，并较好地处理项目投资回报的公平和效率问题。

四、结 论

水库移民为库区和移民安置区经济社会发展做出了巨大的贡献和牺牲，如何到2020年让水库移民一道实现小康是一项复杂而又艰巨的任务。移民群众是发展生产、增收致富的内在核心因素，任何相关增收扶持工作都离不开这个中心。基于SLA框架分析，完整地呈现出水库移民增收的现状及其内在机理，准确识别潜在风险并有效规避，借助“内源增长”以及“外力援助”的增收思路，对于实现移民脱贫增收有着积极的理论及实施价值。

[1]严登才.水库移民可持续生计研究[J].水利发展研究，2012（10）.

[2]杜秀丽，蔡萌生.角色视角下大中型水库移民培训研究 [J].水利经济，2015，33（5）.

[3]杨云彦，赵锋.可持续生计分析框架下农户生计资本的调查与分析[J].农业经济问题，2009（3）.

[4]汤青.可持续生计的研究现状及未来重点趋向[J].地球科学进展，2015，30（7）.

责任编辑张瑜洪

Solution for income increase of reservoir resettlements under SLA framework——taking A County as an example

Shang Jinyun,Cai Mengsheng,Bi Qidong

Income increase of reservoir resettlement is a kind of systematic approach.Current situation of income of reservoir resettlement in ACounty is reviewed fromfive respects of background vulnerability,needs for capacity building of local labor force and collection of private funds,strengthening government support and financial assistant for beautifying overall environment.Taking advantages and disadvantages into consideration, development strategy of“local investment-driven increase”and“external assistant”has been developed by using Service-Level Agreement(SLA)framework.Resistance methods are adopted for the existed and potential risks. Solutions for income increase are summarized,including adjusting measures for local conditions,industrial support,financial support for both poor and intelligent,as well as risk prevention and policy of precision-based poverty reduction.

SLA framework;reservoir resettlement;income increase solution

TV697+D632.4

B

1000-1123（2016）04-0038-04

2016-01-21

尚进云，助教。